司法局局長政府講話

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根據(jù)會議安排，我對有關(guān)規(guī)范律師、公證、法律職業(yè)資格等事項的行政許可工作做個發(fā)言。這次公示的行政許可事項總共為17項，涉及律師執(zhí)業(yè)類的有11項，涉及公證執(zhí)業(yè)類的有2項，還有原來歸入律師執(zhí)業(yè)類的法律職業(yè)資格認(rèn)可，實際上和律師、公證包括法院、檢察院都有關(guān)系，單純歸入律師執(zhí)業(yè)類的還不行。我介紹的就是這三大類。這些占了司法行政許可審批大部分內(nèi)容，基本上和原來審批內(nèi)容沒有特別大的變動，但這次我們印發(fā)的行政許可事項內(nèi)容嚴(yán)格按照法律及國家有關(guān)規(guī)定的要求來規(guī)范。從權(quán)利的等級上來說可分為兩個層次：一是初審，我們上海市司法行政機關(guān)只能初審；另一個是我們有權(quán)直接審批。在上述項目中，律師和司法考試一共有6項初審，其中有4項－－外國律師事務(wù)所駐華代表機構(gòu)代表執(zhí)業(yè)核準(zhǔn)、外國律師事務(wù)所駐華代表機構(gòu)設(shè)立、港澳律師事務(wù)所駐內(nèi)地代表機構(gòu)代表執(zhí)業(yè)核準(zhǔn)、港澳律師事務(wù)所駐內(nèi)地代表機構(gòu)設(shè)立的審核是初審，還有考核授予律師資格認(rèn)可、法律職業(yè)資格認(rèn)可也是初審。

一、關(guān)于規(guī)范許可的主要特點

一是受理流程進一步規(guī)范。剛才，史局長對流程進行了比較詳細(xì)的說明，我不再重復(fù)了?？偟目?，這次規(guī)范行政審批事項，對受理流程進一步嚴(yán)格和完善，特別是對接收、登記、核對，出具接收憑證，作出受理或不受理的決定，送達(dá)等都做了明確的規(guī)定。

二是執(zhí)業(yè)審批的分類進一步清晰。以往對律師執(zhí)業(yè)審批分為首次申請律師執(zhí)業(yè)、律師重新申請執(zhí)業(yè)、律師轉(zhuǎn)類執(zhí)業(yè)、外地轉(zhuǎn)滬執(zhí)業(yè)等事項，律師事務(wù)所審批分為律師事務(wù)所申請設(shè)立、外地律師事務(wù)所在滬設(shè)立分所、律師事務(wù)所合并、轉(zhuǎn)制、注銷等事項。這次規(guī)范行政許可事項，對原有的規(guī)定進行了調(diào)整，實際上是按照《律師法》和《行政許可法》的要求，做了一些歸并。對律師執(zhí)業(yè)類許可統(tǒng)一分成了律師執(zhí)業(yè)審核、律師事務(wù)所設(shè)立審核登記、分所設(shè)立審核登記，把首次申請執(zhí)業(yè)、重新執(zhí)業(yè)、律師轉(zhuǎn)類、外地轉(zhuǎn)滬執(zhí)業(yè)等事項進行了歸并，整個歸并到一塊，一個是律師的，一個是律師事務(wù)所的，這樣比較明確。這都是按照《律師法》的要求。我們現(xiàn)在都要講依據(jù)，要到《律師法》里找依據(jù)，我們印發(fā)的公示內(nèi)容里每個項目首當(dāng)其沖就是依據(jù)。

三是申請材料進一步簡化。我們經(jīng)常講，律師管理要體現(xiàn)四個層次的管理，就是司法行政部門的管理，行業(yè)協(xié)會的管理，律師事務(wù)所的自律管理，還有政府其他部門的管理。目前，正在執(zhí)行的律師執(zhí)業(yè)類的審批事項，還有公證，過去審批時名目比較多，這其中比較重要的原因是把一些其他部門應(yīng)該做的前置審批到我們這里來了。比如，對首次申請律師執(zhí)業(yè)，要求提交律師執(zhí)業(yè)登記表、法律職業(yè)（律師）資格證書復(fù)印件、學(xué)歷證書復(fù)印件、身份證復(fù)印件、上海戶籍或居住證明復(fù)印件、申請人實習(xí)（助理）證明以及鑒定材料、申請人和事務(wù)所簽訂的聘用合同、解除勞動關(guān)系（退休、就業(yè)、勞動手冊）復(fù)印件、法律人才交流中心出具的人事檔案保管證明、品行政審意見、社?！八慕稹弊C明。這些內(nèi)容有些以前已經(jīng)審查過了，如這其中的學(xué)歷證書復(fù)印件，在司法考試時已經(jīng)做過審核，就可以簡化；申請人與事務(wù)所的聘用合同，是律師事務(wù)所自律管理的內(nèi)容，我們僅要其證明一個律師在一個律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)，其他權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容不是我們審批的內(nèi)容；還有“四金”的交納，這本是社保、醫(yī)保部門的審批權(quán)，我們在做審批時作為一個前置條件。以前專職律師、兼職律師界限不清，為解決管理規(guī)范，就明確“四金”在哪里交，你就是哪里的人。就曾有專職律師在其他單位交“四金”。前年還有一位律師與我們打官司，他在校辦工廠工作，他說是學(xué)校的，申請兼職律師，我們認(rèn)為不可以，調(diào)查后發(fā)現(xiàn)問題，他還做了假證明，后來處理了。這次行政審批事項改革后，嚴(yán)格按照《律師法》和《律師執(zhí)業(yè)證管理辦法》考慮審批要求。

四是工作效率進一步提高。建立行政許可受理中心，無論律師還是公證，責(zé)任分清了，工作效率提高了，突出了受理和審批的分離，然后互相監(jiān)督。原來一人辦理，經(jīng)常時間上有些問題，一般當(dāng)事人因有求于你不計較。剛才史局長介紹了流程，流程實際上就是對每個工作人員的約束，而且這2天、4天、8天的天數(shù)是底線，作為行政人員、審批人員、受理人員要盡最大可能提前，提倡高效率。不是說在30個自然日內(nèi)完成，就要等到第30天完成，而是必須在30天之內(nèi)，如果能1天完成是最好。

五是申請人的義務(wù)進一步明確。目前的律師執(zhí)業(yè)審批，也有必需的承諾，但主要的還是對真實性的承諾。這次行政許可的審批，原來有些前置審批取消了，變成了承諾。如果你沒有做到，我們也可注銷。除了有對提供材料真實性承諾以外，還有對符合條件的承諾和今后還要履行義務(wù)的承諾。比如，以前強調(diào)的“四金”交納證明，這次我們把“四金”交納作為后置程序，申請人必須承諾現(xiàn)在已經(jīng)履行，或者批準(zhǔn)后承諾履行。這些都不意味著義務(wù)減輕，而是對申請人的義務(wù)有了進一步的明確。

六是監(jiān)督管理的要求進一步提高。這次規(guī)范行政許可，對受理的申請材料做了簡化；把以前一些作為前置審批的內(nèi)容，變?yōu)楹笾贸绦?，有些材料都在審批以后取得。比如外地到滬?zhí)業(yè)的調(diào)檔問題，以前要求當(dāng)事人提供，這次作為后置。先審批，檔案事后再調(diào)。檔案管理不能偏廢。我們也有發(fā)現(xiàn)，有的承諾之后，調(diào)檔時發(fā)現(xiàn)有處罰材料，品行問題。這就對我們管理部門的管理提出更高的要求，要認(rèn)真開展事后的監(jiān)督和處置。

二、關(guān)于行政許可事項中的幾個主要內(nèi)容

一是律師執(zhí)業(yè)審批。律師執(zhí)業(yè)審批在我們目前所有的審批項目中工作量最大，牽涉面最廣，政策性最強。在所發(fā)材料中，盡管相關(guān)內(nèi)容就是一頁多點，依據(jù)就是《中華人民共和國律師法》，實際上還有《律師執(zhí)業(yè)證管理辦法》，但這個《律師執(zhí)業(yè)證管理辦法》的內(nèi)容和《律師法》、《行政許可法》內(nèi)容有些沖突，我們沒有寫上去。條件是按照《律師法》的要求，需要提交的全部材料是6項。實際上按我們過去的分類有專職、兼職律師，目前大部分是專職律師。上海6000名律師，兼職律師只有300多人。在專職、兼職律師中都可分為首次執(zhí)業(yè)、重新執(zhí)業(yè)、外地到上海執(zhí)業(yè)，包括一些轉(zhuǎn)所，這些都在這個范疇。這幾塊內(nèi)容工作要求都非常高。這是我們律師執(zhí)業(yè)審批方面的幾塊，我想把它再明確一下。

二是事務(wù)所的審批。第19頁的律師事務(wù)所設(shè)立審核登記，我們作了歸并。事務(wù)所的設(shè)立依據(jù)中《律師事務(wù)所登記管理辦法》我們也沒有寫上去，它是96年頒布的，內(nèi)容有些已過時，所以我們只寫《律師法》。這里也分為3種類型，合伙、合作和試點中的個人開業(yè)律師事務(wù)所。條件都是按照《律師法》的要求做，但是又要把司法部的有些部令的規(guī)定放進去?！堵蓭煼ā窙]有規(guī)定事務(wù)所組建必須3個人以上，但我們還是要根據(jù)部令，還是要3個律師。3個律師才能建個所，部令沒有廢止，部令有些內(nèi)容還是要執(zhí)行。無論合作、合伙，包括個人開業(yè)，個人開業(yè)必須1個律師個人承擔(dān)全部民事責(zé)任，但至少要聘2個律師，這是試點辦法。其他如事務(wù)所的兼并，都在設(shè)立審核里。

三是公證員的審批。公證員的審批和公證機構(gòu)的審批，現(xiàn)在這個公示內(nèi)容管5個月。但這5個月必須管，這是法律的銜接問題，《公證法》已經(jīng)頒布了，但《公證法》的正式實施是明年3月1日。我們必須按照法律規(guī)定，明年3月1日之后按照《公證法》來審批，現(xiàn)在還是按照國務(wù)院、司法部有關(guān)規(guī)定審批。公證依據(jù)比較多一點，包括深化公證改革辦法等等，條件方面不具體講了。有一個要求跟大家強調(diào)一下。公證員必須是事業(yè)單位在編人員。有些大學(xué)生來了，可能關(guān)系還在勞動服務(wù)中心，他的正式編制沒有轉(zhuǎn)過來，在審批中我們要求必須是事業(yè)單位在編人員，這是前提。

四是考核授予律師資格的初審。關(guān)于律師考核取得資格的初審。我們公示了，但司法部已經(jīng)有3年沒有審批過1人，司法部曾有通知暫停審批，主要為了配合司法考試。最近有些情況，我們沒有辦法還是報了。一般情況下，盡可能勸說不報，因為司法部不批。當(dāng)然上海也有同志到北京去，因為我們報了，他到北京和司法部打官司，這官司能否打贏，我們不知道，如果到北京，我們初審不審、不報出去，他就要和我們打官司。前一段時間，虹口有一批退休法官申請，我們反復(fù)做工作，他們堅持，正式報，我們就履行初審職能。這是17項中一項，不作為肯定是我們的責(zé)任，我們就履行初審職能，其中一大半都是大專學(xué)歷的，全部不通過，還有幾個本科可以上的，符合基本條件，我們只能初審?fù)ㄟ^，報了。但我強調(diào)這里的內(nèi)容公示時不能說，但在受理時盡可能勸說他不要報，工作還是要做。

這是我想到的重點項目。有些項目如司法考試，很明確，拿成績來，幾個材料一對就可以，沒什么大問題。還有CEPA實施之后，港澳律師事務(wù)所與內(nèi)地律師事務(wù)所聯(lián)營還沒有批過，我就不作為重點講。剛才講的是審批中的重點，希望大家注意，同時對許可中的條件、內(nèi)容進一步研究，提出意見。

三、關(guān)于規(guī)范行政許可試運行階段需要加強的幾項工作

一是要細(xì)化申請材料的內(nèi)容。有些材料我們要求提交已經(jīng)非常明確，但在具體操作中僅靠這一條，可能理解會有些偏頗，所以有些內(nèi)容可能還要做一些細(xì)化。比如對首次申請執(zhí)業(yè)的律師，如果是在外地律師事務(wù)所實習(xí)的，實習(xí)鑒定材料應(yīng)是當(dāng)?shù)芈蓭熓聞?wù)所出具證明，我們要求看得細(xì)些，可以請律師事務(wù)所所在地省級司法行政機關(guān)證明一下，強調(diào)細(xì)化。

二是要注重對問題的研究。這次規(guī)范行政許可，看起來只是受理和審批的分離，其實這不僅僅是形式上的變化，更重要的是觀念、工作內(nèi)容上的變化，還有許多問題需要我們認(rèn)真研究。比如，律師轉(zhuǎn)類，從現(xiàn)在的情況看，不僅有專職轉(zhuǎn)兼職，兼職轉(zhuǎn)專職，還有公職轉(zhuǎn)兼職，公職轉(zhuǎn)專職，公司轉(zhuǎn)公職，公司轉(zhuǎn)專職等等，情況非常復(fù)雜，需要我們很好地研究。有些法律上沒有規(guī)定，《律師法》中只有對兼職的限制性規(guī)定，沒有其他任何關(guān)于專職、兼職律師的字眼。但在實踐中有專職、兼職律師，我們要處理這個矛盾。前面講的在打官司中他就是要申請兼職律師，在司法部辦法中又不明確。我們按照司法部的要求，必須是大專院校從事法律教學(xué)的和從事法學(xué)研究的可以兼職，其他一律不準(zhǔn)兼職。但在審批時法律依據(jù)不足，律師法修改肯定會明確規(guī)定。我們要謹(jǐn)慎地做好工作。還比如，有些條件很含糊，很籠統(tǒng)，“品行良好”四個字包羅萬象，受過處罰算不算品行良好，他已經(jīng)是了，又受了處罰算什么。在審批的過程中，不斷有人舉報，反映這個人生活作風(fēng)有問題，我們?nèi)绾闻袛?，是否屬于《律師法》?guī)定的品行良好的情形。對這些問題要注重研究，及時反映。又比如，律師事務(wù)所設(shè)立審核登記，按司法部規(guī)定，對申請設(shè)立律師事務(wù)所名稱要檢索，到司法部通過，通不過的要重新取名，這是許可前置，法律沒有規(guī)定，我們現(xiàn)在只能勸說。像這一系列問題，我們要加強協(xié)調(diào)。再比如，合作所設(shè)立，按照規(guī)定是可以的，但司法部要求弱化，我們在推進時也覺得合作所的形式不適合律師業(yè)的發(fā)展，但現(xiàn)在還在報，還是要批，這需要我們做點工作。

三是要加強工作間的協(xié)調(diào)。受理、許可、審批是前后工序，但都是以市司法局的名義。在打官司時，審批部門、受理部門對內(nèi)可以追究責(zé)任，對外就是一個形象－－市司法局行政不作為或亂作為，這要形成合力。在工作中遇到的問題，如個人開業(yè)律師事務(wù)所審批，前提只是根據(jù)20*年上海市司法局印發(fā)的《上海市司法局關(guān)于個人開業(yè)律師事務(wù)所管理的規(guī)定（試行）》操作。因為是試點階段，有些條件只能說是試行期間的條件。如規(guī)定一般個人開業(yè)申請人不超過60歲，若65、66歲的來申請，我們現(xiàn)在說不行，他要依據(jù)，我們只有市司法局的規(guī)定。還有我們規(guī)定，申請個人開業(yè)要本市戶籍，當(dāng)初制訂此規(guī)定是出于便于管理的考慮。外省市戶籍的來申請開個人所，我們還是要按02年的管理規(guī)定辦。

行政審批是我們共同的大事，從管理意義上說是我們一項最主要的工作。我們按照《行政許可法》的要求，要嚴(yán)格把好關(guān)，同時提高效率，把這項工作真正做好，得到被管理人員的贊許。