如何完善農村社會保障制度的財政政策
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建立健全多層次的社會保障制度，是當前我國經濟體制改革的一項重要內容。農村社會保障是我國整個社會保障體系的重要組成部分。隨著農村經濟的發展和市場化程度的提高、農村剩余勞動力的增加和轉移、城市化進程的加快，農民對建立和完善社會保障體系的要求日益迫切。農村社會保障是作為一項社會公共產品為農民提供，其提供者只能是政府，這就必然要求財政作為政府提供農村社會保障的后盾，所以說，建立農村社會保障財政制度，如何運用各種財政政策去左右社會保障資金的繳與用的規模和結構，給農村社會保障以穩定的財政支持則是重中之重的問題。
我市位于佳木斯地區東部，版圖面積8,277平方公里，轄11個鎮266個行政村和建三江分，局及其所屬三個國營農場，總人口44萬人，其中農業人口24萬人（含戶在人不在）占全市總人口的54%。2003年全市人均收入3,512元，其中農村居民年均收入2,564元。自2004年實施農村稅費改革，建立農村社會保障制度以來，現已實行了農村五保戶供養、農村最低生活保障、新型農村合作醫療和醫療救助等四項農村社會保障制度。在農村社會保障制度實踐中積累了一定的經驗，針對農村社會保障制度運行中的新情況、新問題及成因我們深入鄉、村進行了廣泛的調查研究。在調查研究的基礎上，提出了如何更好的運用和完善財政政策建設農村社會保障制度的建議和對策。
一、當前我市農村社會保障制度運行情況
隨著全部免征農業稅試點改革的不斷深入，研究和解決新形勢下廣大農民“老有所養、病有所醫，困有所幫”等社會保障問題，成為當前乃至今后工作的重點。根據試點工作的中心內容，我市在原農民五保戶財政供養的基礎上，啟動了以農村最低生活保障、新型農村合作醫療、醫療救助為主的農村社會保障體系。制定了《富錦市農村居民最低生活保障制度實施方案》、《新型農村合作醫療工作試行方案》、《富錦市農村醫療救助制度實施方案》等，對我市的農村社會保障制度建設工作打下了堅實的基礎。
（一）農村五保對象供養情況
1、集中供養。
2005年，我市農村五保對象集中供養是以鎮為單位集中供養，10個鎮共有11所敬老院，集中供養老人291人。市局按照每年每人1，500元的標準將供養資金于年末通過市鎮結算撥付到各鎮，各鎮將資金撥付到鎮級行政事業單位會計核算中心，在民政賬上單獨記賬，單獨核算。
2006年，我市改變過去農村五保戶以鎮為單位集中供養的辦法，采取分步實施全市集中供養的辦法。（1）市集中敬老院。于2005年12月28日，在市民政局院內成立了市集中敬老院。建筑面積2,900平方米，電廠大網集中供暖；現有房間74間，可容納170多人，截止目前已合并8所鄉鎮敬老院（上街基、長安、興隆、宏勝、頭林、硯山、向陽川2所），共入住老人164名，月末錦山鎮敬老院28人也將入住。（2）鄉鎮敬老院。2006年保留了二龍山鎮和大榆樹鎮兩所相對條件較好的鄉鎮敬老院，現供養老人98人。其中：二龍山鎮敬老院67人（男62人，女5人）；大榆樹鎮敬老院31人（男性）。
2006年集中供養五保戶供養資金的列支渠道不變，仍在鄉鎮列支，市集中敬老院供養只作為各鎮寄養老人的委托單位，日常老人所需生活費用由市財政局按照每年每人1,500元的標準分季度直接撥到市集中敬老院；年末，市財政局將供養資金通過市鎮結算的形式結算到各鎮，同時作為代扣項目扣回。
2、分散供養。
我市農村分散供養五保戶供養資金的管理是自2004年開始以鎮為單位建立五保供養基金，單獨建賬，單獨核算。市局按照每一行政村6,000元/年的標準核定到各鎮，各鎮按照市局撥付的金額將資金全額撥付到核算中心，在五保供養基金賬戶按每人每年1,200元的標準支付給五保老人，結余資金可用于支付五保對象的醫藥費、喪葬費及困難補助等。對于散養五保戶的管理，市局實行檔案化實時動態管理，供養對象增減變化需按規定程序報經市民政、財政部門確認、批準后方可支付供養資金。
2005年我市五保供養基金總額1,626,000元，支付948名老人供養資金1,137,000元（有3名老人不是全年支付），醫藥費4,028元，困難補助277,440元，其他用于補充集中供養五保經費不足等135,400元，截止2006年7月末尚有結余資金270,916元。
（二）農村最低生活保障開展情況
我市于2004年開始對農村貧困家庭進行調查統計，于2005年正式實行農村最低生活保障金發放工作。2005年共對3，714戶農貧困家庭，8,077人發放生活補助金155萬元。2006年，民政部門又重新對低保對象進行了入戶走訪調查，剔除已超過最低生活保障線家庭423戶，1,260人，新增家庭1,074戶，2,574人，上半年各鎮已對4,365戶家庭，9,391人，通過“一折通”形式發放生活補助金878,995元。另據民政部門統計，下半年還將有40多戶家庭，100多人，也將享受最低生活保障待遇，全年預計支出將達178萬元。
（三）新型農村合作醫療情況
在省、市兩級政府的支持下，我市于2005年建立了新型農村合作醫療機制，參合農民數2005年115,151人，2006年162,353人，占農業常住人口分別為47％、67％。經過實踐，收到了良好的效果。截止到2006年6月末，全市農村合作醫療共有72,298人享受醫療補助，補助金額533萬元。其中5,747人享受大病救助，補助金額458萬元，單人最高獲得補助金額1萬元。農村新型合作醫療的實施，在一定程度上緩解了農民“因病致貧”、“因病返貧”問題，減輕了農民負擔。保護了農村社會生產力，促進了農村社會經濟發展，加快了農民脫貧致富奔小康的步伐。
（四）醫療救助情況
我市于2005年正式啟動農村醫療救助制度。2005年享受醫療救助待遇的有59人次，發放救助金12.8萬元，使全市農村特困戶大病得到了有效的救助和醫治，使危重病人起死回生。2006年3月，從醫療救助資金中支付79，830元，為全市農村五保戶、低保戶、優撫對象、60年代精減退職享受40%救濟人員共計7，983人（每人10元/年），辦理了農村新型合作醫療，解決了他們有病無錢治療的問題。2006年，經民政部門審核已批準81人享受醫療救助待遇，需資金158，000元，將于8月末前通過“一折通”直接打到農民存折中。
二、現行財政政策在農村社會保障制度建設上的推動情況
財政在農村社會保障制度建設中起著主導作用。擔負著根據經濟發展水平構建農村社會保障的制度框架和推進策略,建立健全農村社會保障制度,兌現國家對農村社會保障的財政責任,確保農村社會保障基金的保值增值,推動建立健全農村社會保障的監管機制,推動農村社會保障的立法建設,以及創造適宜農村社會保障制度建設的社會環境等方方面面的重要職責。
（一）深入調查，制定標準，建立健全農村社會保障制度。為確保農村社會保障制度順利實施，我市按照省政府提出的“邊制定完善方案，邊組織實施”的改革試點要求，多次召開會議，建立健全了市、鎮、村三級管理機構，組織相關部門深入全市11個鎮和有代表性的22個村屯進行專題調研和調查摸底，重新核查了五保戶供養對象、確定低保人群、醫療救助對象等相關工作，根據實際情況制定我市各項農村社會保障制度方案，科學測算制定標準，如最初通過測算將農村最低保障標準擬定為1,300元。后經省政府確定為全省農村低保試點縣之后，按政策要求，將低保標準確定為627元；新型農村合作醫療經過7個月的工作運行，發現報銷比例有些偏低，到年終基金可能有過多沉淀，為了讓農民真正地得到新型合作醫療制度的益處，我們及時調整報銷比例，將市外患者報銷比例上調5％，市區域內的兩類定點醫療機構上調10％。根據管理中存在的問題，我們還制定了《新型農村合作醫療基金管理試行辦法》和《各鎮財政分局新型農村合作醫療資金會計核算辦法》，建立健全了各項規章制度，使農村社會保障工作有章可循，為農村社會保障制度的完善和推廣提供了保障。
（二）加大了收繳力度，合理利用有限資金推動多渠道農村社會保障資金籌集。發展農村社會保障事業需要大量的資金，工作難點在籌資，成功的關鍵也在籌資。資金來源貫徹共同分擔的原則，按照個人繳納為主，集體補助為輔，國家適當支持的方式進行籌集。我市在資金有限的情況下，采取了以點帶面的工作思路，首先為全市五保老人參加新型農村合作醫療交費16,560元；又對975名需救助人群中的“重、急、難”患病家庭列入首批救助范圍，現已救助29人57,500元，兩項共計74,060元；在農村低保發放上先將村屯數、人口數最多的向陽川鎮作為首批試點鎮，取得經驗后全市范圍內發放；中心敬老院建設項目總投資500萬元。我市積極努力自籌解決50萬元；佳市局從福利分成中安排400萬元；今年又向民政部和民政廳爭取建設資金50萬左右。目前此項工程以接近完成，預計可提前投入使用。合作醫療資金中的個人繳納部分由村委會以戶為單位按年度收取，或用村委會集體積累資金繳納，并將資金上繳鄉鎮財政分局，使用省財政廳發放的統一收據，采取“四邊”(即邊登記、邊簽合同、邊繳費、邊發證)的辦法，有效提高了繳費效率。同時市政府還鼓勵企業、社會團體、個人積極捐贈，擴大了保障范圍，通過推進綠色、特色農產品生產開發的規模化、品牌化，招商引資和扶持民營經濟發展，加快農業產業化進程等方式，大力發展集體經濟，來強化農村集體對保障資金的投入，形成了政府救濟為主，全社會共同參與的保障格局，促進農村社會保障制度發展。
（三）加大了管理和監督力度，健全農村社會保障制度的監管機制。要切實防范農村社會保障制度運行風險，就必須在管理和監督上下功夫，以保證制度的安全高效運行。把新型農村社會保障基金運行情況納入政務公開的重要內容，提出了“兩不準一嚴格”的工作紀律，定期向社會公布，接受群眾監督。定期對農村社會保障基金進行財務審計。研究制定了農村社會保障基金管理辦法，建立健全各項規章制度，認真落實保障資金，并對資金的使用加強監督，采取收支分離，管用分開，封閉運行的資金運行機制。確保農村社會保障資金不被擠占和挪用，嚴格按照規定辦理。加強對新型農村合作醫療定點醫院的動態性監督管理，不合格的及時取消其資格，以保證服務效率、控制醫療費用，真正讓農民在農村社會保障制度中受益。
三、我市農村社會保障制度建設中存在的問題
我市財政在農村社會保障的工作中，雖然做了很多工作，但是實際工作中也遇到了很多困難和凸顯的問題。
（一）農村社會保障制度救濟標準過低。一是我省確定的農村最低生活保障標準為627元，不切合實際。627元的年人均家庭收入，無法滿足家庭正常支出，如果按此標準計算，平均每日支出1.72元，考慮到我們處于東北亞寒帶地區，取暖期在6個月左右，煤炭已長到310元左右，如此標準根本無法生活；二是2004年度省核定我市醫療救助補助金320，000元，我市需要救助975人，人均補助金額僅為328元，很難真正解決因病致貧家庭基本生活困難。三是五保供養標準低。分散供養標準和集中供養標準低，無法維持五保老人的正常生活，最為顯著的問題就是五保老人得病后，只能靠吃小藥維持，根本不能徹底醫治。
（二）資金短缺，難以保證農村社會保障制度的全面實施。一是農村低保資金量小，保障面窄。我市確認的農村低保人數15，459人，占總人口的5.8％。針對一些臨時發生的大病或災害家庭，突然返貪，由于資金有限，不能及時享受最低生活保障。加之，隨著改革開展的不斷深入和市場經濟體制的不斷深化，農村產生了大量的失地農民和進城務工人員等新的弱勢群體，大量生活困難群眾涌向民政部門，導致民政部門在低保資金嚴重短缺的情況下，始終處于疲于應付的被動局面。二是我市財政是保吃飯尚未不足的財政，在醫療救助上無力按省要求1：1匹配資金，導致醫療救助工作范圍小，力度小，只能采取以點帶面的方式分步救助，大多數困難群眾面臨有病無錢治的困難局面，這也是目前我市農村醫療救助工作面臨的最主要問題。三是在新型農村合作醫療制度上，農民繳費額過低，國家補助也過低，導致個人帳戶存款額太低，才每人8元，也使統籌金支付比例過低，報銷比例大約在30％左右，使農民得到的實惠太少，造成城鄉差異過大。
（三）農民收入低，返貧現象嚴重。我市是一個農業大市，土地面積較大，農民較多，地理位置處于平原，干旱和內澇困擾著我市農業生產的發展和農民的生活，自然條件差，自然災害頻繁，基礎設施落后，抵御自然災害的能力十分薄弱，遇災返貧，因病致貧，因病返貧的現象嚴重。
（四）保障制度不完善，缺乏應變措施。一是新型農村合作醫療工作是一項新生事物，具體工作中面臨著諸多困難和問題。首先，農村經濟潰乏，加之農民對新型農村合作醫療工作缺少了解，使合作醫療資金籌集受到制約；其次農村衛生資源嚴重不足，鄉鎮衛生院和村衛生室設施陳舊，醫務人員素質偏低，藥品市場混亂，難以在短時間內滿足參合農民不斷增長的醫療保健需求。再次，相當一部分農民，自我保健意識和健康風險意識不強，互助共濟觀念淡薄，加之受以往開展合作醫療工作最終失敗造成的影響，對此次開展的新型農村合作醫療工作能否成功，存在一些疑慮和擔心。有的農民甚至今年參保生病得到補償后認為明年不能再得病了，因而決定明年不參保了，這需要一個認識過程，需要我們加大宣傳教育、組織引導。另外，作為一種體制的創新沒有成熟的經驗和模式，需要我們在實踐中不斷探索和完善，在不斷總結經驗的基礎上逐步推開。二是醫療救助制度建設剛剛起步，工作還停留在臨時性，隨機性階段，處于被動應付狀態，無長效機制，沒有一個系統、規范的救助制度。
四、對完善農村社會保障制度財政政策的探索
在構建農村社會保障制度中，根據我市幾年來的實踐經驗提出幾點建議。
（一）建立專門的社會保障機構，統一管理農村社會保障事業。農村社會保障作為一種社會制度，在我國是新事物。社會保障要明確主管部門，加強政府的調控和監管。在宏觀管理上，要實行統一管理和規范，消除“多龍制水”、條塊分割的狀態，由政府設置權威機構組成社會保障委，員會領導管理。在中央層面，可以考慮在國務院設立全國社會保障委員會，農村社會保障領導機構作為其下設的一個分支機構，負責編制全國農村社會保障體系建設規劃和實施辦法，起草農村社會保障法律和法規，制定農村社會保障規章和政策，指導、監督、檢查農村社會保障基金的征收、管理、經營和發放，策劃保障基金的保值和增值；在地方層面(尤其是縣級政府)，應當按照社會保障行政機構、執行機構、監督機構既相對獨立又相互制約的原則，分別設立社會保障管理委員會、社會保障事業管理中心、社會保障監督委員會，進而形成統一管理、分工協作、有效制衡的農村社會保障管理體系。在具體執行上，要依靠基層政權組織及群眾性管理組織，分級分類負責各地區的具體社會保障事務的管理、執行、監督,努力建成分工協作的社會化、法制化的社會保障網絡。
（二）建立健全中央和地方財政資金匹配體制。以農業為主的農業市縣，農業生產力水平低，農民收入少，現在又處在工業反哺農業，城市反哺農村的時期，財政資金非常有有限，這就需要國家財政向這類市縣傾斜。一是國家應該視農業市縣的財政收入情況，按不同比例匹配農村社會保障資金，針對極其貧困的地方財政拿不出應匹配的配套資金的情況，應提高中央及省級補助金額和出資比例，降低或取消地區和縣級匹配，以保證各項農村保障資金的到位。提高農村社會保障救助范圍。二是提高農村社會保障制度補助標準。現行補助標準遠遠低于最低生活水平，難以根本解決五保供養、低保人群、醫療救助對象的切實困難，國家及省應根據地區收入和最低水平合理制定農村社會保障制度補助標準，縮小城鄉差異。
（三）建立健全多元化籌資體制。為保障農村社會保障制度的實施發展，除固定三方資金外，也要廣辟社會資金。一是增加農民收入，提高農民自我參保能力。調整種植結構，把種植業品種調優、品質調強、特色調大、效益調高，堅持“跳出農業抓農業"的原則，發展一鎮一業或一村一品，加快形成農副產品加工特色產業，鼓勵農民進城務工經商，千方百計增加農民收入。二是發展壯大集體經濟，不斷提高集體經濟為其成員投保的能力。通過招商引資和扶持集體、民營經濟發展，加快農業產業化進程。采取市場引導、龍頭帶動、農民參與、政策扶持等方式，深入實施樹特色品牌戰略，加快形成產加銷一條龍、貿工農一體化的農業產業化經營格局，壯大集體經濟實力。三是可在財政投入的基礎上，注意培養社會層面的力量，采取發動社會捐助，動員對口幫扶，鼓勵有條件的企業、醫療機構開展“獻愛心”活動等形式開展該項工作，形成一個政府救助為主，全社會參與的救助格局。四是調整財政扶貧資金、支農資金的使用方向，逐步增加農村社會保障資金的份額。五是變現鎮級閑置國有資產，加強國有資產整合力度，充實農村社會保障資金。
（四）建立完善農村社保預算約束體制。隨著農村社會保障體系的不斷推進和完善，財政要把農村社會保障納入預算級次管理。單獨編制農村社會保障基金預算，逐步將農村社會保障資金納入社會保障預算管理，包括農村社會保障基金收支，社會籌集的其他社會保障資金收支等，加強財政對農村社會保障基金的財務監督管理，對基金征繳以及撥付使用等全過程進行監管。
（五）建立健全防范農村社會保障風險機制。一是加強基金監管。農村社會保障資金必須專款專用，專戶存儲，統籌安排，縣級統管，鄉鎮報解，保值增值等重大舉措，由政府批準方可實施，建立定期監督檢查制度，保障資金的安全和使用。二是進一步調整財政支出結構。優化支出存量結構，用好財政支出增量，集中財力向社會保障傾斜，逐步提高農村社會保障支出占財政支出比重。三是要綜合運用各種財政稅收政策，促進經濟加快發展，提高社會保險基金的繳付水平，增加農村社會保險基金收入，同時，良好的經濟發展態勢，也可以提高農民收入水平，縮小貧困群體數量，降低失業率，增強個人的自我保障能力，減少對社會保障資金的需求。四是建立農村社會保障財政風險預警機制。社會保險財政風險潛伏著巨大的危機，一旦發生就必然波及到整個社會。因此必須要加強社會保障財政風險的預警性或預防性監督，構建科學靈敏的農村社會保障財政預警系統。
（六）建立健全農村社會保障制度。一是建立五保供養基金制度。稅改前五保戶由村出資供養，定為五保戶土地和房產收為村有。現在五保戶供養金由財政負責，我市建議將所有五保對象的口糧地從新測量、登記，統一由鎮政府公開發包，承包費專儲，建立五保供養基金，用于補貼五保戶供養費用不足。二是建立大病醫療救助基金制度。通過政府財政投入，鼓勵社會各界捐助，積極籌措大病醫療救助專項基金。基金設立后，應獨立運作，專門用于對醫療費用超過新型農村合作醫療結報封頂線的困難群眾的再補助，切實解決大病患者大額醫療費用的負擔問題。整合現有政府部門、社會團體通過各自渠道用于大病救助的各類資源，積極開展經常性的醫療救助活動，以進一步加大對患病農民的救助力度。要整合已經出臺或即將出臺的相關政策，通過新型農村合作醫療制度實施這一平臺，配套執行。三是建立失地農民社會保障制度。逐步建立健全失地農民的社會保障制度，是保證被征地農民生活水平不因征地而降低的積極舉措，是加強征地管理，解決被征地農民的長遠利益問題。一要加快農村集體土地所有權登記發證工作，切實維護農民土地合法權益。二要征地補償費要科學合理，保證被征地農民生活水平不因征地而降低。征地補償標準要按法定標準上限把握。三要保障被征地農民長遠生計。采取多種措施，健全被征地農民尤其是失地農民的養老保險和社會保障制度，被征地農民的就業培訓和推薦就業、入股分紅、留地安置等制度。四要增加征地透明度，重點做好征地報批前向被征地集體預公告和依法實行聽證制度，聽取被征地農民意見。四是繼續完善現行農村社會保障制度。要進一步規范農村社會保障對象范圍，合理制定補助標準，抓緊完善農村社會保障制度與農村勞動力轉移工作的銜接配套措施，強化管理，盡早實現動態管理下的應保盡保，解決困難農民最迫切的生活問題。
