鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革探析論文

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是中國農(nóng)村改革的難點之一。提出這項改革的任務(wù)已經(jīng)有很長時間，但改革的步履始終不盡如人意。農(nóng)村稅費改革啟動以后，原本以為會給鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革提供契機，但看起來事情并沒這么簡單。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心趙樹凱先生的報告，在近幾年內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)看起來減少了，但精簡的目的沒有達到，財政開支也沒有減少，一些地方陷入進退維谷的境地(2月19日《中國經(jīng)營報》)。

從根本上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的困境有其歷史淵源。改革開放以來，我國社會經(jīng)濟生活出現(xiàn)了多元化發(fā)展趨勢，但以官本位為核心的行政垂直控制體系還沒有根本改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構(gòu)是連接廣大農(nóng)村社會與國家權(quán)力體系的最基層的控制樞紐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)向上承接政府機構(gòu)的各項有關(guān)指令，向下承擔(dān)幾乎一切農(nóng)村公共事務(wù)管理任務(wù)，甚至還介入了農(nóng)村社會的私人事務(wù)。國家權(quán)力的運作形式?jīng)Q定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的工作異常繁復(fù)和艱難。

在承接上級行政指令時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)幾乎沒有獨立性可言，其中政府資金的撥付方式是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運轉(zhuǎn)的重要因素。面向農(nóng)村的各項專用資金是通過條條關(guān)系下?lián)艿模霞壒賳T對資金的撥付有很大的自由裁量權(quán)。一項資金能不能撥付給某一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以有很多冠冕堂皇的理由，但從以往的經(jīng)驗看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)中是否設(shè)置對應(yīng)上級撥款單位的機構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T，是上級官員考慮資金撥付的重要因素。鑒于這種情形，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)為了擴大資金來源，維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)，不得不建廟招和尚，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)難以消腫。在管理農(nóng)村公共事務(wù)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)承擔(dān)了過多的職能。過去，要糧、要錢、要命(計生)被看做鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的中心工作，通過多年的改革，這些職能已經(jīng)大大減弱了，但鄉(xiāng)村社會的許多公共事務(wù)還壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)頭上。維持鄉(xiāng)村社會治安，發(fā)展鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，調(diào)解民間糾紛，發(fā)展各項農(nóng)村社會保障事業(yè)和公共服務(wù)機構(gòu)，組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推動農(nóng)村政治活動等等，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)躲不開的任務(wù)。如果我們的社會是一個權(quán)力分散的扁平化的社會，這樣一些公共事務(wù)可以部分地由民間組織來承擔(dān)，公共事務(wù)管理的成本由此可以大大降低。顯然，在我們社會還沒有完成轉(zhuǎn)型的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不會一帆風(fēng)順。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革將是一項長期的艱巨任務(wù)，完成這個任務(wù)必須通過全社會的系統(tǒng)性改革。要在全國范圍內(nèi)建立科學(xué)的公共財政制度。任何財政資金的使用方案必須由相應(yīng)級別的人民代表大會決定，并形成全國性的或地方性的法律，以減少行政官員對資金使用的自由裁量權(quán)。通過這樣的制度，將減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員為爭取資金而發(fā)生的跑部錢進的現(xiàn)象，增大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)在使用資金上的自主權(quán)。

要擴大鄉(xiāng)村民主政治，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員的任免權(quán)力真正交給農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)面對某些上級部門的錯誤指令不敢抵制，說到底還是自己的烏紗帽攥在上級手里，如果由老百姓直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與上級的關(guān)系由法律來規(guī)范，情況就會大不相同。最近，總書記在詮釋和諧社會時，把民主法制作為和諧社會的首要特征。有了這樣一種關(guān)于和諧社會的新的治國理念，進一步擴大鄉(xiāng)村民主選舉的日子也不會太遙遠了。

要積極發(fā)育農(nóng)村民間組織，包括農(nóng)民的經(jīng)濟組織和社會組織，由這些組織承擔(dān)一部分公共管理工作。中國歷史上就有類似志愿者服務(wù)活動，不下縣的官員依靠他們對鄉(xiāng)村社會進行管理。甚至一些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管理和經(jīng)營也可以完全依靠農(nóng)民自己的組織來實現(xiàn)。現(xiàn)在的一些發(fā)達國家也大量依靠民間組織來處理農(nóng)村公共事務(wù)。有了民間組織的介入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的職能就可以大大簡化，其工作人員也就可以大大減少。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革當(dāng)然還需要做一些其他工作，但最根本的是上述幾個方面。最近兩年，中國又一次進入農(nóng)村改革的大好時機，相信我們能攻克鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革這個難關(guān)。