農(nóng)村稅費(fèi)改革研究報(bào)告

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從2**0年開(kāi)始，按照中央的統(tǒng)一部署，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作從點(diǎn)到面正逐步向前推進(jìn)，包括鄉(xiāng)村管理體制改革在內(nèi)的各項(xiàng)配套改革也在不斷深入。為了系統(tǒng)研究農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)和鄉(xiāng)村管理體制改革的總體情況及其面臨的問(wèn)題，課題組在認(rèn)真學(xué)習(xí)中央有關(guān)政策、查閱大量有關(guān)文獻(xiàn)資料、把握改革試點(diǎn)工作總體進(jìn)展情況的基礎(chǔ)上，先后到江蘇、安徽、黑龍江、貴州等地就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了深入調(diào)研。可以說(shuō)，各項(xiàng)改革試點(diǎn)工作的進(jìn)展是順利的，成效是顯著的，但暴露的矛盾和問(wèn)題也是突出的，需要進(jìn)一步完善方案，深化改革。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作取得新進(jìn)展

（一）試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大

2**0年初，中央決定在具有代表性的農(nóng)業(yè)大省安徽省進(jìn)行全面試點(diǎn)，標(biāo)志著全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)；2**1年，江蘇省依靠自身財(cái)力在全省自主進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，其他省份大都選擇了部分縣（市）進(jìn)行了局部試點(diǎn)；2**2年，中央在總結(jié)安徽、江蘇等地兩年來(lái)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將試點(diǎn)范圍又進(jìn)一步擴(kuò)大到河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏等16個(gè)省份，同時(shí)，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，浙江、上海兩個(gè)發(fā)達(dá)省份也依靠自身財(cái)力進(jìn)行了自費(fèi)改革。至此，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作已經(jīng)在全國(guó)20個(gè)省份全面展開(kāi)，其余11個(gè)省份繼續(xù)在部分縣（市）進(jìn)行局部試點(diǎn)。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2**2年全國(guó)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口達(dá)到6.2億，約占全國(guó)農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?/4。

（二）試點(diǎn)政策進(jìn)一步明確和完善

關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)政策，2**0年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（2**0年3月2日，中發(fā)[2**0]7號(hào)）明確了以“三項(xiàng)取消”、“兩項(xiàng)調(diào)整”、“一項(xiàng)改革”為主體內(nèi)容的改革措施。在此基礎(chǔ)上，2**1年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（2**1年3月24日，國(guó)發(fā)[2**1]5號(hào)），有關(guān)部門也出臺(tái)了一些相關(guān)文件，對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行了完善和具體化。主要內(nèi)容包括：

1、關(guān)于農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地面積的核定，除強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持按照中發(fā)[2**0]7號(hào)文件規(guī)定、以二輪承包土地面積為依據(jù)外，明確提出“對(duì)新增的耕地或因征占、自然災(zāi)害等減少的耕地，可按照實(shí)際情況進(jìn)行個(gè)別調(diào)整”，但“經(jīng)過(guò)核定的土地面積和常年產(chǎn)量要征求農(nóng)民意見(jiàn)，得到農(nóng)民認(rèn)可，并張榜公布”。

2、將“如何均衡農(nóng)村不同從業(yè)人員的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”的權(quán)限賦予省級(jí)人民政府，強(qiáng)調(diào)“對(duì)不承包土地的務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民，是否需要和具體采取什么形式收取一定的資金用于發(fā)展村級(jí)公益事業(yè)，由省級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定”。

3、進(jìn)一步調(diào)整和完善了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，減輕生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收負(fù)擔(dān)。在2**0年調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)并、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品應(yīng)稅品目，調(diào)整部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品稅率的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步降低了部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品（如茶葉、水果、原木、原竹等）稅率，并將部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品（如煙葉、牲畜產(chǎn)品）的征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為收購(gòu)環(huán)節(jié)。

4、關(guān)于解決村級(jí)三項(xiàng)費(fèi)用缺口問(wèn)題。國(guó)務(wù)院明確，“可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼，也可以按照中發(fā)[2**0]7號(hào)文件精神在農(nóng)業(yè)稅及其附加總體負(fù)擔(dān)水平不超過(guò)8.4%的前提下，通過(guò)適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)稅稅率，相應(yīng)提高農(nóng)業(yè)稅附加比例的辦法，增加村級(jí)收入”。

5、關(guān)于取消統(tǒng)一規(guī)定的“兩工”后農(nóng)田水利等基本建設(shè)和維護(hù)所需要的資金投入問(wèn)題。國(guó)務(wù)院規(guī)定，“今后凡屬于長(zhǎng)江、黃河、松花江、遼河、淮河、洞庭湖、鄱陽(yáng)湖、太湖等大江大河大湖地區(qū)，進(jìn)行大中型水利基礎(chǔ)修建和維護(hù)，所需資金應(yīng)在國(guó)家和省級(jí)基本建設(shè)投資計(jì)劃中予以重點(diǎn)保證；農(nóng)村小型水利建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)從地方基本建設(shè)計(jì)劃中安排資金。堅(jiān)決取消基本建設(shè)投資中要求農(nóng)民出資出勞進(jìn)行配套的做法”。

6、進(jìn)一步改革農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。由過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集資辦學(xué)，改為由縣級(jí)政府舉辦和管理農(nóng)村義務(wù)教育，教育經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政，并建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加強(qiáng)縣級(jí)政府對(duì)教師管理和教師工資發(fā)放的統(tǒng)籌職能，將農(nóng)村中小學(xué)教師工資的管理上收到縣，由縣級(jí)財(cái)政按國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)足額發(fā)放。各省級(jí)政府要參照改革前農(nóng)村中小學(xué)實(shí)

際公用經(jīng)費(fèi)，核定本地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和定額，扣除學(xué)校適當(dāng)收取的學(xué)雜費(fèi)，其余部分由縣級(jí)地方政府在預(yù)算中予以安排。中央和省級(jí)政府要加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度。

7、按照“財(cái)力向下傾斜，缺口上移”的要求，調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因改革出現(xiàn)的收支缺口，由縣財(cái)政予以彌補(bǔ)；中央轉(zhuǎn)移支付資金要全部?jī)冬F(xiàn)到鄉(xiāng)，省和有條件的市縣也要加大對(duì)改革的支持力度。

（三）試點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)一步拓展

近兩年，各試點(diǎn)省份的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作大都是按照中發(fā)[2**0]7號(hào)文件精神和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定及其政策措施進(jìn)行的，但與2**0年安徽省試點(diǎn)方案相比，一些省份的試點(diǎn)內(nèi)容又有進(jìn)一步拓展，浙江省的試點(diǎn)方案和內(nèi)容與中央的統(tǒng)一規(guī)定相比有較大改變。主要包括：

1、安徽省。2**1-2**2年，安徽省在原有方案基礎(chǔ)上，一是堅(jiān)決制止向農(nóng)民亂收費(fèi)：詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)村中小學(xué)的收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并在國(guó)家級(jí)貧困縣對(duì)農(nóng)村初中和小學(xué)實(shí)行“一費(fèi)制”；二是對(duì)農(nóng)民建房、結(jié)婚登記和計(jì)劃生育等，除按規(guī)定向農(nóng)民收取證件工本費(fèi)和其他合法費(fèi)用以外，行政事業(yè)性收費(fèi)一律取消，并不得代收任何費(fèi)用，不得強(qiáng)行服務(wù)收取費(fèi)用；三是將毛茶、水果、干果的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率由2**1年的10%下調(diào)到8%，并選擇蕭縣、碭山兩縣進(jìn)行將水果等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅全部改征農(nóng)業(yè)稅的試點(diǎn)；四是取消基本水費(fèi)，一律實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，不用水不交費(fèi)，并詳細(xì)規(guī)定計(jì)量水費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)；五是選擇天長(zhǎng)、五河兩縣進(jìn)行給農(nóng)民直接補(bǔ)貼試點(diǎn)，即在放開(kāi)糧食收購(gòu)價(jià)格、放開(kāi)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，取消在流通環(huán)節(jié)對(duì)新收購(gòu)糧食的補(bǔ)貼，不再按保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民余糧，將國(guó)家實(shí)行按保護(hù)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧政策間接給農(nóng)民的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為直接補(bǔ)貼。

2、山東省。一是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，新的農(nóng)業(yè)稅稅率按照最高不超過(guò)6%，農(nóng)業(yè)稅附加不超過(guò)正稅40%的比例執(zhí)行；二是改革后的農(nóng)業(yè)稅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收，并不再征收實(shí)物，一律征收代金，具體可委托糧食部門在收購(gòu)糧食、結(jié)算糧款時(shí)代扣代交；三是關(guān)于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對(duì)在大田中生產(chǎn)西瓜、甜瓜、甜葉菊3種農(nóng)產(chǎn)品改征農(nóng)業(yè)稅，不再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對(duì)原在生產(chǎn)、收購(gòu)兩個(gè)環(huán)節(jié)征收特產(chǎn)稅的應(yīng)稅產(chǎn)品，屬于一個(gè)納稅人的，合并在一個(gè)環(huán)節(jié)生手，稅率要略低于原兩個(gè)環(huán)節(jié)適用稅率之和，屬于兩個(gè)納稅人的，暫維持生產(chǎn)和收購(gòu)兩個(gè)征收環(huán)節(jié)不變，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加的比例暫定為正稅的10%-20%；四是取消一切不利于控制和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的干部考核制度，各級(jí)黨委和政府不得對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得對(duì)村級(jí)組織下達(dá)不利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的指令性政績(jī)考核指標(biāo)，不得出臺(tái)與財(cái)政支出掛鉤或規(guī)定支出比例的政策和措施。

3、黑龍江省。對(duì)在農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地上種植（養(yǎng)殖）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的，只征收農(nóng)業(yè)稅，不征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對(duì)在非農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地上生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的繼續(xù)只征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，不征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加。

4、浙江省。從2**2年開(kāi)始，浙江省執(zhí)行以“減調(diào)改穩(wěn)、合理負(fù)擔(dān)、轉(zhuǎn)移支付、配套進(jìn)行”為主要內(nèi)容、與中央制定的改革方案不完全一致的農(nóng)村稅費(fèi)改革，一是實(shí)行“三個(gè)取消”：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、屠宰稅和統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；二是調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，在計(jì)稅土地上農(nóng)、特兩稅合并只征收農(nóng)業(yè)稅，不征收特產(chǎn)稅；三是改革和規(guī)范村提留，按村民認(rèn)可的辦法向全體村民合理收取一定的村公益事業(yè)資金，收取標(biāo)準(zhǔn)不超過(guò)現(xiàn)行村提留負(fù)擔(dān)的數(shù)額；四是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)稅，繼續(xù)按現(xiàn)有的負(fù)擔(dān)水平和征收管理辦法執(zhí)行；五是按照中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法的有關(guān)規(guī)定，省級(jí)自籌資金，加大對(duì)縣市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先保證欠發(fā)達(dá)縣市的資金缺口補(bǔ)助，各縣市要對(duì)財(cái)政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。

（四）中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度進(jìn)一步加強(qiáng)

農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)剛開(kāi)始時(shí)，中央在中發(fā)[2**0]7號(hào)文件之所以沒(méi)有強(qiáng)調(diào)要給試點(diǎn)省進(jìn)行中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，主要是立足于兩點(diǎn)：一是確定7%的農(nóng)業(yè)稅稅率和占農(nóng)業(yè)稅20%的農(nóng)業(yè)稅附加比例較高，已經(jīng)考慮到因“三項(xiàng)取消”給地方財(cái)政收入帶來(lái)的影響；二是中央希望試點(diǎn)地區(qū)能夠立足

自身，自我消化。但2**0年安徽的試點(diǎn)工作暴露出因地方財(cái)政缺口影響農(nóng)村基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育投入等嚴(yán)重問(wèn)題，引起中央的高度重視。2**0年底，“國(guó)務(wù)院已經(jīng)決定，中央財(cái)政每年拿出2**億元用于對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，解決農(nóng)村稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的基層經(jīng)費(fèi)的正常開(kāi)支缺口”。按照轉(zhuǎn)移支付辦法，2**0年底，中央財(cái)政核定安徽省補(bǔ)助11億元；2**1年，針對(duì)安徽方案實(shí)施后新出現(xiàn)的減收因素，將對(duì)該省的補(bǔ)助增加到17億元（包括農(nóng)村教師工資補(bǔ)助），并對(duì)其他省份106個(gè)試點(diǎn)縣（市）轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助16億元，還對(duì)全國(guó)21個(gè)省發(fā)放農(nóng)村教師工資補(bǔ)助50億元（包括安徽省）；2**2年，國(guó)務(wù)院新增16個(gè)省份擴(kuò)大改革試點(diǎn)后，中央財(cái)政新增安排165億元用于補(bǔ)助16個(gè)省份改革，使2**2年中央財(cái)政安排的轉(zhuǎn)移支付總額增加到了245億元（包括50億元的農(nóng)村教師工資專項(xiàng)補(bǔ)助）。

二、鄉(xiāng)村管理體制改革

伴隨農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，各地普遍進(jìn)行了以鄉(xiāng)村管理體制改革為核心的配套改革，涉及的內(nèi)容主要包括鄉(xiāng)村撤并與機(jī)構(gòu)改革、基層財(cái)政管理體制改革、農(nóng)村公共品供給體制改革、鄉(xiāng)村教育體制改革等。

（一）鄉(xiāng)村撤并與機(jī)構(gòu)改革和干部精簡(jiǎn)

1、鄉(xiāng)村撤并。在配套改革中，鄉(xiāng)村撤并是力度最大的改革措施。其中有的地方是與農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作同時(shí)進(jìn)行的，有的地方是為了給農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)創(chuàng)造更好的條件先期進(jìn)行的。從全國(guó)看，到2**1年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了4580個(gè)，減少10.24%，行政村數(shù)量比1999年底減少28172個(gè)，減少3.82%；從2**2年進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市看，到2**1年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了3443個(gè)，減少10.32%，行政村數(shù)量比1999年底減少27701個(gè)，減少4.67%。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、山東、湖北五省看，到2**1年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了2525個(gè)，減少29.3%，分別減少21.2%、33%、20.1%、36.5%和28.5%；從行政村撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、湖北四省看，到2**1年底，行政村數(shù)量比1999年底減少22127個(gè)，減少17.8%，分別減少33.6%、40.5%、5.4%和2.75%。江蘇省鄉(xiāng)村撤并工作力度較大，到2**1年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由1999年底的1922個(gè)減到1287個(gè)，減少635個(gè)，撤并率為33%，行政村總數(shù)由1999年底的34903個(gè)減到20782個(gè)，減少14121個(gè)，撤并率為40.5%。從對(duì)江蘇省3個(gè)縣市的調(diào)查情況看，其鄉(xiāng)村組撤并力度更大。溧陽(yáng)市36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為18個(gè)鎮(zhèn)，減少了50%；565個(gè)行政村調(diào)整為291個(gè)村和7個(gè)居委會(huì)，合并率為48%，村均行政區(qū)劃面積由調(diào)整前的2.43平方公里增加到4.61平方公里，平均人口由1081人增加為2050人。寶應(yīng)縣30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、427個(gè)行政村、5108個(gè)村民小組調(diào)整為16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、253個(gè)行政村和2909個(gè)村民小組，分別減少47%、41%、43%。沭陽(yáng)縣713個(gè)村委會(huì)（居委會(huì)）、6237個(gè)村民小組調(diào)整為472個(gè)村（居）委會(huì)、3696個(gè)村民小組，分別減少了33.8%、40.7%。安徽省五河縣的村組撤并率分別為49%和44%，村干部減少65%。貴州省湄潭縣行政村和村干部數(shù)量都減少2/3以上（見(jiàn)表1）。表1江蘇三縣市、安徽五河縣和貴州湄潭縣鄉(xiāng)村組撤并情況表鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村（居委會(huì)）村民小組村、組干部改革前改革后減少%改革前改革后減少%改革前改革后減少%改革前改革后精簡(jiǎn)減少%溧陽(yáng)市36185056529848---------------------寶應(yīng)縣301647427253415108290943707136**347149沭陽(yáng)縣---------71347234623736964178643297456758五河縣---------43822549312217564431921125206765湄潭縣---------36912067---------1746484126273注：“---”為缺乏數(shù)據(jù)。

2、改革機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)干部。各省在鄉(xiāng)村撤并過(guò)程中加大了機(jī)構(gòu)改革、干部精簡(jiǎn)力度。江蘇省確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是，撤并1.7萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，

精簡(jiǎn)分流事業(yè)人員11萬(wàn)多人。現(xiàn)已減少7**0多個(gè)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)分流人員4萬(wàn)多人。溧陽(yáng)市將每鎮(zhèn)原有18個(gè)事業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為9個(gè)，人員編制總數(shù)由2061個(gè)縮減到1221個(gè)，減幅為40.8%。沭陽(yáng)縣37個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的659個(gè)事業(yè)單位減少129個(gè)，減少了20%，人員由3255個(gè)（不含中小學(xué)），減少到2806個(gè)；將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化站、廣播站合并為文化中心，將畜牧站、林果站、水產(chǎn)站、桑蠶站合并為多種經(jīng)營(yíng)管理站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革為民辦民營(yíng)。寶應(yīng)縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所采取了四條改革措施：一是理順管理體制，對(duì)農(nóng)科站、農(nóng)經(jīng)站、文化站、衛(wèi)生院等過(guò)去由縣主管部門管理的基層站所，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行屬地管理，縣主管部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以解決“上面管不好，下面管不了”的問(wèn)題；二是合并有關(guān)站所，保留農(nóng)科站，農(nóng)機(jī)站與水管站合并成立水利農(nóng)機(jī)管理站，企管站與農(nóng)經(jīng)站合并成立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)站，獸醫(yī)站、林業(yè)站、桑蠶站、水產(chǎn)站合并成立林牧漁業(yè)技術(shù)指導(dǎo)站；三是重新核定人員編制，編制的標(biāo)準(zhǔn)按其服務(wù)范圍的大小和服務(wù)內(nèi)容確定，農(nóng)科站、水利農(nóng)機(jī)管理站、林牧漁業(yè)技術(shù)指導(dǎo)站按服務(wù)面積每1萬(wàn)畝確定1.5名，經(jīng)管站按每?jī)蓚€(gè)行政村確定1名；四是強(qiáng)化勞動(dòng)人事管理：全縣清退2220名臨時(shí)聘任人員，對(duì)在編人員實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)上崗，落聘人員分流到企業(yè)單位或?qū)嵭写龒徶贫龋l(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位人員的人事關(guān)系實(shí)行人事代管，凡缺編人員一律面向社會(huì)公開(kāi)招聘，擇優(yōu)錄取。同時(shí)，溧陽(yáng)、寶應(yīng)、沭陽(yáng)三縣市在村組撤并過(guò)程中分別精簡(jiǎn)村組干部1294人、3471人、4567人，寶應(yīng)、沭陽(yáng)的村組干部精簡(jiǎn)比例分別為49%和58%。安徽省將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)數(shù)量大大縮減，設(shè)1-3個(gè)綜合性機(jī)構(gòu)，控制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，提倡交叉任職，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡(jiǎn)10%；并著重進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，重點(diǎn)是理順條塊關(guān)系、壓縮機(jī)構(gòu)建制和大力精簡(jiǎn)財(cái)政供給人員，具體內(nèi)容：一是按事業(yè)單位承擔(dān)的職能界定管理主體，理順條塊關(guān)系；二是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的職責(zé)任務(wù)，實(shí)行政事分開(kāi)；三是確立事業(yè)單位的法人地位，增強(qiáng)其生機(jī)與活力；四是壓縮國(guó)有事業(yè)單位建制，優(yōu)化事業(yè)單位所有制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)投資主體和舉辦主體的多元化；五是合理調(diào)整事業(yè)單位布局，統(tǒng)籌規(guī)劃事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置。使全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位（不含中小學(xué)校和衛(wèi)生院）平均由12.2個(gè)壓縮到7個(gè)以內(nèi)，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位財(cái)政供給人員平均由43.2名精簡(jiǎn)至30名以內(nèi)，實(shí)行限額配備，中心建制鎮(zhèn)和城關(guān)鎮(zhèn)限額為30名，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)限額為25名。河南省決定，在平原3萬(wàn)人以下和山區(qū)2萬(wàn)人以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上撤并的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)由原來(lái)的5個(gè)撤為3個(gè)，行政編制精簡(jiǎn)27%。黑龍江省規(guī)定，為了完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)分流工作，各有關(guān)主管部門不得人為地要求上下業(yè)務(wù)對(duì)口，不得干涉地方機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員去留等具體事務(wù)；同時(shí)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位撤并為四個(gè)中心，事業(yè)編制實(shí)行總量控制，人員編制小鄉(xiāng)30名，大鄉(xiāng)35名。

（二）縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革

盡管我國(guó)從1994年開(kāi)始進(jìn)行分稅制財(cái)政體制改革，但目前縣鄉(xiāng)財(cái)政體制卻是五花八門，有的安排了復(fù)雜易變的分享制，有的干脆繼續(xù)實(shí)行包干制或帶有包干性質(zhì)的“定額上繳（或補(bǔ)貼），超收分成”體制，與分稅制財(cái)政體制的要求相差甚遠(yuǎn)。實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，幾乎所有的試點(diǎn)省都對(duì)地方財(cái)政體制、尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政體制進(jìn)行了改革與調(diào)整，以江蘇省的做法較為典型。

1、江蘇省調(diào)整了省地（市）縣（市）財(cái)政體制。依據(jù)“堅(jiān)持效率優(yōu)先，兼顧公平”的總體要求，確定了“激勵(lì)蘇南，錦上添花；扶持蘇北，雪中送炭”的調(diào)整財(cái)政體制的指導(dǎo)思想。具體做法如下：

一是調(diào)整省級(jí)財(cái)力集中辦法。取消了省集中12.5%增值稅的政策，取消了省按比例對(duì)印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅、土地增值稅、排污費(fèi)、水資源費(fèi)等分成的政策，取消了省從稅收返還增量中集中一定比例（5%）的政策，而采取定額上交的辦法，即以2**0年為基期，核定各市地方財(cái)政收入基數(shù)和稅收返還基數(shù)，比基數(shù)增長(zhǎng)部分，省統(tǒng)一集中一定比例（20%）；同時(shí)規(guī)定，省財(cái)政不集中農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入，金融保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅、省屬企業(yè)

所得稅仍作為省級(jí)收入。

二是建立比較科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

（1）取消了省對(duì)市縣每年的年終困難補(bǔ)助，通過(guò)測(cè)算出的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入、標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員等數(shù)據(jù)，核定了各地的轉(zhuǎn)移支付基數(shù)，將標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力低于全省確定的標(biāo)準(zhǔn)的縣（市）列入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范圍，按照各地標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力與既定標(biāo)準(zhǔn)的差額，省補(bǔ)助50%。

（2）采取了補(bǔ)助增長(zhǎng)與財(cái)政收入增長(zhǎng)掛鉤的辦法，即地方財(cái)政收入每增長(zhǎng)1%，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助增長(zhǎng)1.1%。

（3）對(duì)沒(méi)有享受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的市、縣（市），采取地方上交與獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤的辦法：對(duì)標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力高于全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的市、縣（市），按其地方財(cái)政收入當(dāng)年新增上交額給予一定比例的發(fā)展資金，用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

三是嚴(yán)格財(cái)政收支制度。

（1）明確規(guī)定各縣（市）應(yīng)按照公共財(cái)政理論和“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，確定省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向和支出范圍。

（2）推行部門預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算約束力，實(shí)現(xiàn)預(yù)算安排的公平、公正和公開(kāi)；改革財(cái)政資金繳撥方式，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度。

（3）嚴(yán)格規(guī)范部門參與財(cái)政收入分配的行為，嚴(yán)禁各部門各單位在財(cái)政體制之外調(diào)用不屬于本級(jí)政府的財(cái)力。

2、改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。為了保證農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行，進(jìn)一步理順縣（市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分配關(guān)系和管理體制，江蘇省出臺(tái)了“縣（市）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革和完善的意見(jiàn)”，劃分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支范圍。各縣（市）按省文件的精神對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。沭陽(yáng)縣確定了“劃分收支、核定基數(shù)、定額補(bǔ)助（上解）、超收分成”的體制，自2**1年起財(cái)政收入實(shí)行環(huán)比超收分成，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制內(nèi)新分配師范畢業(yè)生工資實(shí)行縣鄉(xiāng)共同負(fù)擔(dān)，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)70%。溧陽(yáng)市2**1年實(shí)行了市鎮(zhèn)分稅制分級(jí)財(cái)政體制。具體內(nèi)容如下：

（1）劃分收支范圍。①收入范圍。鎮(zhèn)本級(jí)收入包括市與鎮(zhèn)共享收入和鎮(zhèn)級(jí)收入。共享收入包括：鎮(zhèn)域范圍內(nèi)企業(yè)繳納的增值稅留成25%部分，其中15%歸市財(cái)政，10%歸鎮(zhèn)財(cái)政。鎮(zhèn)級(jí)收入包括：鎮(zhèn)域范圍內(nèi)企業(yè)繳納的營(yíng)業(yè)稅（不含金融企業(yè)）、國(guó)有和集體企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外商企業(yè)所得稅、私營(yíng)企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、城市維護(hù)稅、地方稅收滯納金和罰沒(méi)收入、農(nóng)業(yè)稅及附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加等。鎮(zhèn)征收的消費(fèi)稅比照增值稅計(jì)算鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力。②支出范圍。鎮(zhèn)財(cái)政支出包括：在鎮(zhèn)的行政、司法、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)機(jī)、文化、衛(wèi)生、廣播、財(cái)政、計(jì)劃生育、民政、經(jīng)管、統(tǒng)計(jì)、漁政畜牧等。

（2）核定收支基數(shù)。①收入基數(shù)：以2**0年收入實(shí)績(jī)?yōu)轶w制基數(shù)，按核定遞增比例計(jì)算執(zhí)行期各年收入基數(shù)。②支出基數(shù)：以2**0年市財(cái)政按標(biāo)準(zhǔn)下達(dá)各鎮(zhèn)財(cái)政的各類人員經(jīng)費(fèi)包干支出指標(biāo)和超收返還形成的支出為體制基數(shù)，按核定遞增比例計(jì)算執(zhí)行期各年支出基數(shù)；農(nóng)業(yè)稅及附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加增量形成的支出，不按核定比例遞增。

（3）收支掛鉤。①定額上解或補(bǔ)助：對(duì)測(cè)算財(cái)力數(shù)大于支出基數(shù)的鎮(zhèn)，實(shí)行定額上繳；對(duì)測(cè)算財(cái)力數(shù)小于支出基數(shù)的鎮(zhèn)，實(shí)行定額補(bǔ)助。執(zhí)行期內(nèi)，各項(xiàng)增支自行消化。②遞增上解或補(bǔ)助：鎮(zhèn)財(cái)政收入遞增所得的財(cái)力增加數(shù)與支出遞增增加數(shù)之差，作為鎮(zhèn)遞增上解或補(bǔ)助數(shù)；超過(guò)遞增比例增加的收入形成的財(cái)力鎮(zhèn)自留，形成的支出不進(jìn)入下年支出基數(shù)；達(dá)不到遞增比例影響市級(jí)財(cái)政財(cái)力的，用鎮(zhèn)自有財(cái)力賠足。③農(nóng)村稅費(fèi)改革后實(shí)行轉(zhuǎn)移支付辦法需要鎮(zhèn)匹配的財(cái)力，實(shí)行體制內(nèi)上交。④省集中20%財(cái)力的計(jì)算：根據(jù)省政府《關(guān)于調(diào)整分稅制財(cái)政管理體制的通知》精神，市對(duì)鎮(zhèn)按財(cái)力增加部分集中20%，統(tǒng)一上解省財(cái)政。

（4）幾個(gè)單項(xiàng)財(cái)力分成辦法：①耕地占用稅鎮(zhèn)留成15.2%用于建立農(nóng)發(fā)基金；②契稅收入市鎮(zhèn)三七分成；③農(nóng)業(yè)稅社會(huì)減免和災(zāi)害減免年終由市與鎮(zhèn)統(tǒng)一結(jié)算。

（5）

增減人員經(jīng)費(fèi)的辦法。經(jīng)組織人事部門確定的人員進(jìn)出，市財(cái)政于次年按一定標(biāo)準(zhǔn)核增（減）相關(guān)鎮(zhèn)的支出基數(shù)。

3、會(huì)計(jì)集中核算與會(huì)計(jì)委派制相結(jié)合的財(cái)務(wù)管理制度。為有效地對(duì)縣鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)進(jìn)行管理，江蘇省沭陽(yáng)縣、寶應(yīng)縣和溧陽(yáng)市都加大了財(cái)務(wù)管理制度的改革力度。沭陽(yáng)縣在1998年超前實(shí)施政府集中采購(gòu)、會(huì)計(jì)委派制和預(yù)算外資金票款分離等系列改革的基礎(chǔ)上，2**1年成立了縣鄉(xiāng)會(huì)計(jì)核算中心，全面實(shí)施了以集中核算為主要內(nèi)容的財(cái)政支出管理制度，做到統(tǒng)一辦理資金結(jié)算、統(tǒng)一發(fā)放工資、統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)一管理會(huì)計(jì)檔案、統(tǒng)一辦理財(cái)務(wù)公開(kāi)和政府采購(gòu)。一是縣會(huì)計(jì)核算中心對(duì)縣直黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體實(shí)施“國(guó)庫(kù)集中收付，會(huì)計(jì)集中核算”；二是鄉(xiāng)會(huì)計(jì)核算中心對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位及村（居）委會(huì)財(cái)務(wù)收支實(shí)行“會(huì)計(jì)集中核算，鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)統(tǒng)管”；三是對(duì)教委系統(tǒng)實(shí)行系統(tǒng)內(nèi)集中核算；四是對(duì)城區(qū)醫(yī)院、部分學(xué)校和有成本核算的單位，實(shí)行會(huì)計(jì)委派制。實(shí)現(xiàn)了“管理一個(gè)渠道，收支一個(gè)口徑”。各村也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心專戶儲(chǔ)存、專戶使用，統(tǒng)一由會(huì)計(jì)核算中心監(jiān)督管理。寶應(yīng)縣、溧陽(yáng)市也成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)管理站或會(huì)計(jì)服務(wù)中心，對(duì)不同單位分別實(shí)行會(huì)計(jì)委派或會(huì)計(jì)制，并對(duì)村（居）委會(huì)財(cái)務(wù)普遍實(shí)行村賬鄉(xiāng)管。另外，安徽省五河縣進(jìn)行了縣鄉(xiāng)財(cái)政公共收支制度建設(shè)試點(diǎn)。主要做法是，以綜合預(yù)算編制和管理改革為基礎(chǔ)，以國(guó)庫(kù)單一賬戶制度改革為重點(diǎn)，以預(yù)算統(tǒng)編、會(huì)計(jì)統(tǒng)配、國(guó)庫(kù)統(tǒng)付、采購(gòu)統(tǒng)辦為主要內(nèi)容，做到預(yù)算內(nèi)外“收入一個(gè)口徑，管理一個(gè)渠道，支出一個(gè)漏斗”。一是實(shí)行預(yù)算統(tǒng)編，即在界定支出范圍的基礎(chǔ)上，按照“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，實(shí)行全面綜合預(yù)算，規(guī)定單位收入全額上繳財(cái)政，支出根據(jù)單位預(yù)算情況與財(cái)政供給能力安排撥付；二是實(shí)行國(guó)庫(kù)統(tǒng)收統(tǒng)付，即所有財(cái)政性收入上繳國(guó)庫(kù)和財(cái)政專戶，所有財(cái)政性支出都通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶集中支付，實(shí)行收入征管與收繳分離，變多頭收繳為國(guó)庫(kù)金融部門統(tǒng)一收繳，收入直達(dá)國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，實(shí)行經(jīng)費(fèi)使用與撥支分離，變多層次分散撥付為財(cái)政集中及時(shí)統(tǒng)付，支出直達(dá)個(gè)人或商品勞務(wù)供應(yīng)者；三是改革財(cái)務(wù)管理體制，實(shí)行會(huì)計(jì)統(tǒng)配，即在單位財(cái)務(wù)自主權(quán)不變的前提下，取消單位會(huì)計(jì)，改變資金結(jié)算和財(cái)務(wù)核算方式，在縣鄉(xiāng)兩級(jí)分別建立會(huì)計(jì)中心，全面各單位的資金結(jié)算、財(cái)務(wù)核算和會(huì)計(jì)檔案管理；四是改革單位采購(gòu)制度，實(shí)行采購(gòu)統(tǒng)辦，即取消單位自行采購(gòu)，縣鄉(xiāng)分別建立采購(gòu)中心，單位所需商品和勞務(wù)，一律由采購(gòu)中心統(tǒng)一采購(gòu)或定點(diǎn)采購(gòu)。

（三）農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革

1、農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革與政府責(zé)任。國(guó)務(wù)院決定，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的管理體制”，把農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)到主要由政府承擔(dān)，把政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主。政策規(guī)定：中央政府負(fù)責(zé)制定農(nóng)村義務(wù)教育的方針政策和發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)開(kāi)展教師培訓(xùn)工作，加大對(duì)困難地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)各地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。省級(jí)政府要進(jìn)一步增強(qiáng)統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的作用和能力，發(fā)揮關(guān)鍵性作用，并通過(guò)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大省級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度，合理使用中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金，重點(diǎn)支持財(cái)政困難縣發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育。地（市）級(jí)政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所轄縣（市）農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，對(duì)財(cái)力不足、發(fā)放財(cái)政供養(yǎng)人員工資確有困難的縣，給予轉(zhuǎn)移支付，對(duì)農(nóng)村中小學(xué)危房改造給予補(bǔ)助。縣級(jí)政府要承擔(dān)起發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，逐步調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局，保證義務(wù)教育階段適齡兒童少年按時(shí)入學(xué)；建立規(guī)范、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投

入保障機(jī)制，確保中小學(xué)教職工工資、正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和危房改造所需資金；核定中小學(xué)學(xué)校的教職工編制，負(fù)責(zé)農(nóng)村中小學(xué)校長(zhǎng)、教職工管理，全面實(shí)施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要繼續(xù)發(fā)揮積極作用，發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育。

2、各地改革農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的主要做法。一是調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)校布局，重新核定教師編制。首先是調(diào)整學(xué)校布局。江蘇省規(guī)定，一所農(nóng)村完全小學(xué)施教服務(wù)人口為1萬(wàn)人左右，一所農(nóng)村初中施教服務(wù)人口為3－5萬(wàn)人，原則上每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立1所初中，全省已撤并農(nóng)村中小學(xué)4**0所左右。南京市計(jì)劃到“十五”末期調(diào)減村小（辦學(xué)點(diǎn)）6**所，將減少50%多；沭陽(yáng)縣先后撤并了171所農(nóng)村小學(xué)和12所初中。安徽五河縣先后撤并小學(xué)177所，初中11所。其次是重新核定師生比和教師編制。江蘇省規(guī)定，小學(xué)教師與學(xué)生比為1：27，教學(xué)輔助人員為1：3**；初中教師與學(xué)生比為1：20，教學(xué)輔助人員為1：150。據(jù)此，江蘇省已清退編外教師3萬(wàn)余人，沭陽(yáng)縣辭退代課教師11**多人；安徽五河縣精簡(jiǎn)聘用人員1277人，分流富余人員175人。二是將農(nóng)村中小學(xué)教師工資上收到縣級(jí)財(cái)政管理，確保按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的工資項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)足額發(fā)放。根據(jù)調(diào)查，全國(guó)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的省份，絕大多數(shù)縣市都按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，由縣級(jí)財(cái)政建立工資專戶，優(yōu)先保證發(fā)放農(nóng)村中小學(xué)教師工資。三是采取有力措施，穩(wěn)定投入，加強(qiáng)監(jiān)管。第一，努力確保按時(shí)足額、統(tǒng)一發(fā)放教職工工資，確保農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)，確保農(nóng)村中小學(xué)危房改造經(jīng)費(fèi)。第二，努力保證農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)高于改革前的水平，努力做到各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。第三，加大監(jiān)管力度，建立公示、舉報(bào)和責(zé)任追究制度，努力保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位和有效使用。對(duì)擠占、挪用農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)，拖欠農(nóng)村中小學(xué)教職工工資，以及不及時(shí)修繕危房造成重大安全事故的，要追究領(lǐng)導(dǎo)和直接管理者的責(zé)任。四是發(fā)展民辦教育。據(jù)調(diào)查，為了緩解教育經(jīng)費(fèi)、尤其是農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，不少地方都在探索發(fā)展民辦教育、尤其是民辦義務(wù)教育的路子。目前，江蘇沭陽(yáng)縣已有民辦高中9所、初中22所、小學(xué)27所、幼兒園261所、其它教育機(jī)構(gòu)7所，共326所，有教職工2143人，學(xué)生35676人，固定資產(chǎn)達(dá)2億多元。其中民辦小學(xué)學(xué)生10536名，民辦初中學(xué)生7536名，分別占全縣小學(xué)生總數(shù)的4.53%、初中學(xué)生總數(shù)的7.18%；全縣有460多公辦教師到民辦學(xué)校任教，可以為縣財(cái)政節(jié)約開(kāi)支7**多萬(wàn)元。

三、主要成效

首先，農(nóng)民法定負(fù)擔(dān)全面減輕。通過(guò)對(duì)20個(gè)全面進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的省份的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的測(cè)算，改革前的1999年，農(nóng)民承擔(dān)的法定稅費(fèi)負(fù)擔(dān)分項(xiàng)總計(jì)為：農(nóng)牧業(yè)稅及其附加152.1億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加85億元，屠宰稅25億元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌230.4億元，村提留193.5億元，農(nóng)村教育集資62.3億元，6項(xiàng)合計(jì)總額為774.5億元，人均負(fù)擔(dān)約112.6元。根據(jù)這20個(gè)試點(diǎn)省份上報(bào)的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案所測(cè)算，改革后的2**2年，農(nóng)民承擔(dān)的法定稅費(fèi)負(fù)擔(dān)分項(xiàng)總計(jì)為：農(nóng)牧業(yè)稅306.8億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅40.1億元，農(nóng)牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的附加72.6億元，3項(xiàng)合計(jì)總額為419.5億元，人均負(fù)擔(dān)約61元。根據(jù)上述統(tǒng)計(jì)計(jì)算，這20個(gè)稅費(fèi)改革試點(diǎn)省份，改革后的農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平比改革前減輕約45.8%。大部分地區(qū)都明確規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)改革要做到村村減負(fù)，戶戶減負(fù)，人人受益。據(jù)調(diào)查，江蘇省溧陽(yáng)市在稅費(fèi)改革后，有13797個(gè)農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)增加（占農(nóng)戶總數(shù)的7%），增加金額73.16萬(wàn)元；為了達(dá)到村村減負(fù)、戶戶減負(fù)的目標(biāo)，對(duì)增加部分全部減免，由財(cái)政直接補(bǔ)貼。安徽省五河縣在2**0年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，全縣農(nóng)民人均法定稅負(fù)88.77元，比1999年的138.57元減少49.8元，下降35.94%；2**1年，該縣對(duì)不實(shí)的計(jì)稅土地和部分較高的計(jì)稅常產(chǎn)進(jìn)行了核實(shí)和調(diào)整，全縣又少收入176萬(wàn)元，農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)一步減輕。其次，農(nóng)村稅費(fèi)改革促進(jìn)了農(nóng)村教師工資拖欠問(wèn)題的解決。為解決農(nóng)村教師工資的按時(shí)發(fā)放問(wèn)題，中央從農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金中專項(xiàng)安排50億元財(cái)政資金對(duì)地方進(jìn)行補(bǔ)助；各地都采取了一系列有效措

施，想了許多辦法，將保證教師工資發(fā)放作為教育經(jīng)費(fèi)投入的重中之重，不少地區(qū)都在縣級(jí)財(cái)政建立教師工資專戶，采取給教師發(fā)放工資卡、到銀行領(lǐng)取工資的辦法。江蘇省委、省政府規(guī)定，實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，新增的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅主要用于農(nóng)村義務(wù)教育；從2**1年開(kāi)始，省財(cái)政對(duì)蘇北和蘇中地區(qū)32個(gè)縣（市）進(jìn)行體制性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基數(shù)10.8億元，明確規(guī)定其中的6.16億元用于發(fā)放教師工資，稅費(fèi)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付10.47億元，絕大部分用于發(fā)放教師工資。目前，蘇北、蘇中9個(gè)省轄市44個(gè)縣（市）已全部建立中小學(xué)教師工資縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放專戶，全省已做到按月按國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放教師工資，有效地解決了長(zhǎng)期拖欠教師工資的問(wèn)題。不少地區(qū)、尤其是一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)反映，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教師工資按時(shí)、按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，是除農(nóng)民法定負(fù)擔(dān)全面減輕之外，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作取得的最重要成果。第三，降低了村級(jí)組織運(yùn)行成本。各地通過(guò)村組合并、干部精簡(jiǎn)，提倡干部兼職和交叉任職，加強(qiáng)村級(jí)報(bào)刊征訂管理，取消村級(jí)招待費(fèi)、縣內(nèi)出差補(bǔ)助費(fèi)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)費(fèi)等措施，大幅度減少了村組數(shù)量和村組干部數(shù)量，有效地遏制了村組亂開(kāi)支的現(xiàn)象，從而降低了村級(jí)組織的運(yùn)行成本。江蘇溧陽(yáng)市年節(jié)約村級(jí)開(kāi)支13**多萬(wàn)元，寶應(yīng)縣年減少工資性支出及其他村級(jí)公用經(jīng)費(fèi)達(dá)4**0萬(wàn)元以上，沭陽(yáng)縣僅通過(guò)精簡(jiǎn)村組干部就比改革前節(jié)約工資性支出達(dá)566萬(wàn)元，減少47.5%。

四、問(wèn)題分析：政策檢討

（一）村級(jí)組織行政化傾向進(jìn)一步加強(qiáng)

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，通過(guò)“管人、管賬、管干部工資”的辦法，加強(qiáng)了對(duì)村級(jí)組織的行政管理和控制。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、村干部“公職化”。在農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)村撤并、機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，為了精簡(jiǎn)村組干部、減少村級(jí)開(kāi)支、分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員，安徽、江蘇、貴州、黑龍江等省份的一些縣市實(shí)行了村支書和村會(huì)計(jì)委派制度，將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（也有縣直機(jī)關(guān)干部）下派到村級(jí)組織，擔(dān)任村干部，并由政府財(cái)政負(fù)責(zé)其工資發(fā)放。據(jù)調(diào)查，安徽省五河縣共選派209名國(guó)家干部下村擔(dān)任村支部書記，全縣只保留了16名農(nóng)民村支部書記，每4-5個(gè)村派1名專業(yè)會(huì)計(jì)擔(dān)任村會(huì)計(jì)，代管村級(jí)財(cái)務(wù)；長(zhǎng)豐縣也派150多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村組織任支部書記，占全縣363個(gè)行政村的41.3%。貴州省湄潭縣484名村干部中，有3**多名是受上級(jí)組織委派到村級(jí)組織擔(dān)任村總支書記、支部書記或支部其他成員。江蘇溧陽(yáng)市天目湖鎮(zhèn)在村組合并過(guò)程中，鎮(zhèn)直部門下派27名干部到村里任職，占75名村干部的36%。

2、村級(jí)資金及其賬目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，甚至納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，全國(guó)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)資金及其賬目都實(shí)行了“村有鄉(xiāng)管”，但一般都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站負(fù)責(zé)管理，而且多數(shù)只管賬目、不管資金。而在農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，雖然繼續(xù)對(duì)村級(jí)資金實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”，但管理主體和管理方式發(fā)生了較大變化，有的地方將村級(jí)資金直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理，經(jīng)管站的職能變?yōu)楸O(jiān)督管理；有的地方甚至將村級(jí)資金直接納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理，根本沒(méi)有村級(jí)資金乃至農(nóng)業(yè)稅附加的概念；有的地方雖然繼續(xù)由經(jīng)管站管理，但也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立村級(jí)資金專戶，實(shí)行資金、賬目“雙代管”。江蘇某市規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，原由鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村提留開(kāi)支的村干部報(bào)酬、村民小組組長(zhǎng)補(bǔ)貼、村級(jí)辦公經(jīng)費(fèi)、民政優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)等方面的支出，將納入鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的辦法，由市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌解決。

3、村組干部收入標(biāo)準(zhǔn)和收入水平由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負(fù)責(zé)確定和考核。從調(diào)查情況看，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府都通過(guò)文件的形式，對(duì)村組干部、尤其是享受定額收入和補(bǔ)貼的村干部的待遇標(biāo)準(zhǔn)、收入結(jié)構(gòu)和水平、不同村干部的收入系數(shù)以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源和發(fā)放等進(jìn)行明確的規(guī)定，并制定詳細(xì)的考核內(nèi)容、考核辦法和量化指標(biāo)（見(jiàn)案例1、案例2、案例3）。案例1江蘇A鎮(zhèn)2**1年村定額干部年終分配待遇實(shí)施意見(jiàn)（摘要）