公共管理下的公安改革思考
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一、公安改革中借鑒新公共管理理論的可行性
近幾年來，新公共管理理論日益引起我國學者的重視。他們在介紹其基本思想的同時，結合我國的國情進行了深人分析，形成了一大批研究成果，對推動國家政治體制改革特別是政府管理改革發揮了重要作用。筆者認為，從近年來世界警務改革包括我國公安改革的理論研究和實踐探索看，在公安改革中借鑒新公共管理理論是可行的之所以這么說，是因為以下幾方面的原因:
(一)公安行政管理具有一般行政管理的共性特點
公安機關的行政管理職能，是國家行政管理職能的重要組成部分之一。公安行政管理包括戶政管理、國籍管理、出人境與外國人管理、邊防檢查、國(邊)境治安管理、道路交通管理、消防監督管理、特種行業管理、公共場所與公共秩序管理、槍支彈藥與易燃易爆等危險物品管理等10多個方面。仁5了這些雖為公安機關所特有，但其作為政府行政管理的組成部分，也同樣具有一般行政管理的共性特點。
(二)西方警務改革的成功實踐
近代警察產生以來，從世界范圍來看，其發展經歷了四個階段，有學者將其歸納為四次警務革命。即:警察的職業化、警察的專業化、警察的現代化、社區警務和私人警務仁6」20世紀70年代末，伴隨著新公共管理改革運動的興起，以英國為代表的一些西方國家開始大量運用新公共管理理論指導警務改革，“效益”、“績效”、“競爭”、“成本效益”分析等市場經濟的價值觀念成為這次改革的突出特色，“滿意決定警務論”成為英國警學的一個基本理論，“公眾對警察的滿意程度”也成為衡量警務工作的重要評價指標。目前，英國的第四次警務革命仍在進行當中。改革的實施基本達到了“無增長改善”①的效果，提高了警務工作的質量和效率，取得了比較明顯的成效。
(三)社會多元化的警務需求
公安工作就是為整個社會提供無償的公共安全服務，公民無論貧富或地位高低，在享受公共安全保護方面是平等的。但是，近年來，中國社會階層的構成發生了很大的變化，富裕階層的人數不斷增多，他們已經不滿足公共安全服務的平等提供，比其他階層更為關注個人及家庭、財產安全，迫切希望在公安機關提供的一般公共安全服務之外，有更加多元化的安全服務。而政府服務的平等性決定了公安機關不可能給他們提供特殊的服務，他們的需求只能在公共安全服務的社會化、市場化中尋求解決。同時，《刑法》、《刑事訴訟法》修改后，原來由檢察機關管轄的九十多種經濟犯罪案件移交公安機關，一些新的犯罪如證券犯罪、計算機犯罪等大量出現。在警務資源相對固定的條件下，公安機關刑事執法任務的增加必然影響其行政管理職能的發揮，公安工作特別是公安行政管理社會化的問題已經不能回避。
(四)深化公安改革的內在呼喚
從20世紀80年代以來我國公安改革的歷程可以看出，目前，公安改革正處于全面發展、不斷深化的關鍵階段。也就是說，公安行政改革急需理論的支持而新公共管理理論無疑叮以作為指導公安行政改革的理論之一
二、從新公共管理的角度看公安改革中需要強化的幾個觀念借鑒新公共管理理論對公安改革進行分析，筆者感到，以下幾種觀念在今后的改革中需要進一步強化
(一)效益觀念
新公共管理理論的出發點和核心內容，是突出強調政府管理中的“三E”，即經濟、效率和效益—通過引人市場機制，改造政府運作，以節約開支，追求效益最大化。目前的情況是，公安改革中尚未真正樹立效益觀念，沒有把節約行政成本作為改革要解決的突出問題。實際工作中對公安_l作的“投入”既有不足又有浪費，對公安工作的“產出”(實際效果)缺乏科學合理的考核評價標準，“人海戰術”、“不惜一切代價”達到某種目的的做法尚普遍存在。
(二)“顧客至上”觀念
新公共管理理論將政府公共服務的對象稱為“顧客”，強調把“顧客滿意”作為政府施政的目標，并運用“顧客需求”的導向推動政府工作的改進和提高。公安機關的工作對象雖然分為截然不同的兩類，即打擊的違法犯罪分子、保護和服務的人民群眾，但都存在一個如何“服務”的問題。目前，這兩個方面都不同程度地存在問題:在打擊違法犯罪方面，強調嚴厲打擊多，對犯罪嫌疑人的合法權益保護不夠;在服務人民群眾方面，重管理輕服務。最近幾年，公安機關雖然提出了“人民滿意是公安工作的根本標準”，強調了“執法為民”的公安改革理念，但這些在公安改革的具體實踐中尚未得到充分體現。
(三)“理性經濟人”觀念
新公共管理理論認為，社會生活中的每個人，包括政府部門的工作人員，都會根據理性來追求自己利益的最大化，政府部門的管理也要引人市場競爭機制，進行績效管理，強化對人員的監督。多年來，公安機關始終強調政治建警，大力倡導的是無私奉獻、勇于犧牲，這是對的，也是必須的，但一定程度上忽視了警察也是一個“經濟人”。近年來，公安改革中的競爭激勵機制建設一直比較薄弱，落實得也不好，警察的積極性沒有充分調動起來。同時，警察的工作具有高負荷、高危險的特點，并在總體上實行1年365天、l天24小時不間斷工作制，付出的辛苦和承受的壓力遠非其他部門能夠相比。我國每年有500名左右警察因公犧牲，近萬名警察負傷。但是，目前我國警察的工資、福利待遇、傷亡撫恤、醫療保障等，與一般公務員基本相同，造成警察付出與回報的反差日益擴大。
(四)公共產品、公共服務社會化觀念
新公共管理理論提倡政府管理公共產品、公共服務市場化、社會化，以建立有限政府，減輕政府負擔。公安機關的工作也屬于公共產品、公共服務，但對其市場化、社會化的研究尚未引起應有重視。近年來，公安機關雖然提出了公共管理和服務“有所為有所不為”的思想，推動了大城市保安服務業、押運業的市場化、社會化，但做得還遠遠不夠。如110報警服務至今仍未實現社會聯動，有關服務不僅沒有市場化、社會化，而且60%一80%的接處警不屬于公安機關的職責范圍。
三、公安改革中借鑒新公共管理理論應注意的問題
新公共管理理論作為一種新興的理論，從它產生的那一天起就伴隨著不同的意見，甚至是懷疑和批評。盡管在這一理論指導下，許多國家在不同程度上進行了改革嘗試，并取得了公認的效果，但從其理論趨向以及實踐模式來看也并非盡善盡美，仍存在一定的局限或缺陷。公安機關因其性質、任務和地位、作用的特殊性，在推進公安改革中對此更應保持清醒認識。
(一)市場化問題
1.公共責任問題。由于市場化是以營利為目的，公共安全服務的提供者可能會在對低成本高收益的追求的驅動下，不盡職盡責。這也是制約公安工作全面引人競爭機制的主要問題。比如，破案招標制之所以曇花一現、難以推廣，主要在于:一方面公安機關刑事破案工作非常特殊，要使用特有的偵查手段，是針對特定人的偵查，案件的復雜程度、偵破的難度實際上不可能用經濟指標來準確標定;另一方面，對于一些危害重大、影響惡劣的案件，公安機關必須不計成本，不惜一切代價，甚至不惜犧牲警察的生命，以維護法律的公正和社會的正義。
2.公共安全服務不平等問題。公安工作中部分公共安全服務社會化、市場化后，將會造成原來平等提供的服務在實際中出現不平等，有錢的可以享受比較好的安全服務，沒有錢或者錢少的少享受或者不享受一些安全服務。近年來一些地方嘗試開展的企業點警制，出發點雖然是為了轉變公安機關的作風，更好地實現人民群眾滿意的目標，但仍有值得商榷的地方。①
3.保安服務業違法違規問題。目前在我國的保安服務市場上存在著所謂的“黑保安”。這些沒有經過批準私自成立的保安服務公司，出現了不少侵犯人權、侵犯公私財產的問題。公安機關應加強對保安服務業的管理和業務指導;確立明確的服務標準，對服務績效進行持續監控和評估;向公眾提供充分的公共安全服務信息，并協助公眾有效使用公共安全服務;建立廣泛的的協商機制，聽取各利益相關者包括服務提供者、使用者、雇員和群眾的意見和建議，促進服務的改善和提高;貫徹平等的原則，特別要體現對弱勢群體的關照;明確申訴程序，建立糾錯制度，及時查處和糾正服務中出現的}可題。
4.私人偵探和私人保鏢問題。近年來，盡管沒有法律法規和規章的認可，但我國實際上已經出現了所謂的私人偵探、私人保鏢。應當承認，私人偵探、私人保鏢雖然是為私人提供安全服務的，但這種服務也是公共安全服務的組成部分;私人偵探、私人保鏢順應了社會多元化的公共安全服務需求。不久前，針對近兩年相繼發生的富豪被殺案件，①有人撰文指出:“私企老板人身安全引起關注”、“中國富人安全誰來保障—富人也是弱勢群體”。還有學者提到“市場經濟本身就是多樣化和多元化的，只要社會有需要、客戶有要求，從業者有利益、有錢賺，那么存在就有合理性—當然，前提是不違法，不能擾亂社會治安。”〔7〕但筆者認為，目前國家對私人偵探、私人保鏢在法律法規層面還沒有任何的規定，對其認可無法可依;另一方面，允許其存在并提供服務，在保護人權方面可能弊大于利。
(二)重視結果而非過程的問題
從注重遵守法律和規章制度，轉向注重實際工作績效，只能建立在社會法制體系已經十分完備、公民守法意識普遍很高的基礎上。目前，我國在這兩個方面條件都不具備。從我國公安法制建設的現狀看，盡管已有以公安機關為執法主體的國家法律49件，行政法規82件，部門規章和其它規范性文件800多件.仁8」但距離法制完備尚有很大距離。從公安機關執法實踐看，有法不依、執法不嚴、違法力、案甚至執法犯法的問題還不同程度地存在。
(三)引人競爭機制的局限問題
新公共管理理論將競爭引人政府的公共服務，改變了政府獨家壟斷公共服務的局面，提高了行政效率，節約了行政成本。但公安機關引人競爭機制有很大的局限性。公安機關的行政執法和刑事司法職能，只能由自己履行，不可能允許社會力量來競爭。即使有競爭，也只能適用于公安機關內部。
四、從新公共管理理論看公安改革的方向和重點
(一)建立“投人”保障和“產出”評價機制，提高公安效益
“公安改革的最終目的是追求警察工作的效率和效益，不講效益的警務理論研究和警務改革是毫無意義的。衡量一個國家警務工作機制是否科學，關鍵要看其警察工作效益是否最大化。有了效益的意識，警察工作自然會朝著更加科學的方向發展’，。19:目前.公安工作和公安改革中還沒有真正樹立起追求“三E”的理念。一方面，受經濟發展不平衡和分灶吃飯財政體制的影響，國家對公安工作的投人嚴重不足。據公安部2002年統計測算，全國縣級公安機關要保障工作的正常運轉，年公用經費缺日達76.5億元;全國40%的派出所沒有機動交通工具，38%的看守所沒有囚車，有1萬名民警沒有換發“99”式新警服。另一方面，在日常公安工作中，尤其是在打擊犯罪方面，公安機關卻常常搞所謂的“大兵團作戰”和“人海戰術”，幾十年習慣于進行拉網式排查和集中統一行動，“嚴打”和“專項斗爭”往往不計成本，不惜代價。當然，對于一些影響惡劣的特大、重大案件和突出的治安問題，應當將政治效益和社會效益放在第一位，不遺余力地予以解決。但是，在日常的警務工作中，則應當重視“成本效益”問題。公安機關“投人”不足與資源浪費并存的情況，已經成為影響公安效益的突出問題。
1.制定經費標準。國家根據經濟、社會發展水平和不同地區的經濟條件，分類制定公安機關辦案經費、訓練經費、裝備經費和基本建設經費等開支定額標準，由中央財政和地方財政按照事權劃分的原則分別予以保障。對經濟欠發達地區的基層公安機關，由中央財政和省級財政加大補貼力度。要通過制定實施科學合理的公安經費標準，從制度上解決“投入”不足和需求無度、資源浪費兩方面的問題，同時積極推進財務管理制度改革，加強財務審計和監督，保證有限的經費發揮最大的效益。
2.科學設置機構。目前，公安機關內設機構過多，分工過細，造成部門職能交叉重疊，互相掣肘，推誘扯皮，難以形成合力。應當按照精簡、統一、效能的原則，建立符合公安機關實戰需要、有利于職能作用充分發揮的機構設置模式，科學劃分領導機關、一線和基層的界限。只有綜合性、監督J哇和行政決策輔助性職能的領導機關，可繼續保持現行機構設置;在直接承擔維護穩定、行使治安行政管理權和履行刑事司法職能的一線和基層，實行機構建制，省級以下公安機關實戰業務部思想、執法方式和管理模式等進行一場深刻的變門分別建立總隊、支隊、大隊、中隊;同時，按照革，以推動公安工作由目前的管制警務向服務警務相同相近職能交一個部門歸口管理的原則，綜合設轉變，由以行政為中心向以公眾需求為中心的方向置機構，將地市級公安機關的內設機構由目前的發展。30個左右精簡到10個左右，縣級公安機關內設機1.轉變執法觀念，堅持執法為民。公安機關、構由目前的20個左右精簡到5個左右。人民警察要牢固樹立嚴格依法履行職責的觀念、法
3.優化警力配置。全國現有的257個地級市律面前人人平等的觀念、尊重和保障人權的觀念，中，有93個市下轄一個區，其中城區人口在50萬強化證據意識、程序意識、時限意識和自覺接受監以內的43個，50一100萬的41個。根據吉林省遼督的意識，把打擊犯罪與保護人權、追求效率與實源市公安局機構改革的經驗，市轄區少、人口規模現公正、嚴格執法與熱情服務、執法形式與執法目小的城市，可以撤銷分局，打破有區必設分局、有的有機地統一起來。在執法和服務中，要把人民群街道必設派出所的格局，根據需要設置警署或中心眾的呼聲作為第一信號，把人民群眾的需要作為第派出所;縣公安局的派出所，也可以打破一鄉一所一選擇，把人民群眾的利益作為第一考慮，把人民的格局，合并設置中心派出所;警署和中心派山所群眾的滿意作為第一標準，切實做到人民公安為人設警署長(所長)l人，政委l人兼綜合組組長，民。副警署長(所長)3人分別兼任隊長，防止出現機2.放松規制，創新管理模式。公安行政管理關化傾向;精簡市公安局和縣公安局機關的編制，中目前存在的突出問題是管的面太寬、管的事太機關人員編制不超過本市、縣公安編制的10%;多、管的度太緊，程度不同地出現了“管不了也警力配置優先保障派出所，根據派出所工作需要核管不好”的情況。因此，應當適度放松規制，以足編制，需要多少就配備多少，不足部分一律通過公眾需求為導向，推動公安行政管理模式的創新，精簡機關人員解決。逐步實現由管制警務向服務警務的轉變，由以行政
4.實行公安工作年度綜合評價制度。針對本權力為中心向以公眾需求為中心方向的發展，探索地區經濟社會發展的實際情況，在充分研究論證的在服務中加強管理的措施、辦法。對原來由公安機基礎上，由當地政府確定公安工作的年度量化工作關管理，但隨著形勢的發展變化不應再由公安機關目標，并根據工作目標制定公安機關的經費預算;繼續管理的，要堅決退出;對原來由公安機關管年終則組織力量或委托社會中介機構對公安機關完理，而且隨著形勢的變化仍然需要公安機關繼續管成目標任務的情況進行綜合評價。對未達到目標任理的，要不斷創新管理思路，改進管理方式，切實務要求的，認真分析各方面蒯京因川屬于客觀形勢瑞譽港‘管好;對原來不由公安機關管理;隨昔社會變化而造成“投人”不足的，下一年度增加預算;因公安機關自身原因造成的，在采取其他措施的同時，下一年度相應減少預算經費，促使公安機關進行內部挖潛，改革工作運行機制和隊伍管理機制。
(二)堅持執法為民，實現由管制警務向服務警務的轉變
在社會主義;}J場經濟條件下，隨著競爭的不斷加劇，服務作為一種職業精神和理念越來越受到了各行各業的高度重視，提供公共產品、公共服務的政府部門也日益清醒地認識到了服務的重要性。新公共管理理論提倡的“顧客至上”理念，推動了政府行政改革的深化，昭示了改革的方向，對我國的行政改革產生了深遠的影響。但是，相當長一個時期以來，由于公安機關過多地強調了自己的強制管理職能，在實踐中逐步形成了管制警務模式因此，必須對公安機關的執法的發展，需要公安機關管理的，要積極承擔責任，有效履行職責。L10)要完善科學、民主的決策機制。公安行政管理工作重大政策措施的調整，要實行社會公示和社會聽證制度。要認真貫徹《行政許可法》，在全面清理、減少行政審批事項的基礎上，嚴格依法設定行政審批事項，法律不允許和于法無據的行政審批要堅決取消。要加快推進行政審批制度改革，把工作重心從事前審批轉移到事中監督和事后查處上。要深化戶籍管理制度改革，建立全國城鄉統一的戶口登記制度。要完善流動人口管理，以具有合法固定住所和穩定職業為基本落戶條件，放寬城市特別是大中城市的戶口遷移限制。3.引人“顧客”理念，進一步提高服務質量。在這方面，不少國家的警方都曾經有過深刻的教訓。英國在第四次警務改革中就曾出現了過多強調服務而使警察打擊犯罪職能弱化的問題。“忽略首任務是打擊犯罪，警察的關鍵職能是對付犯罪活動和成功地打擊犯罪”，導致“目前越來越多與犯罪無關的事情要警察去干，致使警察這一基本職能越來越沖淡。”“警察的主要工作就是對付犯罪而在一個有代表性的工作日，呼救電話只有18%與犯罪有關。警察直接對付犯罪的時間只占工作時間的40%”仁11]因此，我們首先要強化和優化警察預防犯罪、打擊犯罪的核心職能.該管的一定要管住、管好，該打擊的一定要毫不手軟維護好一方平安，才是公安機關對人民群眾真正的、最大最好的服務.其次要盡可能參與積極的非警務活動，不參與消極的非警務活動。
(三)界定警察的核心職能和邊緣職能，推進公安工幾作社會化
我國很人民警察法》規定，“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動’、這些任務具體由“公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察”按照分工承擔。警察職能是警察對國家與社會所應發揮的效能與作用，體現著國家賦予警察的使命與要求。日2〕公安機關人民警察所履行的職能，包括核心職能和邊緣職能。在我國，廣一義的維護社會治安力量，除警察外還包括保安、治保會、企業內保組織、治安聯防隊伍等所謂的“非職業警察”一，公安機關人民警察具體指導“非職業警察”從事一部分維護社會治安的工作“非職業警察”發揮的這一部分作用，筆者認為可以歸納為警察的邊緣職能或附帶職能隨著社會對公共安全服務需求的多元化，僅僅依靠政府無償提供公共安全服務的狀況已越來越難以維持，推進公安工作的社會化已經是必然趨勢。
因此，有必要根據形勢任務的發展重新明確警察的職能定位和職能劃分，進一步界定警察的核心職能和邊緣職能，逐步將邊緣職能社會化，以滿足社會多元化的警務需求，重構社會治安綜合治理的新體系一在剝離警察邊緣職能、實行警務一L_作社會化方面，英國采取了以下辦法:第一，義務競標、向外承包。通過市場的方-法，將原來屬于警察的一些職能的具體操作轉移給社會團體或者私營企業，但警察仍然對這些職能負有責任。這叫做“不完全剝離”:如在《波森調查》中，英國的警察局長協會和皇家警察督查處概括出了19項可以轉讓的“附帶任務”，包括尋找失蹤的人、看護碎死者、為大型活動擔任警衛、簽發持槍證和經銷酒類許可證以及提供預防犯罪的咨詢等這些職能被認為應由警察負責但是可以文職化或者承包出去。通過這種方法，每年可以節約警察機關近2億英鎊的費用。第二，職能移交。將一些附帶職能徹底從警察工作中“剔除”，交由非警察機構去完成。《波森調查》列出了37項之多，包括停車管理、護送超大型道路運輸物品等這些原來由警察完成的任務完全交由私營企業承擔。第三，授權社區。將警務工作的一部分回歸社區，通過對社區授權，警察和社區互動，共同完成原由警察獨立完成的工作。這種方式最突出的表現，就是“社仄警務”在英國興起，“輔警”的作用上升。英國內政部2001年的《新世紀的警務—警察改革的藍圖》特別強調，“一線的警力能夠通過加強警察輔助力量的作用得到強化。將一些由正式警察所承擔的任務轉讓給這些警察的輔助力量來承擔，這是很重要的。我們能夠將一些基本的巡邏職能授權給這些輔助警察力量去行使。這樣將會提升維護社會治安力量在社區的可見性，能夠有效對付一些反社會以及違反治安的事件’，口3〕以英國為代表的西方警務工作社會化，是建立在比較完備的法制基礎之_仁的。當前，我國正處在社會主義初級階段，國家民主法制建設尚不完善，公民守法意識、誠信意識普遍不強，廣泛推行警務工作社會化的基礎條件顯得十分薄弱。因此，界定警察的核心職能和邊緣職能，推進公安_l作的社會化.應堅持條件成熟一個推出一個當前，應著重完善已有“非職業警察”的運作機制，使其發揮更大的作用，同時積極創造條件培育公安工作社會化的市場基礎。
1.加強企事業單位內保組織建設計劃經濟時代，我國的企事業單位普遍建立了經濟民警隊伍，一些大型廠礦企業還建立了專門的公安機關-1994年，按照政企、政事分開的原則，國務院決定對企事業單位公安機構進行改革，將其原有的執法權限交由當地公安機關，企事業單位公安機構被改為內部治安保衛組織。1997年公安部、國家經貿委聯合的《國有企業治安保衛_L作暫行規定》第七條規定:“國有企業可以根據需要.按照精干高效、運轉靈活的原則設立保衛機構，或者選擇其他適合本企業情況的保衛工作形式”。當前企事業單位內保組織存在的主要問題是人員素質不高和變相行使執法權等。公安機關作為企事亞單位內•保組織的行業主管部門和業務指導部門，應加強對企事業單位內保組織的指導、監督，加強教育培訓，提高人員素質，支持他們在法律法規允許的范圍內開展工作，及時發現和懲治違法違規行為，促使他們發揮更大的作用。
2.大力發展保安服務市場。保安是我國改革開放和建立市場經濟體制的產物，建立保安公司是用市場的力量解決社會治安問題的一個舉措。近幾年來，保安服務業方興未艾，呈現蓬勃發展之勢。但是，目前我國的保安業還不具有嚴格意義上的法律地位。要大力培育和發展保安服務市場，應當解決以下問題:(l)完善立法。一方面要修改《警察法》和相關法律法規，將條件已經成熟、實踐證明已經可以社會化的職能從警察的職責任務中剝離出去，擴大公共安全服務社會化、市場化的領域。另一方面要盡快進行保安服務業立法，使保安業在提供安全服務方面有法可依。(2)公安機關對保安服務業要逐步放松規制，重點是監督保安公司和保安人員依法提供服務，打擊違法違規行為。(3)允許更多的資本投人保安服務業，尤其是民間資本。(4)允許保安業跨區域發展、競爭。(5)允許保安業加人社會調查領域，協助警察調查。(6)進一步完善治安承包制度。〔14〕
3.充分發揮治保會的作用。基層治安保衛委員會是我國特有的社會組織，主要是動員組織治安積極分子、義務聯防隊員等協助警察維護一定區域的社會治安，其作用不容忽視。1952年公安部制定了《治安保衛委員會暫行組織條例》，1982年《憲法》把治安保衛委員會肯定下來，明確規定它是協助維護社會治安的組織。治保會設在廠礦、學校、街道、鄉村及其他企事業單位，其成員由群眾選舉產生。治保會受所在單位、居委會、村委會領導，在當地公安派出所指導下開展工作。隨著市場經濟的深人發展，公民越來越多地由“單位人”轉變為“社會人”，治保會的重要性日益凸顯。通過充分發揮治保會的作用、落實社會治安綜合治理措施來推進公安工作的社會化，是我國的優勢。(l)進一步加強治保會建設，充實新的力量尤其是年輕力量。(2)運用市場化手段調動更多的群眾參與到治保會的工作中來，采取義務激勵和功利激勵相結合的辦法刺激基層基礎工作。(3)擴大治保會的工作范圍，加大其在幫教受刑事處罰人員、流動人口管理等方面的工作力度。隨著我國司法改革的不斷推進，刑罰的執行方式會不斷增多，假釋、保外就醫、監外執行等也會增多。對這些人員的幫教管理應逐步交由治保會等基層治安組織具體負責。
4.積極探索社會化的其他途徑。公安機關應逐步退出非公益性大型活動的安全保衛，如營利性體育比賽、文藝演出、展覽會等，依法強制經營單位承擔安全保衛責任。應通過市場競爭等方式由保安公司或其他類似組織承包，公安機關只負責指導監督。通過實行資格認定、公開招標等方式將機動車安全檢測交企業負責，公安機關通過日常交通管理監督企業嚴格按規定執行。通過落實消防安全責任制，推動消防工作社會化，探索保險公司介人消防工作的新機制。
(四)強化競爭激勵和監督制約，增強公安機關
按照新公共管理理論“理性經濟人”的假設，警察也是一個“經濟人”，生活在社會中，也有個人的需求，也會去獲取自己的利益。但警察又不是普通的人，國家賦予公安機關、人民警察一定的特殊權力。因此，在警察個人利益最大化和社會公共利益最大化之間建立平衡，是警察管理必須要注意的間題。既要大力弘揚政府人的公共性、奉獻精神，又要看到“理性經濟人”強調人的自利性，強調公私利益的和諧性。追求私利雖然不是人唯一的行為動機，但它是人本性的基礎。但是，即使個人純粹追求自身的利益，絲毫不關心別人的利益，也會在某種制度安排下自動地增進社會利益。“理性經濟人”假設實際上等于假設一種最不利的情形，然后從這個前提出發，追求在最不利的條件下產生最令人滿意的結果，即在最不利的可能中尋求最好的結果。[l5〕警察管理的制度安排要達到這樣的目的，就必須強化競爭激勵和監督制約。
1.激活競爭機制。主要手段包括:(l)競爭上崗制度;(2)績效考核制度;(3)末位淘汰制度;(4)破案招標制度。
2.嚴格監督制約。監督制約機制的主要手段包括:(l)推行警務公開;(2)實行警務規范化;(3)嚴肅查處違法違紀人員。3.落實從優待警。從優待警已經講了多年，但實際上一直沒有落實到位。警察的工資福利待遇與其工作的高危險、高負荷不相適應;現行公務員制度以單位確定領導職數、以領導職數確定非領導職數的規定，造成警察職務壓職壓級的問題十分突出;警察因公傷亡撫恤標準遠遠落后于經濟社會發展水平，致使“英雄流血又流淚”;警察執法的正當權益得不到保護，在執法辦案尤其是處置群體性事件中，經常受到侮辱、誹謗，甚至是暴力侵襲。①因此，國家應當實行專門的警察工資制度，適當提高警察待遇;建立單獨的警察管理制度，將公安機關的人員分為警官、警員、專業技術人員、輔助人員，實行分類管理，并分別規定相應的職務序列;加強因公傷亡警察的撫恤優待工作，大幅度提高撫恤金標準;改善執法環境，保護民警的正當執法權益，等等。
(五)按照事權劃分和責權‘致的原則，改革公安管理體制
我國現行的“統一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主”的公安管理體制是在計劃經濟條件下逐步形成的，已經不適應市場經濟新形勢的要求。改革公安管理體制，從長遠看應以警察權的分治為基點，劃分中央和地方事權。對此，內蒙古自治區公安廳副廳長趙黎平曾撰文進行過深人分析。他認為，科學劃分警察事權是公安管理體制改革的基礎環節。警察事權可分為三種四類。第一種是國家警察事權，如國內安全保衛、邊防管理等，由國家單獨統一管理，地方不參與。第二種是地方警察事權，如人口管理、交通管理、普通刑事案件和治安案件管理等一般不涉及全局、地方性較強的業務，具體可由地方依法管理。第三種是國家和地方共同的警察事權，具體可分為國家為主、地方為輔的警察事權和地方為主、國家為輔的警察事權兩類。應依據警察事權，建立國家警察和地方警察。國家警察履行國家警察事權和國家地方共有、以國家為主的警察事權;地方警察履行地方警察事權和國家地方共有、以地方為主的警察事權。履行國家事權的警察，由公安部直接管理;履行國家地方共有、以國家為主事權的警察，由公安部主管、地方協管;履行國家地方共有、以地方為主事權的警察，由地方主管。取消公安部對地方警察的業務領導、部署、檢查等職能。履行國家和地方共有、以地方為主事權的警種，國家和地方都可設置，國家對地方行使業務指導權。筆者認為，依據中央和地方事權的劃分改革公安管理體制，理論上是較為科學合理的，但實際操作上目前面臨不少困難。一是在當前國家總體上對中央與地方事權沒有進行全面劃分的情況下，單純就警察事權進行劃分難度很大。二是就警察事權而言，哪些屬于中央事權，哪些屬于地方事權，有些是清楚的，有些則交叉重疊，難以劃分清楚。三是目前各地經濟發展水平差異很大，國家警察、地方警察統一供給、管理標準的問題實際__上難以落實，如果標準不統一，又會造成隊伍管理上的混亂。因此，按照劃分中央與地方事權改革公安管理體制，目前只能進行理論上的研究探討，具體實施還有待國家政治體制改革的進一步深入。
