司法局行政執法責任制發展總結
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近幾年，我辦堅持以鄧小平理論和“*”重要思想為指導，深入落實科學發展觀，以建設法治政府和構建和諧社會為目標，以貫徹《全面推進依法行政實施綱要》為主線，以提高制度建設質量為重點，以落實行政執法責任制為抓手，全面開展依法行政工作，取得了較大成效，全市各級行政機關協同推進的依法行政工作格局初步形成。
一、精心組織，周密部署，國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》得到有效貫徹落實
國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）出臺后，為使《綱要》規定的一系列目標、原則、要求、任務和措施在全市各地、各部門的工作中得到體現和實施，我辦主要做了以下幾個方面的工作：首先，組織召開了全市依法行政工作會議。會議總結交流了*年全市行政機關貫徹《綱要》、推進依法行政的情況，并對*年全市全面推進依法行政工作進行了具體部署。其次，認真做好《綱要》的學習宣傳工作。為此,提請市政府專門下發了《關于認真學習貫徹落實＜綱要＞的通知》，積極策劃了全市行政機關貫徹《綱要》知識競賽，與省政府法制辦、江蘇電視臺聯合錄制了《江蘇依法行政徐州篇》電視宣傳片，以領導訪談、典型經驗報道等形式介紹了近年來我市在推進依法行政方面取得的突出成就。此外，為了強化基層領導干部和行政執法人員依法行政觀念，提高依法決策、依法管理能力和依法行政水平，全市共舉辦《綱要》培訓班30余期，有3000多名行政機關的領導和執法人員接受了培訓；我辦還聯合市委組織部舉辦了全市鄉鎮長依法行政培訓班，由辦領導就《綱要》有關精神和內容作了專題講座；選派二批共30余名業務骨干參加了省政府法制辦舉辦的《綱要》培訓班。第三，研究制定了貫徹落實《綱要》的相關配套措施。根據《綱要》和省政府《意見》精神，組織起草了《徐州市政府關于貫徹<全面推進依法行政實施綱要>的意見》（以下簡稱《意見》）。一是明確了政府法制部門對行政機關“三定方案”的審查職責。《意見》規定，要加強編制管理部門、政府法制部門和財政部門對政府機構設置、職能界定和人員編制核定的審查，解決行政機關職能交叉、重疊等問題，實現政府職責、機構和編制的規范化、法定化。二是提出了建立保證政務公開規范運行的四個基本制度。即主動公開和依申請公開制度，政務公開評議制度和責任追究制度。三是加強了政府對所屬部門重大行政決定的事前監督。《意見》提出，要探索建立并逐步實行部門作出重大行政許可、重大行政處罰和行政強制措施決定前，報送同級政府法制部門審查制度，保證重大行政決定合法、適當。四是將依法行政工作納入了綜合考核。《意見》要求，各地、各部門要將全面推進依法行政工作情況納入本地、本部門綜合考核和目標管理的內容，并簽訂相應的責任狀。依法行政工作考核不合格的，實行一票否決制，當年該單位不得被評為先進，主要領導和直接責任人員不得提拔或晉級。五是強化了行政機關領導和工作人員學法制度。《意見》明確，各級政府及其部門的領導干部應當帶頭學習和掌握憲法、法律、法規和規章，并采取多種形式組織好本地區、本部門的學法活動。各地、各部門每年應當舉辦2次以上法制講座，領導干部每2年至少接受一次系統法律培訓，行政機關的工作人員每年應當接受不少于15天的法律知識培訓，并把掌握法律知識的情況作為行政機關工作人員錄用考試、年度考核和任職、晉升的重要依據。六是建立了規范性文件定期集中公布和有效期制度。該規定有效解決了規范性文件不規范以及清理困難等問題。第四，進行了目標分解，落實責任。我辦對《意見》中確立的加快政府職能轉變，深化行政管理體制改革；建立健全科學民主決策機制；加強立法工作，提高制度建設質量；理順行政執法體制，規范行政執法行為；完善行政監督制度，防范和化解社會矛盾；增強依法行政觀念，提高依法行政能力等6個主要方面的工作和32項具體要求，進行了分解，明確了各縣(市)、區政府和市直45個行政執法部門的責任，市政府辦公室進行了轉發。各縣（市）、區和市有關部門也將各項工作任務層層進行了分解落實，做到工作任務、責任部門和責任人“三落實”。同時，市政府要求各地、各部門要結合本地區、本部門的實際情況，研究制定了全面推進依法行政的五年規劃、年度計劃和具體措施，有計劃、分步驟、有重點地推進依法行政。第五，健全組織，加強領導。為了保證全市依法行政工作的順利推行，我辦提請市政府專門成立了由市長任組長，常務副市長、分管秘書長為副組長，市監察局、市財政局以及我辦等部門參加的依法行政工作領導小組，負責全市的依法行政工作。以上工作，對營造與建設法治政府相適應的社會氛圍，全面推進依法行政，起到了重要的作用。
二、扎實推行行政執法責任制工作，機關效能建設得到加強
深入推行行政執法責任制、切實加強機關效能建設，是近兩年市委、市政府的工作重點。去年以來，我辦按照國務院和省政府關于進一步深化行政執法責任制的統一部署，結合自身現狀，抽調得力人員，組建工作班子，擬定工作方案，按序時進度扎實推行行政執法責任制工作。一是加強領導，健全組織。建議政府及政府各部門重新調整了行政執法責任制領導小組，充實了人員，改善了辦公條件，形成了較為完備的管理網絡。二是制定方案，明確目標。出臺了《關于進一步深化行政執法責任制的實施意見》，從重新梳理行政執法依據、依法界定執法職責、完善評議考核機制、落實執法責任等方面提出了明確要求。三是樹立典型，示范帶動。*年3月份，協助市政府召開了全市深化行政執法責任制工作經驗交流會，總結推廣了先進單位的經驗，通過典型引路，示范帶動，推動全市行政執法責任制向縱深發展。四是及時公布清理結果，接受社會監督。*年6月，我市在全省率先全部完成了梳理執法依據、分解執法職權、明確執法責任、公示清理結果等工作。經最終審定，全市市級45家行政執法部門（不含實行國家垂直管理和省直屬的部門）正在執行的法律、法規、規章依據共1240部；行政執法行為共3324項，其中行政處罰2291項，行政許可256項，行政強制112項，行政征收57項，行政確認24項，行政給付7項，行政裁決5項，其他行政行為572項，并在市政府政府網站予以公布。與此同時，修改完善了行政管理公示制、評議考核制、錯案責任追究制等三項核心制度。五是深化政務公開，推進行政權力公開透明運行。今年，我市作為全省政務公開的試點城市，在督促各級、各部門、各單位完成職權目錄和權力運行圖的同時，在全市范圍內選擇了7家行政執法單位進行行政事業單位收費減免公開和行政處罰公開試點，并在此基礎上逐步向全市推開，從而實現由行政職權目錄公開向行政行為公開的轉變。
三、創新立法工作，制度建設取得新進展
近幾年來，我市本著突出重點、注重質量的立法原則，緊緊圍繞黨委和政府的中心任務，切實做好立法工作，保證了制度建設質量。共起草、審查、修改地方性法規18件，起草、審查、修改政府規章34件。一是加強政府規章立項論證。為保證立法的科學性，我辦建立了立法咨詢員庫，對每一個候選項目都進行深入研究、充分論證；特別是注意多渠道、全方位聽取意見，除廣泛征求政府有關職能部門意見外，還通過報紙、網站等途徑廣泛聽取市民和社會組織的意見，既增強了立法的民主性，也提高了立法的透明度。二是進一步創新政府規章和規范性文件制定的制度和機制。在吸收和借鑒國內外先進立法經驗的基礎上，研究起草了《徐州市人民政府規章制定程序規定》、《徐州市人民政府規章立法聽證程序規定》、《徐州市人民政府規范性文件制定程序規定》等制度，使立法工作更加嚴謹、規范。在全省率先實行了規范性文件有效期制度，即俗稱的“日落條款”的規定，有效地解決了規范性文件“有生無死”或“有生難死”的問題，迫使規范性文件的執行機關和制定機關定期進行清理，保證了法制統一，《新華日報》、《徐州日報》等多家新聞媒體進行了報道。三是著力推動立法工作實現三個轉變。在具體立法過程中我們著力推動立法工作實現三個轉變：首先，是由注重細化性立法向創新性立法轉變。如近年我市先后就人民群眾關注的農村集體組織財務管理、行政執法行為監督、城市客運出租汽車管理、宅基地管理、節約用水管理、學齡前兒童和老年教育等問題，起草或修訂了《徐州市村集體經濟組織財務管理條例》、《徐州市行政執法監督條例》、《徐州市城市客運出租汽車管理條例》、《徐州市宅基地管理條例》、《徐州市節約用水管理條例》、《徐州市學前教育條例》、《徐州市老年教育條例》等七個地方性法規。其中，《徐州市行政執法監督條例》是我省也是全國“較大的市”中出臺的第一部關于行政執法監督的地方性法規，《條例》突出了地方特色，在監督制度上有多項創新的規定，具有較強的操作性，為我市有效開展政府法制監督工作提供了依據。其他的地方性法規也有不少條款是我市結合本地實際創新出來的。其次，是由注重數量向注重質量轉變。第三，是由注重規范文件備案審查向注重事前審查轉變。如去年市政府第68次常務會議決定，規范性文件一律由法制工作機構實行事前審查，否則不得。
四、強化行政執法監督，行政行為逐步走向規范
通過對實踐和理論的探索，我市進一步明確了充分發揮法制辦在規范性文件審查、行政復議、執法資格審查和投訴受理等方面的法制監督職能，把握層級監督這一定位來探索強化政府法制監督的新思路：首先，創新監督制度。改變過去“頭痛醫頭”，“腳痛醫腳”的做法，創新監督制度，努力實現政府法制監督的制度化、規范化。我們著重抓了規范性文件立項制度、規范性文件事前審查制度、規范性文件有效期制度、行政執法機構主體資格和行政人員資格審查公示制度、推行行政執法責任制情況報告制度、政務公開制度、新頒布法律、法規、規章執行情況報告制度、行政爭議協調制度等多項制度。其次，健全監督機制。改變過去行政監督部門各自為政、單槍匹馬搞監督的方式，積極探索建立各項監督聯動機制、機關行政效能問題投訴機制、新聞媒體反映問題的調查處理機制，行政機關及其工作人員自覺接受人大代表、政協委員、新聞媒體、專家學者以及人民群眾的監督機制，從而形成了較強的監督合力。在實際工作中，我辦主動聯系，積極配合，與人大、政協、司法機關、行政監察機關和新聞媒體等監督主體建立了互動機制，設立了曝光平臺和法制熱線，整合了監督職能和資源，健全了監督網絡和監督體系，提高了政府法制監督的效能，形成了較強的監督合力。一是堅持黨的領導。始終圍繞市委、政府的中心任務開展監督工作，及時向市委、政府領導反映或報告行政執法中的突出問題，并提出解決問題的意見和建議，認真落實市委對政府法制監督的有關要求。二是自覺接受人大和政協監督，主動聽取和落實人大、政協的監督意見。三是加強與法院、檢察院的聯系。建立了聯席會議制度，定期召開聯席會議和座談會議，了解和聽取司法機關對行政執法情況的意見和建議，共同解決行政執法中存在的問題。四是與新聞媒體建立了正常的聯系渠道和工作機制。在徐州電視臺建立了“法治聚焦”欄目，剖析典型案例，以案說法；在《徐州日報》、《都市晨報》等建立行政執法監督熱線，與市新聞媒體聯手對一些較為嚴重的違法違規現象進行“曝光”，并根據媒體反映的一些行政機關不作為與亂作為的線索，及時進行了調查處理。第三，拓展監督領域，強化監督手段。利用《行政處罰法》和《行政許可法》等有關制度規定預留的空間來創設政府法制監督的工作機制，通過延長監督鏈條來拓展政府法制監督工作的領域。在江蘇省和全國“較大的市”中率先制定的《徐州市行政執法監督條例》，賦予了政府法制機構對抽象行政行為和重大具體行為的事前審查等權力以及對違法、不當和妨礙行政執法監督等行為的查處權力，進一步強化了行政執法監督的手段。第四，加強行政執法協調工作的主動性，積極發揮法制機構在協調解決行政機關職責爭議方面的作用。通過立法規定，凡是兩個或兩個以上的部門之間發生行政爭議的由政府法制機構協調。第五，突出監督重點，積極開展各項監督檢查。實行綜合與專項結合，動態與靜態結合，明查與暗訪結合，以解決監督不力、監督不到位的問題。一是突出對抽象行政行為的監督，對規范性文件變備案審查為事前審查。二是突出對行政許可、行政審批事項的監督。定期組織有關部門對行政許可和行政審批的抽象行為和具體行為進行全面監督，并對檢查的情況進行評估，對有關問題提出改進措施，跟蹤落實，直至徹底解決。三是突出對帶有共性問題的監督。對所有執法違法案件都進行梳理、分析，特別是對群眾反映強烈的亂罰款、亂收費、亂攤派等違法問題，實行重點監督檢查，一經查實，不論涉及到哪個單位或哪個人，一律嚴肅處理。近年來，我市有138名行政執法人員因違反工作紀律受到處理，其中有19名行政執法人員因嚴重違反工作紀律被清除出執法隊伍。
五、充分發揮行政復議在化解行政爭議中的主渠道作用，切實維護人民群眾合法權益
近年來，我辦共代表市政府受理行政復議案件753件，其中維持323件，撤銷75件，終止180件，確認違法7件，不予受理12件，不予支持2件，停止執行1件，其他處理112件。我辦堅持“以人為本，復議為民”的原則，通過審理行政復議案件，及時化解行政爭議，解決社會矛盾，為經濟社會發展創造了和諧環境。
第一，健全行政復議制度，規范辦案行為。我辦十分重視行政復議制度建設，近年來，先后建立了《行政復議接待制度》、《行政復議案件辦理程序規定》、《行政復議主副審制度》、《行政復議集體審議制度》、《行政復議公開審理制度》、《行政復議證據規則》、《行政復議文書規范》、《行政復議卷宗管理制度》、《行政復議卷宗規范》等基礎業務制度，并向社會公開。這些制度保證了辦理行政復議案件的規范化運作。
第二，開門立案，公開復議，公正辦案。指定專人負責行政復議案件立案工作，根據行政復議法和相關要求，對行政復議立案條件進行了歸納和整理，并打印成格式文本，供申請人參考。針對權屬糾紛案件、主要證據爭議較大案件以及特別有影響的復雜疑難案件引入實地調查、公開復議機制，以市政府名義出臺了《關于加強行政復議和行政應訴工作的通知》，規定對此類案件應實地調查、公開聽證、公開審查，并剛性規定被申請機關法定代表人必須親自出面與申請人直接對話，進行質證。實行公開復議方式審理，既增加了案件辦理的透明度，又促成了一些影響大、涉及面廣、群眾特別關注的復議案件的妥善解決。
第三，對事實清楚、爭議不大的案件探索適用簡易程序。我們在堅持便民、利民，保證辦案質量的前提下，對行政處罰簡易程序類、爭議雙方對主要事實不存在異議、法律關系簡單、且不存在第三人的案件，由復議人員在幾天內審查結案。近年來，我市受理行政復議案件就大量采用了這種程序。事實證明，這種方式有利于快速化解行政爭議。
第四，建立健全行政執法聯席和聯動機制，暢通行政復議作為解決行政爭議的重要途徑。加強與信訪、監察、法院和市行政執法部門的溝通聯系。一是加強與信訪部門的溝通和聯系，互通信息，對符合《中華人民共和國行政復議法》及省政府辦公廳《關于貫徹實施＜中華人民共和國行政復議法＞的若干意見》（蘇政辦發[*]161號）的行政復議申請，依法及時受理，并充分體現便民原則，暢通行政復議作為解決行政爭議的重要途徑。二是以市委的名義下文明確：由我辦與市監察局、市中級人民法院定期召開錯案分析會，對個別影響重大的行政復議決定撤銷和法院最終判決行政敗訴的案件進行研究分析，并共同對全市各地、各部門廉政建設進行測評。三是定期與行政執法部門召開聯席會議，今年初，我辦與24個行政執法部門和部分律師事務所召開了行政應訴工作座談會，收到了較好的效果。
第五，積極探索建立行政復議調解機制和適時運用終止手段，力爭做到“案結事了”。一是試行將調解機制引入行政復議審理之中。在實踐中，有些行政復議案件，特別是土地權屬爭議和征地拆遷案件，人多面廣、訴爭標的大、法律關系復雜，稍有不慎還容易激化社會矛盾，行政復議機關簡單維持或撤銷都不利于問題的解決。在行政復議中，我們大膽探索，以合法性原則為基礎，以公平、合理、自愿為前提，對涉及自由裁量權等行政復議案件爭取調解，達到了“案結事了”的目的。去年我市受理的95件行政復議案件中，通過協調申請人主動撤回申請的有24件，占案件總數的25%。對這些案件，各方滿意率高，社會效果好。二是適時運用終止手段。終止的復議案件，往往是我們在審查過程中發現原具體行政行為存在違法或不當，經向作出原具體行政行為的行政機關指出他們執法過程中存在的問題后，行政機關自行糾正原具體行政行為，當事人自愿撤回復議申請而終止的案件。適時運用終止手段，一方面對執法活動起到了較好的指導和監督作用，另一方面也保護了行政相對人的合法權益，同時也提高了行政復議工作的效果，促進了行政爭議的解決。從深層次上分析，終止結果大都是“案結事了”的表現形式，達到了“定紛止爭、案結事了”的要求，實現了法律效果與社會效果的統一。
第六，充分發揮行政復議的監督功能作用，積極建立行政復議工作延伸機制。我辦作為具體承辦行政復議工作的機構，在《行政復議法實施條例》出臺前，試行了行政復議意見書和行政復議建議書“二書”制度，摒棄過去單純的以案辦案，通過加強案件分析，對帶有共性、關系群眾切身利益和社會穩定等重要事件，及時制作《行政復議意見書》和《行政復議建議書》向下級或上級提出意見和建議，從而達到“以點帶面”的效果。一是主動與有關行政機關（被申請人）接觸，對在復議審查中發現的行政機關（被申請人）工作過程中的違法錯誤和疏忽或者需要做好善后工作的，通過下達行政復議意見書的形式，積極向有關行政機關提出整改意見。二是對在復議審查中發現的行政執法中普遍存在的問題和重大社會問題，提出建設性的意見，特別是對一些爭議較大、處理不當可能激化社會矛盾、影響社會穩定、引發群訪的行政復議案件，我辦堅持追求政治效果、法律效果和社會效果的有機統一，堅持維護穩定、維護當事人合法權益“雙維護”，向有關單位發出行政復議建議書，在作出行政復議決定前，及時向市政府有關領導匯報，把妥善解決問題放在首位，以預防新的行政爭議的發生。如：今年我辦分別向豐縣人民政府發出涉及社會穩定問題的行政復議建議書和向沛縣人民政府發出涉及土地頒證共性問題的行政復議建議書等。同時，始終堅持把審理案件的過程作為向行政機關及行政相對人進行法制教育的過程，擺事實，講道理，耐心地做好相關人員的工作。
第七，著力推行行政機關負責人出庭應訴制度，切實增強行政機關領導依法行政意識。為了使行政機關負責人參與行政訴訟，通過行政訴訟了解人民群眾的意愿和呼聲，自覺規范行政行為，今年初，以市政府專門下發了《關于建立行政機關負責人行政訴訟出庭應訴的通知》，為了保證該項制度的有效落實，我辦與市中級人民法院建立了聯動機制，并制作了專門的催辦通知單，由市中級人民法院通知我辦行政訴訟開庭時間，我辦督促行政機關負責人出庭應訴。除此外，我辦還不定期通報行政機關負責人出庭應訴情況。實施行政機關負責人出庭應訴制度以來，我市行政機關負責人出庭應訴率大幅度提高。
六、加強理論研究和信息工作，依法行政得到了智力支持和理論保障
為深入貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》，探討交流新形勢下行政法制理論研究工作，我辦多次組織開展了依法行政理論研討活動，總結了近些年來我市依法行政的實踐經驗，在依法行政的基本原理、依法行政的現狀與展望、政府立法工作、行政執法、執法監督、行政復議、培育和提高行政機關工作人員法律意識以及政府法制機構在推進依法行政中的地位和作用等方面進行了深入的研究和探討，為全面推進依法行政創造了良好的理論環境。除在本市行政機關開展政府法制理論研究外，我辦還倡議并組織召開了徐州、鹽城、淮安、連云港、宿遷蘇北五市行政法制理論建設座談會，會議就建立行政法制研究機制和創辦行政法制理論刊物等問題進行了研究。會議決定：1、成立蘇北五市政府法制建設聯絡委員會，定期組織開展行政法制理論研究活動；2、創辦《行政法制理論與實踐》刊物，為廣大行政機關工作人員提供理論交流平臺；3、制定共同開展行政法制理論研究工作規范，以保障此項工作有序運作。目前上述工作均已落實。去年下半年，蘇北五市首次理論研討活動即“行政執法責任制理論研討會”在我市舉行，此次活動得到了蘇北五市政府法制機構和行政執法部門的積極配合，共收到論文172篇，廣大論文作者從不同的角度、不同的層面對行政執法責任制工作進行了深入探討，發表了許多質量較高的理論文章。會議對優秀論文進行了表彰和交流。此外，《行政法制理論與實踐》刊物也經省新聞出版局批準正式創刊發行，目前已發行5期，辦刊質量受到蘇北五市行政機關的好評。在做好政府法制理論研究的同時，我市高度重視政府法制信息工作，通過深入調研，形成了一批有價值的信息，其中286篇信息被國務院法制辦采用。信息采用量位居全省、全國前列。為此，國務院法制辦專門來函，對我市在政府法制信息工作方面取得的成績提出了表揚。表揚函稱，我市提供的大量稿件體現了市政府在認真貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》和行政審批制度改革等方面所做的大量工作，為其他地區貫徹《全面推進依法行政實施綱要》起到了重要借鑒作用。
