國(guó)債管理性質(zhì)改革

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關(guān)鍵字：經(jīng)濟(jì)規(guī)模收入政府億元國(guó)債財(cái)政支出發(fā)行

分析國(guó)債首先要明確的是國(guó)債在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中，在財(cái)政中承擔(dān)著怎樣的角色，在確定了其角色之后，緊接著就可以由國(guó)債的性質(zhì)來(lái)確定其量的規(guī)定性，即國(guó)債的規(guī)模。在對(duì)國(guó)債的進(jìn)行了定性、定量地分析之后，那么緊接著就會(huì)產(chǎn)生一系列國(guó)債事物操作上的問(wèn)題，即國(guó)債是如何發(fā)行的、該由誰(shuí)來(lái)充當(dāng)國(guó)債的買(mǎi)者以及怎樣才能將這類債券推銷出去，到期應(yīng)該如何償還，而所有這些與國(guó)債運(yùn)行有關(guān)的活動(dòng)又都屬于國(guó)債管理的范疇。

國(guó)債的性質(zhì)與地位

遵循著這一思路，我們首先來(lái)對(duì)國(guó)債在整個(gè)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政中所處的地位作一分析。從財(cái)政=稅收+費(fèi)用+……+債務(wù)這一等式中可以看出，在收支的總體平衡中，是由支出來(lái)決定收入的。因?yàn)橛辛酥С龅男枰庞辛藢?duì)足以支撐這些支出的收入的要求，因而才產(chǎn)生了財(cái)政。收入是隨著支出的變動(dòng)而變動(dòng)的。在支出一定的情況下，各種收入之間則存在著此增彼減的關(guān)系。就如一個(gè)人可以有多種創(chuàng)收的方式，一個(gè)國(guó)家也有著不同的收入渠道，但收入的最終用途與這些收入形式之間并沒(méi)有任何直接的聯(lián)系。一個(gè)經(jīng)濟(jì)人在自身收入足以滿足支出的情況下，是不會(huì)去借債維生的（當(dāng)然，用貸款來(lái)投資除外，因?yàn)檎话悴淮嬖谶@種行為）。從這里就可以看出債在財(cái)政收入中扮演著一種補(bǔ)充性的角色。為了加深對(duì)這一問(wèn)題的說(shuō)明，我們可以從政府在經(jīng)濟(jì)生活中應(yīng)發(fā)揮的作用以及各種財(cái)政收入的性質(zhì)來(lái)加以分析。首先，政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活中就相當(dāng)于一個(gè)可以自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的砝碼，當(dāng)經(jīng)濟(jì)的天平由于種種因素不能趨于平衡時(shí)，政府就利用自己特殊的地位，適時(shí)地往天平的兩側(cè)添加重量不同的砝碼，使之趨于平穩(wěn)。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府這一砝碼的作用恰恰就是滿足市場(chǎng)所不能提供的公共需要。如此種類繁多、項(xiàng)目龐雜而經(jīng)濟(jì)效益又非常隱性的公共物品決定了政府用來(lái)滿足這類支出的財(cái)政收入就必須具有穩(wěn)定可靠、數(shù)額龐大等特征。那么與國(guó)債相比，稅收恰好具有這一特性。稅收憑借其強(qiáng)制性、固定性與無(wú)償性這三大特性穩(wěn)居財(cái)政收入的第一位，相形之下，國(guó)債的特征則是自愿性、有償性和靈活性。自愿性是建立在群眾自愿承受的基礎(chǔ)上的。所以其收入的量不是很穩(wěn)定可靠。有償性是任何債務(wù)本身都具有的一大特征，借債就必須償還。靈活性則是指國(guó)債的確立是以財(cái)政收支之間的差額為依據(jù)的，既不具有發(fā)行時(shí)間的連續(xù)性，也不具有發(fā)行數(shù)額的固定性。所以從根本上說(shuō)，國(guó)債只是赤字的伴生物。因此，只有當(dāng)稅收、利潤(rùn)和費(fèi)用等既定的收入形式不能滿足政府的支出需要時(shí)，國(guó)債才能作為某種調(diào)節(jié)器在靈活性上使財(cái)政收支的公式得以平衡。由此可以得出國(guó)債的基本功能就是彌補(bǔ)財(cái)政赤字。

以上我們對(duì)國(guó)債應(yīng)充當(dāng)?shù)慕巧髁艘?guī)范性的分析。但是現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活并非如某個(gè)公式一樣簡(jiǎn)單明了，各種影響經(jīng)濟(jì)的因素往往錯(cuò)綜復(fù)雜并且交互發(fā)生作用，所以對(duì)于國(guó)債性質(zhì)的分析也就不能只停留在規(guī)范的理論分析中。國(guó)債在財(cái)政收入中的補(bǔ)充性地位是國(guó)債的本質(zhì)特征，但是在各個(gè)不同的經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)債所發(fā)揮的具體作用是不盡相同的。我國(guó)在建國(guó)初，稅收制度不統(tǒng)一、收入不足，而支出卻由于新舊交替、戰(zhàn)爭(zhēng)、通貨膨脹等原因?qū)以霾粶p，收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不抵支出，因此曾經(jīng)發(fā)行過(guò)幾年國(guó)債。從1959-1978年我國(guó)度過(guò)了二十年既無(wú)內(nèi)債又無(wú)外債的國(guó)債空白時(shí)期，但并不是真正意義上的無(wú)債，而是以種種暗債的形式存在。這一時(shí)期，國(guó)債的作用不只是被大大弱化，而是國(guó)債徹底退出了作為一種財(cái)政收入形式的舞臺(tái)。1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，我國(guó)的國(guó)債規(guī)模卻是逐年銳增，尤其是近幾年來(lái)，其增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)令人望而生畏。造成這一現(xiàn)實(shí)的原因，除了我們對(duì)國(guó)債的認(rèn)識(shí)不夠以外，與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革也緊密相關(guān)。實(shí)際上，我國(guó)的改革就是以國(guó)債的連年增發(fā)為支撐的。從我國(guó)的發(fā)債史可以看出我們一直是在被動(dòng)地利用國(guó)債，國(guó)債的性質(zhì)、作用不是被人為地縮小就是被無(wú)謂地夸大。直到今天，對(duì)國(guó)債的依賴性幾乎已不能自拔，所以我們的首要任務(wù)是要正確地理解國(guó)債在整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活以及在財(cái)政收入中應(yīng)有的地位，這樣才能使對(duì)國(guó)債規(guī)模的合理確定與控制走上正確的軌道。

國(guó)債的規(guī)模

國(guó)債在財(cái)政收入中所承擔(dān)的角色就決定了國(guó)債應(yīng)有的規(guī)模。從理論上講，一國(guó)在每一特定時(shí)期的特定條件下，必然客觀地存在著某種適度債務(wù)規(guī)模的數(shù)量規(guī)定性，也就是說(shuō)，在這一規(guī)模上，國(guó)債功能可以得到最充分的發(fā)揮，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的正面積極影響作用最大，相對(duì)而言負(fù)面的不利作用最小。在現(xiàn)實(shí)生活中，決定或影響適度債務(wù)規(guī)模的因素是多方面的，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融深化程度，政府管理水平和市場(chǎng)健全程度，國(guó)債的結(jié)構(gòu)狀況、籌資成本與所籌資金的使用效益等等。這些因素都直接或間接影響著對(duì)國(guó)債總量的把握。

一、我國(guó)國(guó)債規(guī)模的實(shí)證分析

我國(guó)從1981年恢復(fù)發(fā)行國(guó)債到1996年底，累積發(fā)行國(guó)債近6646.02億元，到1996年底，國(guó)債余額達(dá)3803億元。年度人民幣國(guó)債發(fā)行額增長(zhǎng)率相當(dāng)高，從1981年的40多億元增加到1996年的近2000億元.另外值得注意的是，我國(guó)國(guó)債規(guī)模的變化還呈現(xiàn)明顯的階段性、階梯式上升的特征。

表1不同時(shí)期國(guó)債發(fā)行情況單位：億元

年度年發(fā)行額年均發(fā)行平均利率發(fā)行總量1981-199043.83-93.4639.58.4%3951991-1993199.3-395.64303.114.5%909.31994-19961028.6-1847.71461.814.5%4387.5

從表1可以看出，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)債發(fā)行規(guī)模的變化經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是1981-1990年，年均發(fā)行額僅為39.5億元，占同期財(cái)政收入規(guī)模很小。第二階段是1991-1993年，從1991年期發(fā)行規(guī)模第一次躍上了200億元的臺(tái)階，年均發(fā)行額大體在303.1億元左右。前13年的發(fā)行總量為1304億元。應(yīng)該說(shuō)，這一時(shí)期的國(guó)債總量問(wèn)題并不突出。第三階段是1994-1996年，1994年國(guó)債的發(fā)行額首次突破了1000億元大關(guān)，實(shí)際發(fā)行額為1028.6億元，比上年的395.6億元?jiǎng)≡隽?60%.1995年發(fā)行規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，突破了1500億元，1996年更是達(dá)到了1847.7億元，又比上年增長(zhǎng)了近30%.由于一年期以內(nèi)（不含一年期）的短期國(guó)債需要在當(dāng)年償還，而不計(jì)入當(dāng)年發(fā)行規(guī)模，因此，實(shí)際發(fā)行額還不止這個(gè)數(shù)。進(jìn)入90年代以來(lái)，國(guó)債的發(fā)行規(guī)模幾乎呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，遠(yuǎn)高于同期財(cái)政收入年均增長(zhǎng)速度和GDP的年增長(zhǎng)速度。

我國(guó)國(guó)債發(fā)行規(guī)模進(jìn)入90年代以來(lái)迅猛增長(zhǎng)的主要背景，在于自80年代初就確定了以“放權(quán)讓利”為主線的改革思路，致使“兩個(gè)比重”（財(cái)政收入占GDP的比重、中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重）迅速下降。與此同時(shí)，國(guó)家財(cái)政的職能范圍又沒(méi)有得到及時(shí)調(diào)整，國(guó)家的財(cái)政支出特別是中央財(cái)政支出居高不下，財(cái)政赤字不斷增加，加之金融市場(chǎng)還不發(fā)達(dá)，國(guó)債的籌資成本長(zhǎng)期偏高，國(guó)債的發(fā)行規(guī)模迅猛增長(zhǎng)就在所難免。至于國(guó)債發(fā)行規(guī)模階梯式上升的具體原因，則在于彌補(bǔ)財(cái)政赤字的手段的根本轉(zhuǎn)變。1981-1987年以前這個(gè)期間，彌補(bǔ)財(cái)政赤字的手段除發(fā)行國(guó)債以外，主要是由財(cái)政向銀行透支。1987年國(guó)務(wù)院做出了財(cái)政部的向中央銀行透支的明確規(guī)定。因此，從1991年開(kāi)始，為了彌補(bǔ)日益增加的財(cái)政赤字，國(guó)債的發(fā)行規(guī)模躍上了一個(gè)新臺(tái)階，首次接近200億元大關(guān)。1994年為了支持財(cái)政金融體制改革，理順財(cái)政銀行關(guān)系，我國(guó)正式確定了財(cái)政赤字不得向銀行透支或不得用銀行的借款來(lái)彌補(bǔ)的制度，至此，發(fā)行國(guó)債就成了彌補(bǔ)財(cái)政赤字和債務(wù)還本付息的唯一手段，從而導(dǎo)致了政府舉借國(guó)債的第二次飚升，年度國(guó)債發(fā)行額首次突破了千億元大關(guān)。