完善鐵道資金監管系統思索

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本文作者：喬鋒作者單位：北京鐵路局工程管理所

0引言

隨著中國鐵路建設經歷了從“常態”到“高潮”再到“低谷”的過程，時至今日又逐步重返“常態”，確保鐵路基本建設資金安全，并以經濟手段來控制鐵路基本建設工程質量是重中之重。通過對當前鐵路基本建設資金籌集、使用過程監管現狀的深入調研及存在問題的細致分析，以進一步建立健全鐵路基本建設資金監管體系和規范鐵路基本建設資金監管，實現鐵路基本建設資金的安全使用。

1鐵路基本建設資金監管現狀和存在的問題

鐵路基本建設資金是指來源于中央政府、鐵道部、地方政府等其他投資方投入的資本金和建設單位自身籌集的債務性資金。主要包括：中央財政預算內專項資金、鐵路建設基金、其它投資方注入的資金、國內銀行借款、鐵路建設債券、外資借款、其它經批準用于鐵路基本建設的資金等。鐵路局作為項目建設單位，是建設項目投資控制的責任主體，其主要負責人是建設資金安全管理的第一責任人，分管領導和財務負責人負直接責任，單位內部有關職能部門各司其職，各負其責。

1.1鐵路基本建設資金監管現狀

①項目(預)可行性研究階段，項目建設單位科學確定建設規模和技術標準，優化選擇技術方案并合理核定項目投資估算，作為項目建設標準、工程規模和總投資的控制基礎，重點研究項目資金籌措方案和項目的效益評價。②項目建設單位財務管理部門按批復的概（預）算編制年度資金預算，根據資金預算、合同和驗工計價所需資金分月向鐵道部申請建設資金。③鐵路建設資金原則上要求在鐵道資金結算中心開設賬戶，按建設項目實行分賬核算和管理；不具備在鐵道資金結算中心開設賬戶的，需向主管部門逐級報批。④項目建設單位按照工程價款結算辦法、合同約定、設計變更批復及時與各合同單位辦理工程結算，必須履行大額資金支付聯簽制度。⑤銷號建設項目，項目建設單位要確保尾工工程進度，嚴格按規定用途使用建設資金。銷號后一年內沒有完成全部工程的，上交項目剩余資金，按照項目結余資金管理。⑥項目建設單位應加強對參建單位建設資金流向的監督檢查。

1.2鐵路基本建設資金監管存在的問題

隨著國家對鐵路建設投入的加大，鐵路運能與國民經濟發展的不適應性，將得到極大改善。但不容諱言，隨著鐵路建設規模的不斷增長，個別建設單位受利益驅動，加之內控制度不嚴，管理不善等，鐵路建設資金管理仍存在違規問題，如何建立健全鐵路基本建設資金監管體系，有效防范鐵路基本建設資金風險，是當前鐵路基本建設管理工作必需正視和解決的問題。

1.2.1投資渠道及運行方面的問題和分析

①目前我國的鐵路基本建設實行的還是集中的計劃體制。由于鐵路是國民經濟的基礎產業，而且受計劃經濟體制的影響，鐵路部門獨家組織施工，投資渠道相對集中，資金市場形成和發展受到影響。近年來，隨著高鐵建設不斷發展，鐵路基本建設投資渠道不斷拓展，發展為國家、國家和地方政府等形式相結合的投資體制，現行鐵路基本建設資金監管體系建設相對滯后，不適應當前鐵路基本建設發展的需要。②現行投資體制下，投資意識和投資行為與市場和效益脫節。近年來國家加大鐵路基礎設施建設，尤其是高速鐵路建設的力度，各級地方政府往往從本位利益出發，在爭投資、爭項目上下功夫，忽視交叉項目銜接方面的可行性研究，有限的資金發揮不出其應有的效益，造成不必要的損失和浪費。

1.2.2資金籌集過程中的問題及分析

①項目概算編制不準確。由于設計深度等因素，除主觀控制不嚴外，客觀上由于取費定額標準低，導致概算編制不準確，資金規模留有缺口，形成“胡子”工程。②合資鐵路地方配套資金到位不及時。主要表現為：一是有的建設項目地方資金不能及時到位，二是個別項目存在虛報投資和進度現象，滯留建設資金。

1.2.3建設資金撥付監管中的問題及分析

項目建設單位撥付建設資金履行大額資金支付聯簽制度，但對建設資金流向缺乏動態管理和監控措施，特別是對施工承包商建設資金使用過程監管工作還停留在制度層面，資金安全在一定程度上受到威脅，如承包商挪用建設資金，影響工程進度；承包商侵占建設資金，影響工程質量；承包商不按規定結算民工工資，嚴重的會產生不良社會影響。

1.2.4制度建設、人員素質方面的問題及分析

①缺乏有效的外部監督機制。單位負責人和相關責任部門對資金風險重視程度不夠，資金管理職責弱化，責任不清，容易發生資金損失或無人負責的情況。②部分鐵路基本建設資金監管人員素質較低，導致資金監管手段、方法、水平落后。基建財務管理人員配備素質相對較低，不能適應基本建設發展的需要，容易導致內控制度不落實，多頭管理，工程價款結算不盡合規等問題。

2鐵路基本建設資金監管體系的基本框架

2.1鐵路基本建設資金監管范圍

鐵路各級主管部門和建設單位均負有監管責任，需對項目的決策、資金籌措、建設實施、債務償還和資產保值增值等實行全過程負責。鐵路建設資金監管工作一是項目建設單位自身的資金監管，二是對施工承包商的建設資金監管。

2.2建立健全鐵路基本建設資金監管體系的基本途徑

為了提高鐵路建設資金的使用效益，一套科學有效的建設資金監管體系應遵循分級監管、分級負責、專款專用以及效益和獎罰的基本原則，從以下方面著手實現鐵路建設資金監管。

2.2.1明確鐵路建設單位的監管職責，加強建設單位內部財務管理

鐵路是國家的重要基礎設施，必須堅持質量業主責任制，明確鐵路各級主管部門和建設單位對鐵路基本建設資金的監管職責，做到分工明確、各司其職、各負其責，對鐵路基本建設資金進行全方位的監控。同時，明確項目建設單位計劃財務部是辦理貨幣資金收支的唯一部門，不斷加強建設單位內部財務管理，建立健全內部會計控制制度，完善建設資金監管臺賬和工作日志，建立防范資金風險的防御機制和預警機制，從源頭筑好防范風險的防線。

2.2.2全面落實建管分開模式，加強建設單位資金管理的監督檢查

目前，鐵路建設管理實施的建管分開模式，理順了職能關系，項目建設和監督管理的職能分離，建設與管理環節相互制約，搭建了高標準、高效率、高質量推進大規模鐵路建設的支撐平臺。建設資金監管借助建管分開的管理模式，在概預算編制、項目招投標、工程實施、竣工決算等各個階段，建立項目建設單位和監督管理部門水中行舟的關系，為鐵路建設資金監管提供了體制保障。

2.2.3加強對施工單位建設資金使用的延伸監管

關于鐵路基本建設資金監管的問題，我們認為，建設單位支付給施工單位的資金，由于在使用權上已經發生轉移，不宜由建設單位直接審查這部分資金的使用，但建設單位對資金主要關心的是其能否按合同約定在本工程項目中合理地使用，也就是建設單位需要監督資金使用的過程，這與直接管理是有區別的，建設單位在這里行使的是監督權。由于簽約各方的法律主體地位平等、權利義務對等，建設單位為了實現對施工單位建設資金監管，總體思路是建設資金監管不能干預施工承包商的正常生產經營活動，做到：一是從工程招投標環節入手，將資金監管納入施工合同條款，各方切實履行合同中規定的義務，這是順利實施建設資金監管的前提；二是簽訂獨立的建設資金監管協議，條款制訂應盡可能詳盡、完整、全面，具有可操作性，在實施過程中，對施工單位資金使用的情況是進行合規性審查而非審批。三是要建立建設單位、施工單位、監管銀行的三方協調機制，通過定期召開協調會，協商解決在資金監控過程存在的問題，保證資金監管工作協調一致進行。

2.2.4加強建設資金的動態監控管理

對施工單位實行建設資金監管實施過程中，由于政策法規和外部環境在不斷變化，并且涉及施工單位總公司資金調度和管理權限，內外部因素可能會引起資金監管矛盾，因此，要順利實行對施工單位建設資金流向監管，建設單位應在慎重選擇受托銀行、妥善解決法律問題的基礎上，分別施工標段對施工單位建立資金監管臺賬，充分利用網上銀行查詢功能，對撥付施工單位的資金進行實時動態監管和事前控制。

2.2.5引入獨立第三方審計監督機制

目前，“建管分開”的模式將建設和管理相分離，雖有管理一方作為“第二方”介入，畢竟未脫離內部監督的范圍，建設資金監管難以避免受各種“關系”的左右，常常大事化小、小事化了。引入獨立的第三方審計監督機制，是破解“同體監督”制度缺陷的一種成功探索。該機制對規范資金管理，減控審計風險，預防腐敗滋生等方面有啟示和借鑒意義。這種長效機制的建立非朝夕之功，特別作為日常性介入的程度如何把握，需要相關部門在總結現有經驗的基礎上深入地進行探討和研究。

2.2.6建立激勵約束機制，加強監管效果考核

鐵路建設單位在加強建設資金使用情況的監督檢查和督促整改的同時，一方面要依法接受國家財政、審計等部門對建設資金管理和使用情況的監督檢查，對查出的違反規定使用建設資金等行為，依法依規嚴格處理；另一方面，要結合鐵路建設項目的特點和管理需要，按照效益和安全原則制定切實可行的獎懲考核辦法，建立有效的激勵約束考核機制，做到管好和管不好兩個樣，提高資金使用效益。

總之，鐵路部門在建立健全現代企業制度的同時，要從實際出發，對鐵路基本建設資金現狀進行深入細致的調研，認真分析問題產生的根源，借鑒國內外先進的建設資金監管經驗，不斷健全完善鐵路基本建設資金監管體系，實現鐵路基本建設資金有效監管。