生態(tài)旅游法制建設(shè)淺析

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【摘要】本文對我國現(xiàn)行的生態(tài)旅游法律制度進行梳理并分析了所顯現(xiàn)立法較為分散、條文原則性大于實用性、監(jiān)督管理制度落后等突出問題。在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建我國生態(tài)法律體系、加強旅游生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度、構(gòu)建國家公園建設(shè)法律制度以及加強保護宣傳力度和提高民眾守法意識的生態(tài)旅游法律制度完善的對策。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)旅游；現(xiàn)狀；對策；法制建設(shè)

隨著我國經(jīng)濟的不斷增長，科學(xué)技術(shù)的進步和社會向前發(fā)展，生活環(huán)境和生活質(zhì)量都不斷提高，休閑旅游方式成為了時下老百姓選擇的新時尚，大多數(shù)旅游者對于回歸大自然、欣賞大自然的需求與日俱增。因此，加強生態(tài)旅游法制建設(shè)就具有非常重要的價值。

一、我國生態(tài)旅游法治現(xiàn)狀分析

我國生態(tài)旅游的發(fā)展較晚，不管是旅游從業(yè)人員，還是旅游活動參與者亦或是研究人員來說，對于旅游整體框架還存在著諸多方面的理解偏差和不足。筆者認(rèn)為主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）立法較為分散、專業(yè)程度不夠高

《旅游法》作為我國旅游業(yè)發(fā)展最基本的法律保障，在其第13條、第19條、第42條中明確了旅游行業(yè)發(fā)展的基本規(guī)則，確立了在保護旅游資源、保護生態(tài)環(huán)境的大前提下，更好實現(xiàn)旅游業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟效益、社會效益、文化效益和生態(tài)效益。《環(huán)境保護法》在其第2條、第14條、第19條以及第20條中將森林、草原、濕地、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等明確規(guī)定了如何對其進行保護。《全國生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃（2016-2025）》［發(fā)改社會（2016）1831號］，在此《規(guī)劃》中，明確規(guī)定了全國生態(tài)旅游發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)、總體布局、重點任務(wù)，提出了六個方面的配套體系建設(shè)任務(wù)，并就實施保障作了具體安排。可以看出，我國的生態(tài)旅游法律體系中，規(guī)定散制于各個部門法中，相關(guān)內(nèi)容較為單一，不少是一些條例、辦法，立法層次較低，立法碎片化，生態(tài)和旅游融合不是十分緊密。對于旅游經(jīng)營者、旅游從業(yè)人員、旅游者的責(zé)任和義務(wù)規(guī)范不是很專業(yè)、系統(tǒng)。

（二）法律規(guī)范原則化較強

目前我國有關(guān)生態(tài)旅游立法中，更多是一些原則化、制度化較強的法律條文，例如《旅游法》第十三條規(guī)定“旅游者在旅游活動中應(yīng)當(dāng)遵守社會公共秩序和社會公德，尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)和宗教信仰，愛護旅游資源，保護生態(tài)環(huán)境，遵守旅游文明行為規(guī)范。”《山西省旅游條例》第十一條中規(guī)定開發(fā)利用旅游資源應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)劃先行、保護優(yōu)先、有序開發(fā)、合理利用的原則。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域旅游資源進行普查、評估，建立旅游資源數(shù)據(jù)庫，為旅游資源的保護、開發(fā)和利用提供依據(jù)。這些法律規(guī)范沒有形成一個科學(xué)、完備的體系，使大家在執(zhí)法中常常處于被動狀態(tài)，實踐中往往與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟相碰撞，這時，就只有乖乖地讓位于地方經(jīng)濟的發(fā)展，無法發(fā)揮出法律調(diào)整社會的作用。

（三）生態(tài)旅游發(fā)展與生態(tài)文明、生態(tài)保護融合較差

隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，環(huán)境污染、資源短缺等問題使可持續(xù)發(fā)展陷入了困境。生態(tài)旅游景區(qū)商業(yè)化、城市化發(fā)展越來越嚴(yán)重，景區(qū)內(nèi)開山炸石、砍樹毀林、水土流失嚴(yán)重從而破壞景區(qū)的完整性。例如，有些景區(qū)在名山上修建索道要安裝電器設(shè)備時，違規(guī)鋪建大理石地面使周圍的生態(tài)環(huán)境遭到破壞；景區(qū)周邊不斷興建農(nóng)家樂、休閑度假中心，進而產(chǎn)生更多的生活垃圾、污水、廢物等破壞環(huán)境；更有甚者在自然保護區(qū)內(nèi)建電廠、建別墅等。另外，從我國目前生態(tài)旅游發(fā)展的現(xiàn)狀來看，不管是旅游的從業(yè)人員、旅游管理人員，還是旅游者都存在著一種理念：認(rèn)為在開發(fā)生態(tài)旅游景區(qū)時必然會引起該地區(qū)環(huán)境污染、水質(zhì)污染、大氣污染的生態(tài)破壞，打破當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡，所以出現(xiàn)了在發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)時過于謹(jǐn)慎小心，將環(huán)境保護過分提倡和推崇，對于生態(tài)旅游景區(qū)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)制定過于嚴(yán)苛，使得生態(tài)旅游景區(qū)在開發(fā)初期就面臨局限較多，裹不足前。

（四）管理機關(guān)權(quán)責(zé)劃分、監(jiān)督管理不明確

我們并沒有專門對生態(tài)旅游管理的行政部門，常常是由自然保護區(qū)或者是風(fēng)景名勝區(qū)主管部門設(shè)立一個機構(gòu)來進行管理，雖然是管理機構(gòu)，但管理權(quán)相對較低，沒有足夠的重視。從我國景區(qū)運行實際來看，主要是多個政府部門共同管理，管理內(nèi)容和重心又大不相同，使得我國目前生態(tài)管理呈現(xiàn)缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理方式混亂、管理力度較低的突出問題。因為沒有明確的權(quán)責(zé)劃分，當(dāng)出現(xiàn)違法行為，需要作出罰款或者其他處罰時，各個部門會以自己的管理角度介入，而在需要各職能部門履行義務(wù)時又會出現(xiàn)消極不作為的現(xiàn)象。正因為對管理體制沒有明確的規(guī)定，相對較為混亂，致使監(jiān)督管理力度不夠，沒有行之有效的監(jiān)督管理手段，行政管理主體機關(guān)便會出現(xiàn)忽略職責(zé)的問題，無論是“不作為”還是“亂作為”都會對我國生態(tài)旅游健康發(fā)展造成影響，甚至對旅游資源、經(jīng)營開發(fā)等方面帶來負(fù)面效應(yīng)。另外，各個職能部門目前仍沒有建立起相關(guān)的監(jiān)督問責(zé)機制，或者未能夠形成各職能部門互相監(jiān)督制約的機制，從而致使對于生態(tài)環(huán)境的保護不夠重視，造成監(jiān)管不到位的情況時有發(fā)生，使得旅游生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

二、我國生態(tài)旅游法律制度完善對策

眾所周知，生態(tài)旅游的可持續(xù)健康發(fā)展離不開強有力的法律保障制度。從我國目前發(fā)展來看，完善生態(tài)旅游法律制度首先要立足于我國的實際國情，同時一些發(fā)展生態(tài)旅游較早較好國家的先進經(jīng)驗值得我們?nèi)W(xué)習(xí)和借鑒。

（一）構(gòu)建我國生態(tài)法律體系

1.盡快制定頒布《生態(tài)旅游法》

目前我國一些學(xué)者已經(jīng)提出盡快制定頒布《生態(tài)旅游法》，作為指導(dǎo)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)范化、制度化、可持續(xù)發(fā)展的基本法律制度。從生態(tài)旅游在我國的發(fā)展情況來看，法律研究不是很透徹，還存在許多有爭議的領(lǐng)域，所以應(yīng)在完善修訂《旅游法》時，增加專門的章節(jié)規(guī)定生態(tài)法律制度，將生態(tài)旅游發(fā)展的基本原則、管理制度、主體權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督管理、相關(guān)權(quán)責(zé)等方面加以規(guī)范。通過填補空白，進一步完善法律體系，滿足人民優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求，回應(yīng)人民美好生活的期盼。

2.制定國家層面法制標(biāo)準(zhǔn)

在逐步對我國生態(tài)立法時，應(yīng)當(dāng)要全面從生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護、資源保護等諸多方面進行考量。例如在立法中應(yīng)當(dāng)設(shè)立生態(tài)旅游標(biāo)準(zhǔn)制度。目前我國各省市自治區(qū)正在如火如荼對當(dāng)?shù)氐穆糜尉皡^(qū)掛牌生態(tài)旅游示范區(qū)、生態(tài)旅游景區(qū)等，各有各的參照標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一的評選標(biāo)準(zhǔn)。從2021年五一假期開始，我國旅游景區(qū)全面實施門票預(yù)約制，將流量管控關(guān)口前置，引導(dǎo)游客有序進入、錯峰游覽。例如通過山西旅游大數(shù)據(jù)，建立了覆蓋全省主要旅游景區(qū)游客流量動態(tài)監(jiān)督平臺，統(tǒng)計景區(qū)游客接待人數(shù)實時變化，分析當(dāng)前游客數(shù)量、入園時長及停留時長進行客流分析。根據(jù)《景區(qū)最大承載量核定導(dǎo)則》的要求，應(yīng)當(dāng)在所有景區(qū)都建立突發(fā)應(yīng)急響應(yīng)機制，這樣可以對旅游者在景區(qū)流量進行實時監(jiān)控，適當(dāng)進行分流，避免人群過于集中而帶來不必要的麻煩和不良后果。政府也應(yīng)當(dāng)將生態(tài)旅游指標(biāo)納入到景區(qū)的常規(guī)考核當(dāng)中。

（二）加強旅游生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管

在2020年最高法工作報告中，全國首例故意損毀自然遺跡入刑的案件引起廣泛熱議，對于嚴(yán)肅追究損毀三清山巨蟒峰等破壞生態(tài)環(huán)境工作人員的法律責(zé)任，這是我國以“故意損毀名勝古跡罪”首次入刑，同時也是檢察機關(guān)首次以破壞生態(tài)環(huán)境民事公益提起訴訟。刑法懲戒與民事賠償雙管齊下，充分體現(xiàn)出我國對于生態(tài)保護司法理念是最嚴(yán)格、最嚴(yán)密、零容忍的。從“巨蟒峰損毀案”中我們應(yīng)當(dāng)提出警示“珍惜生態(tài)環(huán)境”，同時作為景區(qū)的管理人員，也要加強管理監(jiān)督，把損毀生態(tài)環(huán)境資源消除在萌芽狀態(tài)。為此，必須進一步完善生態(tài)旅游法制李鑫：我國生態(tài)旅游法制建設(shè)研究建設(shè)。

1.加強對旅游生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度

立法為源、執(zhí)法為本。處理制定完善的生態(tài)旅游法律制度使其有法可依，可加強旅游生態(tài)環(huán)境方面的執(zhí)法力度。要重視補齊短板，提升治理能力，狠抓落地見效。筆者認(rèn)為，首先要依法建立專門執(zhí)法機構(gòu)，加強對旅游生態(tài)環(huán)境的宏觀調(diào)控，例如對景區(qū)進行科學(xué)調(diào)度，建立健全預(yù)警機制，監(jiān)測景區(qū)正常運行。其次，應(yīng)當(dāng)建立一支旅游執(zhí)法隊伍，通過專業(yè)知識技能的培訓(xùn)，定期考評來提高執(zhí)法人員對此工作的重視程度，將考評不合格人員清除出隊伍，始終保持執(zhí)法人員的工作態(tài)度和專業(yè)的職業(yè)技能水平。

2.加強對旅游生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管

從我國實際情況來看，目前對于生態(tài)旅游環(huán)境進行監(jiān)管的模式是“多頭式管理”，這樣的弊端顯而易見。在生態(tài)旅游發(fā)展較為成熟的國家中，美國通過設(shè)立管理局對國家公園的整體運行進行監(jiān)管，將管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離；澳大利亞的監(jiān)管模式是以政府指導(dǎo)為主體，與非政府組織共建，并將管理部門獨立出來。筆者認(rèn)為，借鑒西方發(fā)達(dá)國家的先進經(jīng)驗，我國可以走出一條新路子：由風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園等最大限度地保證生態(tài)旅游資源。景區(qū)和文化、旅游行政部門成立統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法的部門，對生態(tài)旅游資源進行實時監(jiān)管，旅游生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門不得參與任何經(jīng)營活動，這樣才能更好地管理、保護好生態(tài)旅游環(huán)境。

（三）構(gòu)建國家公園建設(shè)法律制度

許多國家的國家公園制度已經(jīng)較為成熟，我國于2013年開始啟動試點工作，然而在建立試點時，應(yīng)當(dāng)立法先行，沒有法律法規(guī)的制度引領(lǐng)，我國的國家公園將面臨無后盾、無強制力的窘境，我國可以效仿發(fā)展較為完備的美國、澳大利亞、日本等國，由全國人大制定并頒布國家公園基本法，各省市自治區(qū)依據(jù)自身特點制定政府規(guī)章，在基本法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，各級政府職能部門的權(quán)限，明確劃分環(huán)境保護經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)人員管理的部門職責(zé)，建立中央與地方的協(xié)調(diào)管理體系。包括職責(zé)、監(jiān)督、監(jiān)管、處罰、法律責(zé)任等相關(guān)問題。其最主要的是要建立和完善監(jiān)管體制，生態(tài)旅游景區(qū)一旦上升為國家公園，必須有更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，針對不同地域的特點制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進行考核，除此以外，還要制定嚴(yán)格的法律責(zé)任，明確法定程序，依法嚴(yán)格監(jiān)督管理，避免職權(quán)濫用、權(quán)力濫用的行為。

（四）加強保護宣傳力度，提高民眾守法意識

目前，我國國家層面已經(jīng)意識到，對于生態(tài)旅游環(huán)境的保護是其可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，我們可以借鑒澳大利亞、美國在生態(tài)環(huán)境保護方面的成功經(jīng)驗，例如澳大利亞國家規(guī)定，青少年每年要到國家公園的教育中心參與保護自然環(huán)境的教育；旅行社要求導(dǎo)游向游客灌輸保護環(huán)境的理念；國家擁有大批這方面的專業(yè)人士為國家公園等生態(tài)環(huán)境提供技術(shù)支撐。結(jié)合我國生態(tài)旅游發(fā)展的現(xiàn)狀，可以在景區(qū)內(nèi)安排能夠讓公民參與的方式來宣傳保護生態(tài)環(huán)境的重要性，在全民中牢固樹立正確的生態(tài)文明理念，提高全民守法的意識，促進我國生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)。從近些年生態(tài)旅游發(fā)展現(xiàn)狀來分析，許多景區(qū)在追求經(jīng)濟效益的同時，以生態(tài)環(huán)境作為代價。我們在付出慘痛代價后，應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識到，生態(tài)旅游的發(fā)展必須以生態(tài)環(huán)境保護為前提，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，確保生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展，就必須讓每一位公民牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，提高環(huán)境保護意識，加大立法力度，推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

作者:李鑫 單位:山西旅游職業(yè)學(xué)院