免征農(nóng)業(yè)稅后應(yīng)啟動農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型

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世易時(shí)移。公元2004年，中央政府剛作完5年內(nèi)全面免征農(nóng)業(yè)稅的承諾，節(jié)前就有25個(gè)省市自治區(qū)應(yīng)聲而動，取消了農(nóng)業(yè)稅。這意味著什幺？農(nóng)業(yè)稅收在我國政府的財(cái)政收入中所占的比例已經(jīng)微不足道了，我們儼然已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)社會。

2004年開始的新一輪以“三農(nóng)問題”為主題的中央“一號文件”開啟了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)代（詳見本報(bào)2005年2月7日“21世紀(jì)北京圓桌”）?！叭r(nóng)問題”決不僅僅是個(gè)稅收的問題，減負(fù)只是一小步，取消農(nóng)業(yè)稅可以說只是一個(gè)契機(jī)，是一個(gè)啟動農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的機(jī)會。

“三農(nóng)問題”事關(guān)我國9億農(nóng)民的切身利益，也是我國進(jìn)一步發(fā)展壯大面臨的重要挑戰(zhàn)，需要全國人民的共同努力和非凡的智能，我們將一直予以關(guān)注。

對于化解三農(nóng)難題而言，決不是輕徭薄賦，休養(yǎng)生息如此簡單。“黃老之治”的思想只是恢復(fù)農(nóng)村生機(jī)的前奏，農(nóng)村要想盡快縮小與城市間的差距，必須經(jīng)歷一場深層次的變革，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

從建設(shè)公共服務(wù)型政府的角度出發(fā)，首先就應(yīng)該理順政府各部門之間的關(guān)系和職能分配，把那些市場可以完成的職能剝離出去，交給市場來辦。

2004年，全國農(nóng)民平均收入在八年之后再次實(shí)現(xiàn)兩位數(shù)增長，“政策好、人努力、天幫忙”，成為農(nóng)民增收的三大法寶。而好政策則是其中關(guān)鍵性的因素：新一輪關(guān)于“三農(nóng)問題”的中央“一號文件”發(fā)軔，政府做出五年之內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)稅的承諾。

去年中央一號文件的主題是促進(jìn)農(nóng)民增收，今年則是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，兩個(gè)文件最后都是落在要使農(nóng)民富起來，縮小城鄉(xiāng)差距，以化解三農(nóng)難題。

“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”提了很多年了，但龐大的基層政權(quán)設(shè)置，以及各種名目的“搭車收費(fèi)”依舊讓農(nóng)民不堪重負(fù)，這也是前幾年稅費(fèi)糾紛嚴(yán)重，以至于最后不得不啟動稅費(fèi)改革的重要原因。

農(nóng)業(yè)稅全面取消的政策效果固然很明顯，但是一系列新的問題也接踵而至。對于化解三農(nóng)難題而言，決不是輕徭薄賦，休養(yǎng)生息如此簡單?！包S老之治”的思想只是恢復(fù)農(nóng)村生機(jī)的前奏，農(nóng)村要想盡快縮小與城市間的差距，必須經(jīng)歷一場深層次的變革，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。這個(gè)轉(zhuǎn)型既包括農(nóng)村自身經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)型，也包括農(nóng)村基層政權(quán)的轉(zhuǎn)型。而后者對于未來的中國社會的建構(gòu)和發(fā)展，則具有尤為特殊的意義。

改革開放發(fā)韌于農(nóng)村，基層民主選舉在農(nóng)村漸漸成型。取消農(nóng)業(yè)稅之后，基層政權(quán)———包括縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)以及村自治機(jī)構(gòu)將面臨巨大的財(cái)政和人事壓力。有壓力就有動力，這將是個(gè)契機(jī)，把政府職能的重心從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)上來，通過發(fā)展農(nóng)村社會，緩解農(nóng)村官民矛盾，消除農(nóng)民對政府的信任危機(jī)。

千年的夢想成真

“均田地、輕稅賦”是中國農(nóng)民幾千年的夢想。在漫長的中國農(nóng)業(yè)社會歷史上，政府收繳農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)民交納農(nóng)業(yè)稅從來都是天經(jīng)地義的。各朝各代，只有過局部減輕包括農(nóng)業(yè)稅在內(nèi)的稅賦的舉措，從來沒有在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅的先例。從這個(gè)意義上而言，取消農(nóng)業(yè)稅幾乎可以算做是中國自盛唐之后關(guān)于稅制的第四次重大改革。但是這第四次改革與前三次改革相比，具有本質(zhì)性的差異。

中國古代專制政權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，歸根結(jié)底是建立在田制稅法上的。秦代以后，每個(gè)王朝在田制稅法上就進(jìn)行著各色各樣的斗爭。譬如在魏晉時(shí)期，就先后出現(xiàn)曹魏的屯田制、晉代的占田制、北魏乃至其后隋唐的均田制。

唐室建立之初，其中央集權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)就是均田制和租庸調(diào)稅法。這之前的傳統(tǒng)稅法一般只與人口掛鉤，所以唐德宗元年，也就是公元780年，由宰相楊炎建議推行的兩稅法，由于確定以資產(chǎn)、田畝為課稅對象，變相承認(rèn)了地主和一些農(nóng)戶的土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，以戶稅和地稅來代替之前稅法，實(shí)際上是此前由國家統(tǒng)制土地分配的規(guī)制，從根上取消了，因此，兩稅法可以說是對中國此前稅賦征收方式的根本性變革。另一意義則在于，土地私有和土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)在事實(shí)上被政府承認(rèn)。

第二次則是明朝后期的“一條鞭法”。公元1581年，張居正把人頭稅、財(cái)產(chǎn)稅以及各種雜稅全部歸到土地稅里，統(tǒng)一征收。我國于2000年開始的稅費(fèi)改革試點(diǎn)，應(yīng)該說，也能窺見一條鞭法的影子，譬如，取消“三提五統(tǒng)”，也就是國家規(guī)定的村提留（包括公積金、公益金、管理費(fèi)），五統(tǒng)籌（包括教育附加、計(jì)劃生育費(fèi)、優(yōu)撫費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路費(fèi)），以及各種雜費(fèi)，逐步取消勞動積累工、義務(wù)工，建立以稅率提高的農(nóng)業(yè)稅以及農(nóng)業(yè)稅附加為主體的農(nóng)村稅制，即所謂“費(fèi)改稅”，實(shí)際上就是與一條鞭法如出一轍。

但是一條鞭法到了后期，出現(xiàn)了“黃宗羲定律”，各種收費(fèi)在一段時(shí)期過后，又重新以各種名目收取，稅增加了，費(fèi)并沒有減少，農(nóng)民需繳納的負(fù)擔(dān)實(shí)際與改革前并沒有太大區(qū)別，而且多數(shù)會更嚴(yán)重。從征稅費(fèi)成本上來分析，地方政府在征收“皇糧國稅”時(shí)，往往會附加收取“費(fèi)”，最后甚至可能演變成以征費(fèi)為中心，征稅為附屬物的局面。取消農(nóng)業(yè)稅后，那些原本以征收農(nóng)業(yè)稅為名義而進(jìn)行的收費(fèi)行為，不得不改弦更張，這將有利于農(nóng)民算明白賬。

第三次改革是雍正元年實(shí)行的“攤丁入畝”。1723年，雍正將丁稅也就是人頭稅平均攤?cè)胩镔x中，征收統(tǒng)一的地丁銀，土地多的交稅多，土地少的交稅就少?！皵偠∪氘€”廢除了編審制度，解除了許多世紀(jì)以來加在農(nóng)民身上的一條鎖鏈；政權(quán)通過賦役制度實(shí)現(xiàn)的人身控制削弱了；數(shù)千年的人頭稅基本廢除。

第四次重大改革即為當(dāng)前正實(shí)施的稅費(fèi)改革，其主要政策即在“費(fèi)改稅”的基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步，逐步取消農(nóng)業(yè)稅和除煙草之外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。從去年3月國務(wù)院宣布5年內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)稅后，國家在黑龍江、吉林兩省進(jìn)行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)，11個(gè)糧食主產(chǎn)省區(qū)的農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個(gè)百分點(diǎn)，其余省份農(nóng)業(yè)稅稅率降低1個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)鼓勵(lì)沿海及其它有條件的省份先行改革。到目前為止，我國已有25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市全面停征農(nóng)業(yè)稅。此外，中央政府從今年起免除全國592個(gè)國家級貧困縣的農(nóng)業(yè)稅。

地方財(cái)政與債務(wù)危機(jī)

農(nóng)業(yè)稅取消之后，實(shí)際上，從稅費(fèi)改革試點(diǎn)開始，我們就發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村兩級的收入大大減少，加上財(cái)政轉(zhuǎn)移支付滯后，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村基層機(jī)制運(yùn)行面臨困難。這個(gè)困難的典型表現(xiàn)就是財(cái)政來源問題。

中國目前實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。在實(shí)行分稅制的財(cái)政體制下，各級財(cái)政的支出范圍按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，層層包干，收支層層是平衡的，中央負(fù)責(zé)中央，地方負(fù)責(zé)地方。但從1994年稅制改革以后，“好稅”、利大的稅向上收，“壞稅”、利小的向下放，財(cái)權(quán)上收了，事權(quán)就下放，其結(jié)果是越到基層，事權(quán)越大。而我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)有相對獨(dú)立的財(cái)政，這就導(dǎo)致他們必然要尋求變通之道，也就是通過運(yùn)用事權(quán)重新加強(qiáng)財(cái)政能力。舉個(gè)例子，農(nóng)業(yè)稅沒有辦法征收，他還可以征收計(jì)劃生育費(fèi)，宅地費(fèi)等，而征收標(biāo)準(zhǔn)，如何征收仍然是基層政府說了算。

在我國縣鄉(xiāng)兩級龐大的政府機(jī)構(gòu)沒有大的變動下，取消農(nóng)業(yè)稅，必然進(jìn)一步加重地方財(cái)政危機(jī)。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡下來的人要買斷工齡，這部分錢只能從財(cái)政中開支；其二，吃財(cái)政飯的教師隊(duì)伍也仍然由縣鄉(xiāng)財(cái)政出錢，這部分所占比例在很多地方超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總額的50%；其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍然在進(jìn)人，尤其是新分配來的大學(xué)生、大專生，這也是干部年輕化、專業(yè)化的需要，這部分人也要吃財(cái)政飯。新舊干部加在一起，財(cái)政負(fù)擔(dān)在有的地方不減反增。

另外一個(gè)因素是債務(wù)危機(jī)。前幾年經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等興起，縣鄉(xiāng)政權(quán)為謀政績，紛紛搞基建，圈地建開發(fā)區(qū)等，這些由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)行為，不僅造成了大量資源浪費(fèi)，而且由于不少是向銀行貸款或是向私人借款，欠下了很多債務(wù)。再加上一些歷史遺留，基層政權(quán)的負(fù)債現(xiàn)象已經(jīng)十分突出，取消農(nóng)業(yè)稅之后，債務(wù)償還能力更加虛弱。

在村一級，多年來農(nóng)村興辦農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基金合作會、農(nóng)業(yè)開發(fā)等生產(chǎn)公益事業(yè)，以及興辦工商企業(yè)等原因也形成了鄉(xiāng)村大量負(fù)債現(xiàn)象。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村除從經(jīng)營性收入外還要從收上來的“鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留”中拿出一部分來償還債務(wù)。改革后，鄉(xiāng)村可用財(cái)力下降，籌資數(shù)量和籌資數(shù)額減少，償還能力受到很大限制，償債壓力非常大。

目前在中西部地區(qū)，平均每個(gè)鄉(xiāng)債務(wù)是500萬，典型的鄉(xiāng)超過1000萬。據(jù)稱，現(xiàn)在全國每個(gè)鄉(xiāng)的平均債務(wù)是400萬，村級是20萬到100萬不等。平攤到每個(gè)村民的人頭上，也是一筆不小的數(shù)目。

這些財(cái)政和債務(wù)危機(jī)如何化解？在取消農(nóng)業(yè)稅和除煙葉之外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅之后，上級財(cái)政必須拿出辦法來，加大轉(zhuǎn)移支付力度和加快速度，否則，基層政權(quán)會通過不斷變通的新方法來自行解決這些危機(jī)。那幺，這就很容易走向稅費(fèi)改革本意的反面，重新加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

當(dāng)然，另外一個(gè)措施就是基層政權(quán)自身的轉(zhuǎn)變，取消農(nóng)業(yè)稅，消除基層政權(quán)以前較為核心的征稅職能，正好給基層政府改革以一個(gè)新的契機(jī)。

下一步是城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制？

我國即將取消的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制是1958年稅制改革時(shí)建立的。我國的農(nóng)業(yè)稅是對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得農(nóng)業(yè)收入的單位和個(gè)人，就其取得的常年產(chǎn)量或?qū)嶋H收入所征收的稅，是對總收益額征稅。新中國成立初期，農(nóng)民繳納的稅費(fèi)支撐了中國工業(yè)化的初期積累。

近年來，隨著工業(yè)和服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)稅在國家財(cái)政中的比重逐步變小，全國財(cái)政收入中來自農(nóng)業(yè)稅的收入從1950年的41%下降到去年不到1%，充其量不會超過兩百個(gè)億，而去年的財(cái)政收入為26000多個(gè)億。我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)在，取消農(nóng)業(yè)稅，反哺農(nóng)業(yè)，作為我國總體經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性的一次大調(diào)整，也是水到渠成。

農(nóng)業(yè)稅取消之后，中央財(cái)政還要在幾年之內(nèi)對農(nóng)業(yè)繼續(xù)扶助。中央領(lǐng)導(dǎo)人去年提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)代已經(jīng)來臨，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會中，指望企業(yè)法人對農(nóng)業(yè)進(jìn)行反哺不太現(xiàn)實(shí)，只有動用計(jì)劃的手段才可能達(dá)到這一目標(biāo)。如果沒有政策扶持，基于經(jīng)濟(jì)人理性，企業(yè)家不會主動去“獻(xiàn)身農(nóng)村”，在解決三農(nóng)問題上，理想主義情緒只能是一種情懷，而不能從根本上解決讓農(nóng)民富裕起來的目標(biāo)。因此，反哺的重任只能也只有政府財(cái)政才能承擔(dān)得起。

基于長期政策的考慮，城鄉(xiāng)在未來統(tǒng)一稅制是一條公平之路。農(nóng)業(yè)稅取消之前，城鄉(xiāng)征稅制度幾乎性質(zhì)完全不同。同樣收入程度的兩個(gè)中國人，由于城市居民和農(nóng)村居民的身份之差，前者可以享受低保，每個(gè)月定期領(lǐng)取政府補(bǔ)助，而后者不僅無錢可發(fā)，還要繳納稅費(fèi)。中國農(nóng)民的收入水平?jīng)Q定了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入基本上是生存性收入，包括口糧、種子、化肥、農(nóng)藥、看病、小孩上學(xué)都需要這部分農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，這種生存性收入按照國際慣例是不應(yīng)收取稅收的。關(guān)鍵的一個(gè)差異就是我國過去對農(nóng)民不是按照收入水平來收稅，而是以產(chǎn)量和人頭來定量收稅。這就造成了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)稅制的不平等。

然而，城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制不可能一蹴而就，現(xiàn)今時(shí)機(jī)尚不成熟。原因在于取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)村需要幾年的調(diào)整期。這也與農(nóng)民總體收入水平緊密相連。以收取個(gè)人所得稅為例，城里把800元作為起征點(diǎn)，工資卡上有注明，征稅成本電子化，低廉快捷；而在農(nóng)村，如何量化這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一時(shí)都不好界定，何況，即使農(nóng)民個(gè)人月收入超過800元，考慮到在農(nóng)村約20%的征稅成本，亦是“吃力不討好”，且作為反哺時(shí)代的一種策略，也應(yīng)該使這種對農(nóng)民好不容易得來的稅收福利持久一些，這其實(shí)就是以現(xiàn)今看似不公平的措施糾偏，以達(dá)到歷史性的公平。

取消農(nóng)業(yè)稅的基本思路是，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)一律免征，只對進(jìn)入流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品征稅，也就是說農(nóng)產(chǎn)品不上市不征稅。對上市的農(nóng)產(chǎn)品征什幺稅，是征農(nóng)產(chǎn)品稅，征營業(yè)稅，還是增值稅，這是另一個(gè)大課題，有待納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的歷程中加以衡量。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，最終還是要對農(nóng)民征稅。這主要是對富裕起來之后的農(nóng)民征稅，農(nóng)民有繳稅的能力了，該繳的仍然應(yīng)該繳，不然這種政策的差異會引發(fā)大面積征稅作弊現(xiàn)象，造成國家財(cái)政受到不必要的損失。但這至少需要幾年的過程，如果馬上統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，恐會抵消取消農(nóng)業(yè)稅所帶來的政策效應(yīng)，影響農(nóng)村政治穩(wěn)定。

從這個(gè)意義上而言，稅制的轉(zhuǎn)型對于未來農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有不可低估的作用。轉(zhuǎn)得好，有利于打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的堅(jiān)冰，轉(zhuǎn)得不好，又會孳生新的社會問題。但無論如何，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，消除歧視性政策，穩(wěn)定農(nóng)村福利，都是一條必經(jīng)之路。

政府改革的契機(jī)

假如取消農(nóng)業(yè)稅的政策完全落實(shí)，據(jù)估測，農(nóng)民因此將人均減負(fù)40元?？紤]到城市整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度仍然遠(yuǎn)高過農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，這40元所帶來的更多的是政治象征意義，而對于縮小城鄉(xiāng)貧富差距，仍然是“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”。公務(wù)員之家版權(quán)所有

因此，光取消農(nóng)業(yè)稅是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。免征農(nóng)業(yè)稅后，基層政府不再擔(dān)當(dāng)收稅的職能，縣鄉(xiāng)兩級政府空閑出大量精力，正好可以騰出手來著力促進(jìn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，只有這樣，取消農(nóng)業(yè)稅所增加的40元收入才能引發(fā)“乘數(shù)效應(yīng)”。農(nóng)民并非不需要政府，而是需要為他服務(wù)的政府。在農(nóng)村搞“無政府主義”，并不利于農(nóng)村的整體健康發(fā)展，也不利于對農(nóng)村的引導(dǎo)。

“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”，是中央政府提出來需要加強(qiáng)的四大職能。從總體上看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能特點(diǎn)是仍然以經(jīng)濟(jì)管理職能為主體，社會管理和公共服務(wù)的職能相對較少，而且由于各方面條件的限制，這些職能還難以有效履行。這種狀況已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中國社會轉(zhuǎn)型的要求，應(yīng)當(dāng)充分利用稅改的契機(jī)，加以改革。

怎幺改革？從建設(shè)公共服務(wù)型政府的角度出發(fā)，首先就應(yīng)該理順政府各部門之間的關(guān)系和職能分配，把那些市場可以完成的職能剝離出去，交給市場來辦。比如說對鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所中的農(nóng)機(jī)站、種子站、獸醫(yī)站等都可以獨(dú)立出去，讓他們在市場機(jī)制中靠滿足農(nóng)民需要來存活。

第二，公共服務(wù)的一大塊就是為農(nóng)村提供公共品，包括公共醫(yī)療，水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。目前農(nóng)村公共品供給主要是以農(nóng)民為主，國家補(bǔ)助的模式，因而供給出現(xiàn)嚴(yán)重缺位，也就是政府的缺位。

對于公共品，農(nóng)民需要，但又沒有充分的實(shí)力和精力來從事，取消農(nóng)業(yè)稅和義務(wù)工后，如何整治農(nóng)村的公共品更成為困擾農(nóng)民的一道難題。因?yàn)檫@涉及到各個(gè)村莊之間的協(xié)調(diào)問題，政府出面是最有效率的解決方式。而且，這部分公共品，譬如純公益性的，就應(yīng)該由中央和省級財(cái)政來做。

學(xué)界有人提出要裁汰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，其實(shí)質(zhì)是沒有看到農(nóng)民對政府的需要。裁汰冗員、精兵簡政當(dāng)然是條明路，但更根本的還是政府職能的轉(zhuǎn)變。政府不是與民爭利，而是為民服務(wù)。農(nóng)民沒有道理不歡迎以民為本的公仆式政府。

經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型首先是稅制的轉(zhuǎn)型，政府的轉(zhuǎn)型則以職能的轉(zhuǎn)變?yōu)橥黄瓶凇?005年作為中央確立的改革年，中國農(nóng)村在稅制改革和建設(shè)公共服務(wù)型政府上應(yīng)有新舉措。