業稅取消之后一個湖南鄉鎮綜合配套改革的探索

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推進農村綜合配套改革破解基層政權執政難題——湖南省慈利縣江埡鎮農業稅取消后基層政權轉變職能的探索與思考

農業稅的取消，標志著我國千百年來的“皇糧國稅”正式退出歷史舞臺，在這項改革給我國農村、農民和農業帶來根本變化和實惠的同時，也同時給農村基層政權的執政帶來了新的課題。作為具有農村鄉鎮典型特點的湖南省慈利縣江埡鎮，針對農村稅費改革后出現的新情況、新問題，為破解基層政權執政新難題，鎮黨委、政府在農村綜合配套改革方面進行了一系列積極有益的探索，并及時總結實踐中的經驗和作法，不斷調整完善農村改革的方向和措施，確保全鎮農業稅取消之后各項工作的平穩過渡、鎮村基層政權的正常運轉，也進一步夯實了基層政權在新時期的執政基礎。我們的主要做法是：

一、深化機構改革，推進職能轉變分流精減人員

江埡鎮是張家界市農村最大的建制鎮、慈利縣第二大鄉鎮，是由原江埡區公所、江埡鎮、江埡鄉、龍潭灣鄉和熊家莊鄉五個區鄉鎮單位合并而成的，總面積平方公里，人口萬人，轄個行政村、個居委會，年國民生產總值近億元。××年前全鎮政府機關在編干部職工達余人，鎮直部門家，省、市、縣駐江單位家。在全縣各鄉鎮中，江埡鎮的干部結構老齡老化，部門機構雍腫，人浮于事的現象十分突出，政府部門職能不清、辦事效率不高的現象也伴隨而生；全鎮村干部職數也是超額滿員，少則至人，多則至人，全鎮村干部人數達人，每年僅支付鎮村干部的工資補貼就高達萬元。到××年底，鎮財政拖欠外債高達多萬元，這給本來就十分吃緊的鄉鎮財政來說，無疑是加了一副沉重的枷鎖。針對這一嚴峻的的現狀和窘境，鎮黨委、政府首先從政府職能轉變、機構改革和人員精減入手，在做好配套改革的“減法”上采取一系列積極穩妥的措施。

一是嚴格“三定”方案，進一步鞏固機構改革成果。××年以來，鎮黨委政府按照省、市、縣有關機構改革和人員分流的精神，采取一系列改革舉措，鎮政府行政機關在編干部職工由原來的人減少到人，清退臨時聘請人員人，為以后進一步推進改革做好了鋪墊。××年以來，鎮黨委政府積極應對農村稅費改革的新形勢，按照“積極、穩妥、精減、效能”的原則，嚴格控制新增編制和人員，進一步推進鎮村機構改革，進一步裁減冗員，并依據公益性和經營性標準，逐步削減半公益性和經營性事業單位的財政補貼，推進鄉鎮事業單位改革，把經營性的事業單位逐步推向市場；在公益性事業單位的機構設置和人員配備上立足實際，推行宜合則合，宜撤則撤的原則，不強行搞上下對口。目前鎮直部門精簡合并后為個，重點將政府及部門的工作職能由過去的“收錢收糧”向為群眾服務、為市場服務轉變。如鎮農科站、種子站、農機站、畜牧站合并為鎮農業綜合服務中心，鎮廣播站、有線電視站合并為江埡廣播電視站，鎮中心衛生院和慈利縣第二人民醫院（江埡醫院）合并為一家中心衛生院等等，降低了行政運行成本。目前又正在實施鎮財政所和鎮經管站的工作職能轉變合并改革試點（合設鎮財經管理所）。同時根據經濟形勢發展的需要，在不增加編制和人員的基礎上，成立了鎮旅游產業辦。

二是提倡交叉任職，努力精減鎮村兩級干部職數。鎮黨委政府在干部任用上，從××年以來大力提倡政府干部、部門干部、村支兩委干部“交叉任職”或“一肩挑”。如選派政府干部向國清、鄧揚年分別擔任鎮經管站站長，民政所所長。隨著農業稅的全面取消，鎮村兩級可用財力越來越少，村級干部工資報酬難以得到保證。我們在充分調查研究、廣泛征求意見的基礎上，以第六屆村委會換屆為契機，積極穩妥、因村制宜地推行并村撤組、撤村建居、精減村組干部職數、貫徹落實“四個提倡”的配套改革。如合并三叉溪、金雞等偏遠小村，合并丁字街、興隆街、東河街三個街道為婁江街道居委會；取消大部分的村民小組建制，如有的村將原來的－個小組合并為一個片，每片設一名聯絡員，聯絡員由村干部或無職黨員擔任，實行一事一酬。經過換屆選舉，全鎮個村實行了村支部書記和村委會主任“一肩挑”，名村干部實行了在村委和支委的交叉任職；同時根據少數村的實際情況，還選派了政府、鎮直部門干部進村擔任村支部書記，如選派鎮政府干部杜新國、唐珍生、張華清、動檢站長趙云雙、企業辦副主任唐先如等五名干部分別擔任白巖峪村、筆架山村、細木坪村、教場坪村、長峪村的黨支部書記，既能減少村干部職數、減輕村級負擔，同時還能發揮他們較高的政策水平、社交能力和組織協調能力。隨著村委會換屆選舉工作的基本結束，到月底，全鎮行政村和居委會由個減少到個，村民小組由個減少到個，村干部職數由人減少到人。通過改革，在確保村級組織正常運轉的前提下，能有效壓縮村級開支，今年全鎮僅村干部工資一項就將減負萬余元。

三是鼓勵干部外出學習鍛煉，大力分流機關富余人員。江埡鎮政府目前共有在編在職干部職工人，過去就存在一定的人浮于事的問題，農業稅取消之后，干部干什么，還需不需要這么多鄉鎮干部，今年鎮黨委政府有意識的組織了一次大討論。為此鎮黨委政府根據縣委、縣政府有關精神，在全體干部職工中大力推行干部外出學習鍛煉制度，即鼓勵機關干部外出學習鍛煉，保留其編制、人事關系和基本工資，外出協議一年一簽，一年后可回原職工作，也可繼續在外學習鍛煉或工作。通過廣泛的宣傳發動和細致的思想動員，在全鎮引起了很大反響，不少干部職工都積極主動要求離崗學習，外出鍛煉增長才干。到目前，全鎮已有人自愿外出并簽訂了協議，而且這人也都已在廣東沿海各省市找到了發揮才能的工作崗位，發展前景看好。其中鎮政府辦公室干部唐匯季同志已在深圳一家外企擔任部門經理，月薪元以上。此舉一方面分流了部分富余人員，同時也能增強外出干部的綜合素質，更激活了鄉鎮干部的擇業創業觀。

二、積極培植財源，切實增強鄉鎮財政支撐能力

實施農村綜合配套改革，“精簡人員”只能治標，治本還得靠發展。特別是農業稅的取消，給鄉鎮財政帶來的收支矛盾和財政壓力更加突出。以江埡鎮為例，僅鎮政府本級開支除縣財政統籌撥付的人頭工資外，全鎮多人一年的自籌工資、辦公費、公務費及接待費等缺，口資金至少在萬元以上，還不包括償還歷史老帳。所以，鎮黨委政府必須始終把發展作為執政興鎮、富民強鎮的第一要務，圍繞增強鄉鎮財政支撐能力，重點壯大傳統財源，積極培植新興財源，確立了圍繞旅游帶動戰略、搶抓湘西開發機遇，加快旅游產業化、城鎮化和農業產業化“三化”進程，依托本地資源優勢和產業優勢，突出招商引資和項目帶動，把江埡建成張家界東線旅游核心區的戰略思路，在做好配套改革的“加法”上大作文章。

一是依托本地資源突出抓好傳統骨干財源建設。鄉鎮財源的主體過去主要是農業稅、農業特產稅和其它地稅的少部分分成。農業稅取消之后，受益最大的是農民群眾，在國家轉移支付配套到位之前，受損最大的還是鄉鎮政府。所以必須及時調整財政工作思路。今年鎮黨委政府圍繞烤煙、水果、牲豬、漁業、蔬菜五大農業支柱產業突出抓骨干財源建設。××年全鎮僅有個村種植烤煙，烤煙面積畝，收購擔，全鎮煙農收入萬元，鎮本級財政實現煙葉特產稅萬元。由于烤煙特產稅目前已經成了鄉鎮的主體稅種，所以鎮黨委政府高度統一思想，把烤煙生產作為鄉鎮財源的第一支柱來抓，作為“書記工程”來抓，今年下大氣力發展個村個組戶栽種烤煙，落實烤煙大田種植面積畝，比上年增長畝，增幅達，占全縣增長面積的，計劃收購煙葉過萬擔，預計能實現烤煙特產稅萬元以上，僅此一項，就能填補鎮本級財政缺口的四分之一。鎮黨委政府還確定了中長期烤煙發展目標，力爭在三年內發展烤煙面積過萬畝，收購煙葉萬擔，創鎮本級財政稅收過萬元，把江埡建成全市最大的烤煙生產基地，實現農業大鎮向財政強鎮的轉變。在農業產業化其它項目上，加大對高產、高效、優質農業的扶持力度，建立規模化農產品生產基地，重點打造萬頭牲豬基地、萬畝無公害有機蔬菜基地、噸柑桔生產片、萬畝退耕還林、萬畝龍潭灣庫區水面養殖等產業化基地，培植江埡銀魚、利民養殖、九溪桔柚等產業品牌，形成市場引企業、企業帶基地，基地聯農戶的產業化格局，以此進一步鞏固和壯大傳統財源。

二是圍繞招商引資突出抓好新興財源培植。我們認為，農業稅取消之后，鄉鎮干部的主要精力完全可以從過去“收錢收糧”的繁重任務中解脫出來，進而將主要精力轉向圍繞本地資源廣泛進行招商引資、項目開發，政府的主要職能也轉向提供投資環境和公共服務，進而發展一方經濟，帶富一方百姓。

作為張家界東線旅游的核心區、全市城市總體規劃的二級城鎮、全省小城鎮建設重點鎮，江埡鎮黨委政府充分利用區位、資源優勢，搶抓市委市政府加快張家界東線旅游開發和慈利縣“旅游帶動，工業強縣”戰略的利好機遇，成立招商引資工作領導小組，建立招商引資工作責任制，編印《江埡投資指南》，制作《投資網頁》，按照引入外力、啟動內內、增強活力的思路，××年共引進江埡溫泉改造、龍王洞萬龍公司一期開發、新東燃氣、清李公路、九溪索橋、匯能發電等個項目，協議資金萬元，實際到位資金萬元，同比增長，江埡鎮也成為××年全縣招商引資工作突出貢獻單位。招商引資的成效有力促進了全鎮旅游產業化和城鎮化進程，特別是以國家水利風景區、級景點、“百姓最喜愛的湖南百景”、張家界健康休閑之旅精品旅游線路江埡溫泉度假中心、三星級賓館溫泉大酒店、“地心之門”龍王洞、婁水漂流、江埡水庫平湖游、九溪古城等為主體的旅游產業已初具規模，××年共接待中外游客萬人次，創旅游收入余萬元，分別比上年增長和，同時吸納第三產業從業人員余人，新增各類賓館酒店家，床位多張。今年以來，江埡的旅游形勢更加火熱，到月底已接待中外游客萬人次，按照這個趨勢，預計今年江埡可以突破萬人次。通過招商引資，借雞生財，這里面產生的營業稅、增值稅等地稅分成正逐步成為我鎮財源的又一支柱。

在城鎮化方面也注重招商引資和經營城鎮的理念，圍繞建成“旅游城鎮、生態城鎮、綠色城鎮”目標，在今年基本完成城鎮規劃總體修編和評審工作，完善城鎮配套基礎設施的基礎上，進一步轉換城鎮經營思路，激活土地市場，帶動社會資金投入小城鎮建設。××年爭取縣政府召開了江埡小城鎮建設縣長現場辦公會，并爭取到縣政府每年從江埡產生的城鎮建設維護稅中返還（××年基數萬元）用于鎮本級基礎建設和鎮容環衛的政策。在基礎設施建設方面，總投資萬元的國土資源部畝土地開發整理項目、投資萬元的江埡新汽車站項目也已成功立項并有望今年啟動。

在能源工業方面，總投資億元的關門巖電站也已全面動工，鎮黨委政府按照工程進度要求全力配合做好重點工程的移民穩定、征地拆遷等穩定和服務工作，若按照工程××年月第一臺機組發電的進度，以及縣政府出臺的服務招商引資新增企業稅收鄉（鎮）縣兩級二八分成的政策，從××年起，江埡鎮本級財政每年僅從關門巖電站的發電稅收分成中就將增加萬元以上。這一系列招商引資成效的顯現，將立竿見影地緩解鄉鎮本級財政困難的窘境，新興財源將成為支撐起江埡鎮富，民強鎮的重要支柱。

三、創新規范管理，理順管理機制夯實執政基礎

管理出生產力，管理出效益，為了應對農業稅取消之后鄉鎮管理工作的新形勢，更好地運用鄉鎮黨委政府計劃、組織、領導和控制一方經濟社會文化發展的手段，協調組織資源以實現執政目標的最優化，江埡鎮黨委政府在做好配套改革的“乘除法”上也進行了一些有益的探索。

一是切實加強對干部隊伍的管理，即管好“人”。鄉鎮干部在過去大都采取的是松散式、目標化的管理，由于管理方式、干部素質及鄉鎮待遇不能落實等原因，鄉鎮干部的管理難免存在一些不到位的情況，農業稅取消之后，鄉鎮干部管理的空檔將進一步拉大。為有效管好這一支鄉鎮基層干部隊伍，鎮黨委政府推行了“人性化管理”和“目標化管理”相結合的管理措施。在“人性化”管理方面，借鑒現代管理科學中的梅奧人際關系理論和行為科學理論，注重干部職工的政治、經濟待遇，積極培養優秀干部，按政策盡可能保證職工福利待遇。××年將名優秀干部推薦到領導崗位，今年又送培名干部到上級機關抽調和跟班學習；××年在財政十分緊張的情況下，為樹立“誠信政府”形象，一次性將政府兩臺小車拍賣，償還政府所欠歷史外債，兌現干部職工以前未發放的元生活補貼，并通過嚴控、硬擠、多方籌資等辦法，確保政府在職及退休干部職工自籌工資的按月發放，積極籌資為干部職工辦理醫療保險；改善職工食堂，完善辦公條件，有計劃地組織干部外出考察參觀學習，有意識地開展一些報告會、談心談話活動，用江埡發展的美好遠景激勵干部，關心職工及家庭實際困難，為干部創造寬松、融洽的工作和生活環境，堅持用感情留人，用事業留人。在“目標化”管理方面，貫徹落實縣委九屆四次全會作出的關于加強干部管理、改進干部作風的決議，進一步完善干部管理制度，堅持用制度管人，用制度管事，先后出臺《領導分工負責，干部一崗多責》、《加強干部管理，轉變干部作風十條規定》，完善干部考核考評、政治學習、督查通報、財務管理、內務管理、上下班簽到等項制度。同時將各項經濟社會工作目標通過“層級管理”方式進行分解，將全鎮工作分為“經濟發展組、黨群內務組、安全穩定組”三個大組，每個組由一名黨委副書記任組長，將班子成員和干部職工捆綁到三個大組；將個村、個居委會分為熊家莊片、龍潭灣片、江埡上片、江埡下片四個大片，形成了人人有事做、事事有人管的領導管片、干部包村、目標分解、上下聯動的工作格局。

二是規范財經管理，即管好“錢”。鎮黨委政府堅持民主理財和非赤字理財的思路，嚴格實行“一支筆”簽字，全面推行村帳鎮管，強化支出管理，優化支出結構，嚴格按財務制度辦事。重點是改革接待制度，抓好“四費”管理和使用。如嚴格控制招待費支出，對開餐接待實行限額接待，對口陪客，非特殊情況一律在食堂就餐，超標部份由陪客自付；改革電話費、辦公費、交通費、差旅費管理，實行基數包干到人，超支不補，結余留用。同時嚴控消耗性支出，盡量壓縮非辦公性開支，把有限的財政資金用在保工資、保運轉和基礎設施建設上，確保了鄉鎮基層政權的正常運轉。

三是加強基層組織管理，即管好“組織”。基礎不牢，地動山搖。為確實加強對鎮村兩級基層政權的管理，鎮黨委政府始終牢牢把握鎮黨委班子建設和村居兩委班子建設這個主題。通過健全和落實民主生活會、民主評議、評職述廉等制度，狠抓政務公開和鎮村兩級財務公開，進一步提高黨委和基層支部的戰斗力、凝聚力，促進了班子整體的團結。同時重點加強黨風廉政教育，加強對黨員的監督管理，建立起黨風廉政建設責任制、黨風廉政評議制、離任審計制、責任追究制等。通過開展保持共產黨員先進性教育活動，開展“三爭三建”活動，帶領出一支靠得住、能辦事、作風正、謀發展、顧大局的干部隊伍和各級組織，提高了新形勢下基層組織的執政能力。（作者系湖南省委黨校級經濟管理專業在職研究生）。