農村稅費改革利益關系的調整與完善

前言：本站為你精心整理了農村稅費改革利益關系的調整與完善范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

稅制作為一項重要的資源配置制度，體現了不同主體之間的利益分配關系。農村稅費改革本身并不是單純的“費改稅”或減輕農民經濟負擔問題，它的實質內容是國家、集體和農民利益關系的調整。現行的稅費改革試點方案仍需要改進和完善。

稅制是一項重要的資源配置制度，稅費的征繳及其利益分配成為鄉村社會權力關系和權力結構的基礎。在我國，稅費關系體現了國家、集體與農民的基本利益關系。以稅費為主要內容的利益分配涉及到國家與集體、政府與農民、集體與農民以及不同部門和不同農民之間權益這一事實。

稅費改革之前，農村基本的稅費關系可以用農民的話來概括，這就是“交完國家的、留足集體的、剩下的是自己的”。農民的收獲在國家、集體與農民之間分配，這種分配的基礎是農村現存的產權制度，一方面是國家基于產權的保護即社會公共管理而獲取“稅收”；另一方面是鄉村集體組織基于土地產權的擁有而獲取的“費收”，其實質是“地租”。農民在向國家交稅的同時也向村集體交“租”（費）。從征納方式上，農民向國家繳納的稅也常常是通過村集體代收的。當村集體收齊農民上交的稅后，統一上交國家，村集體也因此成為涉稅單位。如果僅從農民上交的角度看，可以說農民交給國家的稅不過是交給集體的租的一部分，或者說是集體從所收的租中提出一部分上交國家，由此，國家、集體與農民的關系一方面表現為國家與農民、國家與集體的稅賦關系；另一方面也表現為農民與集體的租賦關系。顯然，從形式上看，國家、集體與農民的三角稅費關系是簡單而清晰的。這種稅費征納關系也構成現實中的鄉鎮與村委會及農民的關系。鄉鎮政府作為國家在農村基層的代表，負責征收國家的稅收，村委會作為集體的代表者而向農民收取集體的“提留”，并協助鄉鎮政府代收國家的稅賦。

事實上，現實生活中的稅費關系是非常混亂的，農民除上交國家的“稅”和村集體的“租”（村提留）之外，還承擔著縣市鄉鎮及各部門形形色色的費，以及各種各樣的集資攤派和罰款。國家、集體與農民簡單的租稅關系變得異常復雜。尤其是一旦地方及基層政府可以不遵守國家的法令而自行收費，不同的部門和單位也可以自行其是向農民收費，且中央無力控制之時，這就表明了政府及其各部門的權力和利益擴張失去控制，其直接的后果就是加劇社會的矛盾和混亂。因為一旦政府部門可以在合法稅收之外向農民任意收費，也就破壞了農村現存的基本的產權關系和分配關系，政府自身也從產權和秩序的保護者變成了破壞者。

農村稅費改革的過程，實際上是與此相關的不同利益主體之間進行利益調整和再分配的過程。在此項改革的決策過程中，政府往往具有重要的驅動作用，但是，從路徑選擇及其結果來看，農村稅費改革絕不單單只是一個政府的事情，它其實是各種利益主體之間相抗衡和妥協的過程。稅費改革不僅旨在重新調整政府與農民之間的利益關系，也直接引發各級政府與組織之間的利益的重新分配。尤其是因為稅費改革的直接目標就是要求減輕農民的負擔，其直接的后果都將是減少政府的稅費收入或財政收入。那么，如何分割改革后的收益及由誰來承擔改革的成本，也將成為各級政府和組織及不同部門之間爭奪的焦點。特別是當所爭奪財政收益直接影響甚至決定著組織和機構自身的生存之時，這種利益的爭奪也將更加激烈。因此，研究農村稅費改革，必須關注改革過程中相關利益主體的行為和反應。這些利益主體的行為和反應，關系到一個焦點問題：稅費改革的成果到底能不能鞏固？稅費改革的過程會不會出現異化？

在這次的稅費改革中，影響較大的利益主體主要有四類：國家（中央政府）、地方政府和部門（尤其是基層政府）、鄉村集體經濟組織、農民。經濟決定政治，這些利益主體的利益得失情況將決定其對這場改革的態度，而他們對改革的態度也將決定改革的成敗得失。

一、稅費改革與國家利益

一項制度的存在取決于制度本身的效力及其運行成本。按照諾斯的觀點，推動制度變遷的行為主體都是追求收益最大化的。制度變遷的成本與收益之比對于促進或推遲制度變遷起著關鍵作用。只有在預期收益大于預期成本的情形下，行為主體才會去推動直到最終實現制度的變遷。而國家之所以愿意進行改革也是因為原有的制度費用過高，而新的制度可以帶來更大的收益，這也是中央推進農村稅費改革的動力所在。

從稅費改革的政策和實踐來看，農村稅費改革的一個基本做法是“并稅制”，就是把原來的鄉統籌、村提留和其他各種收費一律減掉，統一歸并為單一的農業稅，由此從源頭上截斷基層政府和基層組織向農民亂收費、亂攤派和亂罰款行為。從稅費關系的調整上，“并稅制”實質上就是使改革前混亂的稅費關系單一化，“并稅制”強化了國家與農民之間的稅賦關系，這種關系不僅是經濟上的，也是政治上的，它內含政治權力的授受與運用。從國家的角度看，對農民征收稅賦表現為國家實施公共管理的成本和所獲取的報酬；從農民的角度看，向國家繳納稅賦不僅表明了農民作為公民為國家管理及公共權力的運作支付成本和費用，也表明愿意賦予公共權力的公共事務管理權，同時讓渡部分權力和利益，服從公共權力的管理。稅賦關系成為國家與農民關系的核心問題。而公民的授權及繳納的稅費成為國家、政府及其它公共權力賴以存在的前提和基礎。與改革前村務實踐中“國家”對財產的象征性“擁有”相比，“并稅制”由于具有了很強的可操作性，而使得這種“擁有”具有實際內容，從這個意義上來說，在減輕農民負擔的同時，國家的利益得到了強化，這既包括經濟的支持，也包括政治及其合法性的支持。

“并稅制”這種將稅種單一化的做法主要的意義還在于行政管理上更加方便，較以前能更有效地約束地方政府對農民的剝奪行為，使國家的管轄權落到實處，保證國家意志的統一。管轄權從實質上說就是推行誰的管轄規則，以及哪一政治單位具有規則的制定和解釋權，如果一個最高權威理論上具有最后的裁決地位，但它并不能運用這種裁決地位推行自己的管轄規則，致力于規則及其解釋權威的統一，它的管轄功效就頗成疑問。從改革前的實際情況來看，地方政府一方面在地方建構自己的權威，另一方面也刻意防止國家權力向地方的擴張，這就導致了國家管轄權的虛置。尤其是在稅制上，雖然在理論上，中央政府將地方政府作為自己的延長，由地方政府執行稅收任務，先上繳中央，然后由中央政府再分配一部分財稅收入給地方，但是基層政府的收繳范圍和數量顯然不在上級政府的控制中。這就意味著，雖然未有明確的法律認可，但基層政權事實上（在相關區域內）保持有相當的定稅和收稅權。如果只依靠國家規定的稅收，鄉鎮政府根本不能生存下去。國家規則是公開的，甚至是反復申明的：國家授予基層的是根據國家標準的收稅權，不是自定標準的定稅權。但地方政府往往是明知而故犯，謀求實際的定稅權，以抵御來自國家的管轄權。并稅制的推行，使國家的權威直接面向基層，減少了中間層次，加強了國家對基層的滲透和控制，這也使國家的意志和行為實現了統一。

另外，并稅制的推行在一定程度上也得到了農民的認可，農民的納稅積極性有了明顯的提高；而且稅費改革將費改為稅后，由于稅收具有法律強制性，農民不再有討價還價的余地，因此，改革后的農業稅征收成本也將大幅度下降。這都使國家利益得到了很好的實現。

二、稅費改革與減輕農民負擔

切實減輕農民負擔是中央政府發動農村稅費改革的初衷，目前看來，在試點地區，農村稅費改革作為農民減負的手段，其效果是明顯的。試點區稅費改革能減輕農民負擔，主要是因為取消鄉統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資，取消了統一規定的勞動積累工和義務工。這些都是地方政府以前搭車收費、索取農民的渠道。稅費改革將農業稅費證收依據，統一到耕地后，簡化了征收內容和程序，便于對地方政府和農業稅征收者進行監管。但是，對試點區稅費改革后農民的減負效果，必須從兩方面進行評判：一是應該肯定稅費改革的減負成就，還是應該批評原來索取農民過多呢？二是試點區的農村稅費改革方案有普適性嗎？一旦在其它地方推廣，基層政府是否會找出漏洞陽奉陰違呢？

用試點地區暫時的減負效果來做判斷，認為費改稅肯定能減輕農民負擔，這種態度是草率的。此次稅費改革是自實行家庭承包責任制以來，中央政府為重新調整政府與農民的利益關系而出臺的最重要的一項改革措施，黨和政府的主要領導人在重要場合表達了改革的決心。為此，媒體作了大量報道，輿論給了特別關注。在試點區，負責農村稅費改革方案實施的也是地方上最主要的黨政官員。如此外部環境客觀上為試點區改革創造了兩個有利條件：一是改革包含了地方官員行政提拔的預期；二是外部監督阻止了地方政府按自己意志修改政策的行為。所以試點區農民減負的效果有可能是源于這些外部有利因素而不是稅費改革方案本身。

從目前試點區的實踐來看，一些鄉村基層組織負債嚴重。在財政收不抵支和償還債務的雙重壓力下，地方政府和鄉村基層組織就不可能關閉農村稅費改革要禁止的亂收費的大門。地方政府和鄉村組織可以在不策劃集資攤派、將農業稅稅率名義上仍保持．％的情況下，以隱蔽的方式加重農民負擔。手段有：故意高估農作物的產量的價格，夸大農民的收入水平；以特產稅的名義進行額外征收；減少教育投資，提高學生收費標準等。除此之外，地方政府仍可通過削減一般公共產品的供應損害農民的利益。

三、關于取消村提留

從現行農村的產權制度來看，稅費所體現的是國家、集體與農民基本的三角關系，在國家對農民的利益得到強化的同時，集體的利益卻被忽視了。稅費改革前，農民與村級集體經濟組織稅費關系體現在村委會作為村集體的代表者而向農民收取的提留。“并稅制”在去除鄉統籌以及其他不合理收費等問題的同時，也把村提留一并改掉了。從目前的土地制度上看，村民使用的土地歸集體所有，農民擁有的只是土地的使用權，在不改變目前的土地制度的前提下，村級組織向使用村莊土地的村民收取一定的租金也是合理的，農民向土地所有者交納一定的費用也是應當的，從這個意義上說，村提留也是有存在的合理性和合法性的。取消村提留，就是否定了村級組織作為集體土地所有者的法律地位。另外，村委會作為村級自治性群眾組織，是由全體村民直接選舉產生的，其存在的前提就是為了滿足自我管理、自我教育等的需要，其合法性基礎是全體村民的同意。從理論上說，村委會作為村莊的公共權力組織，為維持自身的正常運轉和村莊公共事務的需要，按照一定的原則和規則從村莊內部收取一定限度的費用是合理的、正當的，村民為此而負擔一定的費用，也是必要的。取消村提留實際上也就取消了村級組織存在的物質基礎。而且，村委會能否收取一定費用應該由村民自己決定，而不是由政府來替代村民來作出決定，稅費改革取消村提留的做法實際上是剝奪了村民在這個問題上的發言權，這就削弱了村級組織的政治地位。

“并稅制”在去除鄉統籌以及其它不合理收費等問題的同時，也把村提留一并改掉了。這很大程度上可能由于在改革前的基層財稅制度下，基層組織一直在扮演著人的角色，國家的稅收以及其他的一些面向農民的收費大多是通過其實現的，基層組織在實現其他主體的利益的過程中也使自身的利益和權力得到了擴張，產生了相當的負面影響。這種影響的嚴重后果就是在基層政權與其管理的村民之間，制造出一種不信任的、不合作的、回避的甚至是抵制性的關系。因此，從稅費的征收過程看，農民負擔過重主要在于村里收的太多了。從減輕農民的負擔而言，村提留就被置于取消之列。

為了保證村級組織的正常運轉和必需的公益事業的維持，試點方案實行農業稅附加和村民“一事一議”籌資的辦法，但不夠妥當。從理論上講，國家農業稅附加屬于集體性質資金，似乎說不通；從村民自治角度看，村級內部費用由國家收取，有剝奪村民權利之嫌；從鄉級政府職能轉換看，把不該由本級管理的事管起來，有違減事放權的方針：從實際操作上看，鄉級容易擠占挪用村級資金，并且鄉里收附加，村里收籌資款，管理不集中，使用不方便；而且目前村級民主建設和大量村民外出的現實，還很難按要求“一事一議”。

四、稅費改革下的鄉鎮財政

從試點地區的實踐來看，大多數的鄉鎮都出現了稅收收入減少、財政困難加劇的狀況。但這并不意味著改革方案不合理，新的農業稅率比改革前實際執行的稅率高一倍，造成減收的根本原因是過去鄉鎮財政收入中存在很大一筆不合理資金，諸如各種名目的收費和攤派、鄉統籌和無特產收入農戶承擔的特產稅等。改革方案將這些不合理收費去掉，是勿庸置疑的。雖然如此，作為基層人民政府的鄉一級的財政困難問題仍要有解決的辦法，否則稅費改革難以成功。

從現行體制來看，政府部門對于稅費改革的影響力，最終將強于農民集團和鄉村集體組織。這也就是集體行動理論所說的，盡管相對而言農民集團是個大集團，鄉村組織和政府部門是個小集團，這些集團之間在根本利益上是一致的，其具體利益的差別也是明顯的，但基于這些利益差別，較小的集團常常能自愿組織起來采取行動支持其共同利益，而大集團則通常做不到這一點，因此，特殊利益的小集團具有異乎尋常的力量，常常能戰勝大集團。據此，我們不難預見，隨著稅費改革的推進，鄉村組織和政府部門運用自身資源，肢解、異化稅費改革的進程，也將呈現出加快態勢。

在農村稅費改革中，隨著上述肢解、異化進程的加快，農民的稅外負擔能否真正控制得住？政府部門的行政事業性收費和政府性基金、集資能否真正取消得了？或者取消以后，會不會卷土重來？這都是我們需要討論的問題。就稅費改革本身來看，單一的稅費改革很難抑制地方政府和部門的謀利沖動，就農民群體而言，也難以阻止其對利益的爭奪。

五、結論

農村稅費改革取消了“三提留”、“五統籌”以及其它各項雜費攤派，將農業稅稅種集中在土地上，這就使農業稅變得簡明，有利于對征收者進行監管，約束其搭車收費的機會主義行為。按照中發［］號文件所規定的農業稅稅率最高上限，稅費改革在大部分地區、尤其是農產區是能降低農民負擔的，試點區的經驗表明了這一點。農村稅費改革為廣大農村低收入階層減負，而且，降低農業稅稅率能減少農民對抗，從而可降低征稅成本，所以，無論從征稅原則；還是從所要解決的問題的意義上進行評判，農村費改稅是一項值得肯定的改革提案。

但是，目前的農村稅費改革方案仍需要改進。農村稅費改革，主要是重新調節國家、集體、農民三者間的利益關系。一個不大的蛋糕三家分，不管怎么切，都不可能十分合理，每種分配辦法都各有利弊，不過要盡可能去尋求利多弊少的方案。試點方案的優點是顯而易見的，但還有待于進一步完善。為此，筆者建議：（）降低農業稅稅率，取消特產稅，雖然試點地區農民負擔明顯減輕，但農業稅稅率仍超出農民的承受能力。取消農業特產稅的原因在于征收農業特產稅違背了開征這一稅種的初衷，沒有起到扶持特產生產的作用，而主要用于了平衡地方財政；而且農業特產稅是據實征收稅種，不可能保持穩定，稅費改革后，地方財政在壓力加劇的情況下，很可能出現超越生產發展速度年年加碼的現象，給加重農民負擔留下缺口；（）保留村提留，應充分考慮村級經濟利益，要保證基層組織運轉的物質基礎，這也是與我國農村現行的土地所有制性質相一致的；（）中央應通過加大轉移支付，扶持農村義務教育、計劃生育、消除貧困、環境保護等社會事業，改善農村水利、電力、通信等基礎設施，促進生產發展；（）加快鄉鎮改革的步伐，這是當務之急，從長遠來看，發展農村經濟，增加鄉級財源則是根本出路。