中國憲法改革基本理論問題

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提要中國憲法應(yīng)當(dāng)從“改革憲法”向“憲政憲法”轉(zhuǎn)變，作者以此為基點(diǎn)，結(jié)合年來經(jīng)驗(yàn)，討論憲法改革面臨的理論問題。首先，憲法之根本法則由以人本和自由為核心的價(jià)值法則、張揚(yáng)人民主權(quán)的政治法則和體現(xiàn)程序理性的程序法則構(gòu)成，蘊(yùn)涵道統(tǒng)、政統(tǒng)和法統(tǒng)，是憲法合法性、權(quán)威性和穩(wěn)定性的終極來源和根基。其次，憲法作為法律應(yīng)具有的效力有賴于違憲審查和憲法訴訟，但不是憲法的一切內(nèi)容都要司法化；應(yīng)區(qū)分憲律與憲德，并按法治的要求加以識別和轉(zhuǎn)化。其三，界定違憲主體和違憲行為應(yīng)以立法模式為主兼及治理模式，人民代表大會(huì)制度下的憲法監(jiān)督要體現(xiàn)人民主權(quán)和程序理性的完好結(jié)合。最后，憲法是價(jià)值法則通過政治法則和程序法則在公共領(lǐng)域里的運(yùn)用，以約束權(quán)力和保障權(quán)利為核心；憲法改革應(yīng)圍繞憲法核心問題，調(diào)整好國家權(quán)力與階級結(jié)構(gòu)的關(guān)系、國家權(quán)力內(nèi)部的橫向、縱向關(guān)系以及執(zhí)政黨與國家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系；同時(shí)，轉(zhuǎn)化使用走進(jìn)權(quán)利時(shí)代過程中的積極要素，將人權(quán)概念引入憲法，并改進(jìn)權(quán)利體系和權(quán)利救濟(jì)。

關(guān)鍵詞根本法則憲政憲法效力憲法淵源權(quán)力體制權(quán)利保護(hù)，

引言：憲法與改革

紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布二十周年，重溫修憲、行憲的歷程，百感交集。二十年前修憲之時(shí)，思想解放方興未艾，經(jīng)濟(jì)改革起步未久，市場經(jīng)濟(jì)體制和依法治國方略皆未確立，要制定一部能行之久遠(yuǎn)的憲法，何其難也。盡管我們不能說，修憲者們對許多基本理論問題都有明確而且正確的答案，但是，他們就一些重大而又困難的問題所作的決斷，可謂果敢無畏，意義深遠(yuǎn)。例如，和平時(shí)期修憲之通例乃是以被修改的憲法為基礎(chǔ)，年修憲卻決定不以年憲法而以年憲法為基礎(chǔ)；兩院制問題提出后，經(jīng)過自由討論，決定堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度；年憲法和年憲法把公民權(quán)利和義務(wù)一章放在國家機(jī)構(gòu)一章之后，修憲者決意將這一章提前。這類政治決斷，吸收了中國憲政建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，獲得了廣泛的社會(huì)支持，算得上重大的憲法改革。

年來的行憲史，也是憲法的變遷史。憲法且行且改，可以說，是一部“改革憲法”。它為認(rèn)可和推動(dòng)改革而制定，又因改革而屢屢修改。現(xiàn)在應(yīng)考慮的問題是，憲法不單要跟著改革的步伐走，不斷確認(rèn)和鞏固改革的成果，還要更多地引導(dǎo)改革、指導(dǎo)改革，為改革留出必要的空間，為中國社會(huì)的發(fā)展和中華文明的傳弘提供宏大而堅(jiān)固的理論和制度框架，并在必要時(shí)能夠限制改革、約束改革。從世界憲法史看，大致說來，有三種類型的憲法，一是“革命憲法”，一是“改革憲法”，一是“憲政憲法”。“革命憲法”創(chuàng)制于奪取政權(quán)的革命時(shí)期，旨在從法律上確認(rèn)和鞏固革命成果。它的合法性基礎(chǔ)不是過去的法統(tǒng)，而是革命本身。“改革憲法”出現(xiàn)于因國家的形勢和任務(wù)發(fā)生很大變化而必須在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的廣泛領(lǐng)域推行大幅度改革的時(shí)期，旨在確認(rèn)和鞏固改革成果，維護(hù)改革所需的秩序。它在把改革成果合法化的同時(shí)，也不得不改革自身。由于改革既不同于革命又具有某種革命的意義，既依托原有體制又在很大程度上改造原有體制，所以，“改革憲法”的合法性基礎(chǔ)既是現(xiàn)有法統(tǒng)，又是改革本身。這決定了無論實(shí)體方面，還是程序方面，都在一定程度上允許違憲改革、違法改革。倘若“革命憲法”已然成功了卻合法化侍猓案母鏘芊ā閉庖還墑逼諢蛐沓晌槐亍！跋苷芊ā背魷鐘詬錈蚋母鏌鴉就瓿剎⑷妨⑾苷逯坪頭ㄖ臥蛑蟆U飧鍪焙潁喚鲇邢芊ǎ矣邢苷徊喚鲇蟹桑矣蟹ㄖ巍O芊ㄕ嬲磧兇罡叩姆扇ㄍ液蛻緇峁芾淼囊磺謝疃ǜ鞣矯嫻母母錚寄扇胂芊ê頭傻墓斕饋R磺腥ξ；暈芊ㄎ；R磺兄卮蟾母錚暈舷芨母鎩！跋苷芊ā奔仁歉母锏模質(zhì)鞘爻傻模患仁欠⒄溝模質(zhì)俏榷ǖ模歡遙爻珊臀榷ǖ某煞終季又韉肌N┢淙绱耍芊ǚ嬌晌舶疃ü⒊ぶ尉冒倉

拋棄以階級斗爭為綱，確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、改革開放的基本國策，并強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)民主，加強(qiáng)法制，意味著中國憲法在經(jīng)歷了年憲法和年憲法的曲折后開始從“革命憲法”向“改革憲法”轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在，我們又到了一個(gè)新的歷史關(guān)口，應(yīng)高瞻遠(yuǎn)矚，繼續(xù)推進(jìn)憲法改革，逐步完成從“改革憲法”向“憲政憲法”的歷史性轉(zhuǎn)變。

作為根本法，憲法乃世之經(jīng)緯，國之重器，百法之首，法治之要，既不可僵化不變，也不可輕言變易。應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，調(diào)整和改變“改革憲法”的思維定勢，對憲政的理論和制度洞幽究微，對各類修憲建議慎之又慎。這里提出幾個(gè)相關(guān)的理論問題并做初步的探討。

一、憲法之上有沒有法？

憲法是國家的根本法，是國家一切法律所由產(chǎn)生的“母法”。在此意義上，國家的一切法律須以憲法為據(jù)，居于憲法之下，不得與憲法相違，憲法之上不該再有任何法律。不過，這只是從實(shí)在法體系的意義上講的。憲法非憑空而來，也非永久不變。立法者能運(yùn)用法定權(quán)力、通過法定程序來制定規(guī)則，也能同樣合法地改變規(guī)則。顯然，論證制憲、修憲的正當(dāng)性、合法性，不能僅僅訴諸包括憲法在內(nèi)的國家法律本身。憲法既不以任何一部現(xiàn)行法律為母體，也不以任何一個(gè)組織或個(gè)人為母體，那么，憲法所由產(chǎn)生和變化的根據(jù)是什么呢？

通常認(rèn)為，社會(huì)變化了，如經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)關(guān)系發(fā)生了變化，法律就要變化。其實(shí)，不是所有的社會(huì)變化都能夠并且應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致法律的變化。法律究竟應(yīng)當(dāng)怎樣回應(yīng)社會(huì)變化，又應(yīng)當(dāng)對什么樣的社會(huì)變化置之不理甚至加以遏制，是值得認(rèn)真思考的。古人說，法隨世轉(zhuǎn)時(shí)移，與時(shí)俱變；又說，法為萬世不易之則，行之久遠(yuǎn)，不隨時(shí)改變。這兩種看似矛盾的主張都包含關(guān)于立法根據(jù)的預(yù)設(shè)。問題在于，法律要與時(shí)俱進(jìn)，這要因應(yīng)的“時(shí)”是什么？法律要行之久遠(yuǎn)，這支配“久遠(yuǎn)”的要素又是什么呢？有人會(huì)說，社會(huì)變化是通過多數(shù)人的意志反映到立法的，只要通過民主程序集中多數(shù)人的意見，制定和修改法律就有了權(quán)威的根據(jù)。可是，多數(shù)人擁護(hù)，并不能證明多數(shù)人意見必然是正確、明智的；多數(shù)人參與，并不能自動(dòng)保證立法順應(yīng)時(shí)代，精邃雋永。如何保證多數(shù)人不犯錯(cuò)誤呢？

因此，我們要認(rèn)真研究法之為法、憲法之為憲法的根據(jù)。這個(gè)根據(jù)，便是古人所說的“道”。答案不應(yīng)僅從關(guān)于法律效力的技術(shù)角度來獲得，還應(yīng)更多地從關(guān)于價(jià)值原則的哲學(xué)角度來找尋。憲法之為根本法，乃是因?yàn)樗w現(xiàn)一種能夠作為最高權(quán)威來源的根本法則。根本法則之有最高權(quán)威，乃是因?yàn)樗w現(xiàn)基本價(jià)值。這種基本價(jià)值的核心，不僅是人本的，即一切為了人，為了一切人，而且是自由的，即維護(hù)人的尊嚴(yán)和福祉。這一基本價(jià)值也是普遍道德。根本法則是普遍道德的抽象形式，并因此成為普遍規(guī)范。正是由于在如此深邃而又寬泛的意義上體現(xiàn)人本和自由這一基本的道德價(jià)值，根本法則才獲得廣泛認(rèn)同，普遍適用，且歷久彌新，指引總是有時(shí)效的可變的實(shí)在法。作為一種旨在解決政治秩序問題的基本制度，憲法是在人類不斷認(rèn)識和運(yùn)用根本法則的過程中，歷史地產(chǎn)生和發(fā)展起來的。只是為了在人類政治生活中更好地體現(xiàn)和捍衛(wèi)人本和自由，遏制和杜絕不平等、不公正和其他不合理的現(xiàn)象，尤其是防范對人的尊嚴(yán)和自由的肆意侵犯，才以憲法的名義，建立對政治權(quán)力的規(guī)范化約束體系，并宣布人人皆享有若干不可侵犯、尤其是不可為政治權(quán)力所侵犯的權(quán)利。于是，憲法被看作立國之基，政治之本，人道之要；共和、民主、平等妥雜桑恍嘉芊ㄔ潁揮牘胰ο嘍雜Φ墓袢ɡ恍嘉芊ㄈɡ換諳芊ǖ惱沃刃潁懷莆苷

由是，可以說，蘊(yùn)涵基本價(jià)值的根本法則，才是憲法所由產(chǎn)生的邏輯根據(jù)，并奠定憲法和憲政的道德根基。只有這樣的法則，才能高于憲法，并以根本不變之道賦予憲法根本法特性，使憲法享有最高權(quán)威。這樣的法則涵蘊(yùn)于人類生活的日常規(guī)則，與其說要靠我們來制造或發(fā)明，不如說要靠我們來發(fā)現(xiàn)或敘述。這樣的法則如何論證和闡發(fā)，表現(xiàn)著特定國家和文化的理論能力和哲學(xué)風(fēng)格。這樣的法則如何識別和，實(shí)施，取決于特定國家和文化的法律傳統(tǒng)和制度安排。這樣的法則叫什么，在很大程度上，是個(gè)修辭策略問題。我們可以稱之為“客觀法”、“自然法”、“最高法”、“天法”，也可以稱之為“共識”、“基本原則”、“憲政觀念”、“道統(tǒng)”、“天道”等，但是，它的性質(zhì)和地位卻是我們應(yīng)當(dāng)牢牢把握的。

根本法則的功能特征，在于解決憲法本身的合法性問題，并在價(jià)值來源和邏輯方法上完成對憲政的證成。其主要途徑是把以人本和自由為核心的價(jià)值法則轉(zhuǎn)換為政治法則和程序法則。現(xiàn)代的政治法則即人民主權(quán)，它解決政治動(dòng)力和政治正當(dāng)性問題。現(xiàn)代的程序法則即程序理性，它解決程序設(shè)置和程序正當(dāng)性問題。政治法則和程序法則通過在公共領(lǐng)域里解決價(jià)值法則的有效性問題，構(gòu)成憲法制度的主要內(nèi)容。價(jià)值法則、政治法則和程序法則分別體現(xiàn)人本與自由、人民主權(quán)和程序正義，用中國傳統(tǒng)的術(shù)語來表述，就是分別代表道統(tǒng)、政統(tǒng)和法統(tǒng)。這三個(gè)法則乃根本法之根本，是憲法本身合法化的基本要素。它們既是憲法的根本法地位的憑藉和最高法律效力的源泉，又是立憲、修憲、行憲的制約和指導(dǎo)，是憲法之上的法。遵循這樣的法則，便是古人所謂“法法”。法律之上若沒有法，就像權(quán)力之上沒有法那樣，也是會(huì)走向?qū)M和任意的。法律要確實(shí)居于權(quán)力之上，法律之上還必須有法。

價(jià)值法則與政治法則、程序法則的關(guān)系，是道統(tǒng)與政統(tǒng)、法統(tǒng)的關(guān)系。用儒學(xué)的話講，是內(nèi)圣與外王的關(guān)系。不宜混同于西方思想傳統(tǒng)里自然法與實(shí)在法的二元模式。人民主權(quán)和程序理性在許多場境里都可能作為法律合法性、至上性的論據(jù)，如前文所述，法律反映人民意志、符合正當(dāng)程序等，但是，歸根結(jié)底，政治法則和程序法則是由價(jià)值法則推推衍出來，并由價(jià)值法則決定和統(tǒng)攝。惟有價(jià)值法則才是根本法則的核心，決定和表現(xiàn)憲法和憲政的真正本質(zhì)，為憲政奠定最終的合法性基礎(chǔ)。如果把握不了人本和自由這個(gè)核心，便會(huì)只有憲法秩序，沒有憲政秩序。憲政主義的實(shí)質(zhì)，不是簡單地要求合憲性，也不是簡單地要求人民主權(quán)和程序理性，而是要求包括憲法在內(nèi)的一切制度和法律都具有終極意義上的合法性和正當(dāng)性。這也是憲政文化與民主文化的區(qū)別所在。

現(xiàn)行憲法的成功之處，在于它確認(rèn)并規(guī)定了一些既反映時(shí)代要求和社會(huì)變遷，又行之久遠(yuǎn)、歷久彌新的重要觀念和原則。當(dāng)初以年憲法而不以年憲法為修憲基礎(chǔ)，說到底，是因?yàn)槟陸椃ㄒ饶陸椃ㄝ^好地反映了人民主權(quán)的要求，體現(xiàn)了現(xiàn)代憲法的一般特征。認(rèn)識到這一點(diǎn)，要?dú)w功于當(dāng)時(shí)的思想解放、實(shí)事求是，歸功于以鄧小平為代表的歷經(jīng)劫難的領(lǐng)導(dǎo)人對建設(shè)社會(huì)主義民主與法制的特別重視。

不過，現(xiàn)行憲法在體現(xiàn)和表述根本法則方面還是有所不足的。尤其在使用嚴(yán)謹(jǐn)、精致的法律語言和技術(shù)制作高度概括性、原則性的抽象規(guī)范方面，還存在某些缺憾。抽象表達(dá)之優(yōu)長，在于有比具象表達(dá)更強(qiáng)的對具象變化的包容能力和適應(yīng)能力。年修憲時(shí)，有人問過“憲法是根本法，為什么老是改？”可是，若保持憲法的穩(wěn)定性，就意味著要長期保留和適用年憲法的許多不恰當(dāng)?shù)囊?guī)定。現(xiàn)行憲法也未能免卻這樣的尷尬。試舉一例。現(xiàn)行憲法頒布年來有次共處修改，這些修改大多數(shù)是關(guān)于序言和總綱的。這個(gè)簡單的事實(shí)，一方面，表明隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)展，尤其是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和社會(huì)結(jié)構(gòu)、思想觀念的變化，我們對憲法基本原則的認(rèn)識在不斷調(diào)整和深化；另一方面，也表明憲法規(guī)范的制作技術(shù)在表述共通性、一般性、根本性的抽象原則方面是有欠缺的，對憲法之法的認(rèn)識和表述水平在整體上還有待提高。

只有正確認(rèn)識和把握客觀規(guī)律，明了憲法之法，才能確定哪些是必須寫進(jìn)憲法的，哪些是不能寫進(jìn)憲法的；哪些是必須改的，哪些是不能改的，從而明確方向，分清綱目，既定元固本，又開拓創(chuàng)新。在改革和創(chuàng)新成為時(shí)尚的時(shí)候，應(yīng)特別注意處理好定元固本與開拓創(chuàng)新的關(guān)系，用古人的話說，就是既要“觀時(shí)俗”，又要“察國本”。從某種意義上講，改革與其說是要改什么，不如說是要最終明確什么是不能改，而且還要加固的。此乃辯證的改革哲學(xué)。