財政國庫管理制度改革方案

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為推進我省財政國庫管理制度的改革工作，根據(jù)國務(wù)院同意的《財政部中國人民銀行關(guān)于印發(fā)〈財政國庫管理制度改革試點方案〉的通知》（財庫〔〕24號）精神，結(jié)合*實際，制定本方案。

一、財政國庫管理制度改革的必要性

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行財政資金運作方式已越來越不適應(yīng)構(gòu)建公共財政體制的要求，主要體現(xiàn)在：財政資金活動透明度不高，不利于對其實施有效監(jiān)管；財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀調(diào)控提供準確依據(jù)；在預(yù)算單位重復(fù)、分散設(shè)置的賬戶上滯留了大量財政資金，造成資金浪費，影響資金使用效率；財政資金使用缺乏有效監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問題時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。因此，必須加快現(xiàn)行財政國庫管理制度改革。

二、財政國庫管理制度改革的指導(dǎo)思想和原則

我省財政國庫管理制度改革的指導(dǎo)思想是：為進一步加強財政收支監(jiān)督，提高預(yù)算執(zhí)行水平，根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)政策，按照社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的發(fā)展要求，結(jié)合我省實際，逐步建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，更好地發(fā)揮財政在宏觀調(diào)控中的作用。根據(jù)上述指導(dǎo)思想，我省財政國庫管理制度改革遵循以下原則：

（一）“一結(jié)合、三不變”。實行財政國庫集中支付與會計集中核算相結(jié)合，不改變預(yù)算單位資金使用權(quán)限，不改變預(yù)算單位財務(wù)管理權(quán)限，不改變預(yù)算單位會計核算權(quán)限。

（二）明確職責(zé)，規(guī)范操作。合理確定財政部門、征收單位、預(yù)算單位、中國人民銀行國庫和銀行的管理職責(zé)，所有財政性收支都按規(guī)范的程序在國庫單一賬戶體系內(nèi)運作。

（三）統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施。整體設(shè)計改革方案，有計劃、分步驟地推進改革，不斷擴大改革的范圍和內(nèi)容，逐步實現(xiàn)改革目標。

（四）強化監(jiān)督，提高效率。增強財政收支活動的透明度，將收入繳庫和支出撥付的全過程都置于有效的監(jiān)管之下。減少資金撥付環(huán)節(jié)，使預(yù)算單位的用款更加及時便利。

三、財政國庫管理制度改革的主要內(nèi)容

我省財政國庫管理制度改革的總體框架為：建立國庫單一賬戶體系，所有財政資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。

（一）建立國庫單一賬戶體系。

1財政部門在同級中國人民銀行分支行開設(shè)國庫單一賬戶，用于記錄、核算、反映財政預(yù)算內(nèi)資金和納入財政預(yù)算管理的政府性基金（以下統(tǒng)稱預(yù)算資金）的收入和支出活動，并用于與財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額賬戶的支付清算。

2財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)財政專戶（包括政府非稅收入?yún)R繳專戶和預(yù)算外資金財政專戶），政府非稅收入?yún)R繳專戶用于非稅收入?yún)R繳結(jié)算、向國庫單一賬戶和預(yù)算外資金財政專戶繳款，預(yù)算外資金財政專戶用于與零余額賬戶的支付清算。

3財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，用于財政直接支付，并與國庫單一賬戶、預(yù)算外資金財政專戶進行支付清算。

4財政部門在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶，用于財政授權(quán)支付，并與國庫單一賬戶、預(yù)算外資金財政專戶進行支付清算。

5在管理上有特殊要求的財政性資金，經(jīng)同級人民政府或財政部門批準，由財政部門開設(shè)特設(shè)專戶進行管理。

上述賬戶和專戶要與財政部門及其支付執(zhí)行機構(gòu)、中國人民銀行國庫部門和預(yù)算單位的會計核算保持一致，相互核對有關(guān)賬務(wù)記錄，逐步實現(xiàn)由國庫單一賬戶核算所有財政性資金的收入和支出，并通過在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額賬戶處理日常支付和清算業(yè)務(wù)。

（二）建立分月用款計劃制度。

分月用款計劃是支出預(yù)算的執(zhí)行計劃，由預(yù)算單位依據(jù)批準的年度部門預(yù)算（預(yù)算執(zhí)行控制數(shù)），按照支出預(yù)算執(zhí)行進度分資金性質(zhì)編制。經(jīng)財政部門批復(fù)的用款計劃是辦理各項財政資金支付的依據(jù)。

預(yù)算單位應(yīng)于每月中旬前將次月的用款計劃報財政部門，經(jīng)批準后執(zhí)行。基層預(yù)算單位分月用款計劃需逐級上報，由一級預(yù)算單位審核后報財政部門審批。

（三）規(guī)范收入收繳程序。

1收入類型。財政收入按政府收入分類標準進行分類。

2收繳方式。財政收入的收繳分為直接繳庫和集中匯繳。

3收繳程序。

（1）直接繳庫程序。直接繳庫的稅收收入，由納稅人或稅務(wù)人提出納稅申報，經(jīng)征收機關(guān)審核無誤后，由納稅人通過開戶銀行將稅款繳入國庫單一賬戶。直接繳庫的非稅收入，比照上述程序繳入國庫單一賬戶。

（2）集中匯繳程序。小額零散稅收收入，由征收機關(guān)于收繳收入的當(dāng)日匯總繳入國庫單一賬戶；直接繳庫以外的非稅收入，由征收機關(guān)通過政府非稅收入?yún)R繳專戶繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外資金財政專戶。

4規(guī)范收入退庫管理。涉及從國庫退庫的，依照法律、行政法規(guī)有關(guān)國庫管理的規(guī)定執(zhí)行。

（四）規(guī)范支出撥付程序。

1支出類型。按照政府支出分類標準，財政支出總體上分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。根據(jù)支付管理的需要，具體分為：

（1）工資支出，指預(yù)算單位的工資性支出。

（2）購買支出，指預(yù)算單位除工資支出、零星支出之外購買服務(wù)、貨物、工程項目等支出。

（3）零星支出，指預(yù)算單位購買支出中的日常小額部分，除《政府采購品目分類表》所列品目以外的支出，或列入《政府采購品目分類表》的品目，但未達到規(guī)定數(shù)額的支出。

（4）轉(zhuǎn)移支出，指撥付給預(yù)算單位或下級財政部門，未指明具體用途的支出。

2支付方式。按照不同的支付主體，對不同類型支出分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付。

（1）財政直接支付。由財政部門開具支付令，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付到收款人或用款單位賬戶。實行財政直接支付的支出包括：工資支出、工程采購支出、物品和服務(wù)采購支出，以及適宜實行財政直接支付的其他支出。

（2）財政授權(quán)支付。預(yù)算單位根據(jù)財政授權(quán)，自行開具支付令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。實行財政授權(quán)支付的支出為未納入財政直接支付管理的購買支出和零星支出。

財政直接支付和財政授權(quán)支付的具體支出項目，在財政部門制定的具體實施辦法中列出。

3支付程序。

（1）財政直接支付程序。預(yù)算單位依據(jù)批復(fù)的用款計劃，在財政直接支付額度內(nèi)向財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)提出支付申請；財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)根據(jù)批復(fù)的用款計劃及相關(guān)要求對支付申請審核無誤后，向銀行發(fā)出支付令，并通知人民銀行國庫部門；銀行從財政零余額賬戶向收款人付款后，與國庫單一賬戶、預(yù)算外資金財政專戶進行清算。

工資性支付涉及的各預(yù)算單位人員編制、工資標準、開支數(shù)額等，分別由編制部門、人事部門和財政部門核定。

（2）財政授權(quán)支付程序。財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)依據(jù)批準的預(yù)算單位分月用款計劃生成授權(quán)支付（清算）額度清單，并在執(zhí)行月份開始前通知人民銀行國庫部門和銀行；預(yù)算單位依據(jù)批復(fù)的用款計劃，在授權(quán)支付額度內(nèi)向銀行開具支付令；銀行通過預(yù)算單位零余額賬戶向收款人付款或向預(yù)算單位支付現(xiàn)金后，與國庫單一賬戶、預(yù)算外資金財政專戶清算。

四、改革的配套措施

建立現(xiàn)代財政國庫管理制度，是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。為保證改革的順利進行，必須做好制度性和操作性的基礎(chǔ)工作。

（一）深化預(yù)算編制改革。在全面推行部門預(yù)算制度的基礎(chǔ)上，進一步細化預(yù)算編制，使所有財政資金的收付建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上，為順利實施國庫集中收付制度創(chuàng)造條件。

（二）制定配套制度辦法。制定財政國庫集中支付管理辦法、會計核算辦法、銀行清算辦法等一系列制度辦法，為改革的順利實施提供制度保障。

（三）建立現(xiàn)代化的財政管理信息系統(tǒng)和銀行支付清算系統(tǒng)。主要包括：預(yù)算編制管理信息系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行管理信息系統(tǒng)，保證財政資金的撥付符合預(yù)算安排和支出進度要求；財政收入管理信息系統(tǒng)，監(jiān)控稅收和非稅收入征收入庫情況；國庫現(xiàn)金管理信息系統(tǒng)，及時反映國庫收支和平衡狀況；國庫收支總分類賬系統(tǒng)，做到所有收支賬目在一個系統(tǒng)中反映；銀行支付清算系統(tǒng)，加快財政資金撥付的到賬時間，提高資金支付清算的效率。通過建立現(xiàn)代化的財政管理信息系統(tǒng)和銀行支付清算系統(tǒng)，為改革的順利實施提供現(xiàn)代化的技術(shù)支撐。

（四）創(chuàng)新和完善會計核算中心運行機制。充分發(fā)揮財政國庫集中支付和會計集中核算的各自優(yōu)勢，各級會計核算中心承擔(dān)財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)職能，具體辦理財政直接支付和財政授權(quán)支付業(yè)務(wù)，利用現(xiàn)有操作平臺和預(yù)算執(zhí)行管理信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)財政國庫集中支付信息和會計核算信息的共享。

省級機關(guān)會計核算中心對已納入會計集中核算的省級預(yù)算單位，通過預(yù)算執(zhí)行管理信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)平臺歸集、整理預(yù)算單位的會計核算信息，與支付信息核對，并保留原始憑證“見單審核”的監(jiān)督措施，以保證會計信息的真實性和完整性，滿足對省級預(yù)算單位財務(wù)監(jiān)管的需要。預(yù)算單位使用統(tǒng)一的會計核算軟件進行會計核算，規(guī)模小、會計力量不足的預(yù)算單位，可以委托會計核算中心繼續(xù)會計核算工作。

（五）完善監(jiān)督制約機制。加強對財政資金使用的監(jiān)督，建立健全財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督制約制度，定期對財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)進行內(nèi)部審計。中國人民銀行要加強對財政支付清算業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行的監(jiān)控，充分發(fā)揮中央銀行對商業(yè)銀行辦理財政支付清算業(yè)務(wù)的監(jiān)管作用。審計部門要結(jié)合現(xiàn)代財政國庫管理制度的建立，進一步加強對預(yù)算執(zhí)行情況的年度審計檢查，促進預(yù)算執(zhí)行部門和單位依法履行職責(zé)，確保財政資金安全運行。

五、財政國庫管理制度改革的實施步驟和要求

按照財政國庫管理制度改革的總體規(guī)劃和目標，我省改革的實施步驟為：

*年內(nèi)省級100家集中核算單位，結(jié)合會計集中核算的實際，實行財政國庫集中支付；年起基層預(yù)算單位逐步推行財政國庫集中支付。同時，要在總結(jié)改

革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上向市縣推進。爭取“十一五”期間在全省建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代財政國庫管理制度。

為確保財政國庫管理制度改革順利進行，應(yīng)重點抓好以下五個方面的工作:

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。財政國庫管理制度改革涉及面廣，政策性強，情況復(fù)雜。搞好這項改革，對加強財政管理監(jiān)督，提高資金使用效益，從源頭上防治腐敗，具有重要意義。要統(tǒng)一思想，提高認識，高度重視，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各級財政部門、人民銀行要精心籌劃，周密安排，加大力度，形成合力，促進改革的順利進行。

（二）規(guī)范財政性資金賬戶管理。財政國庫管理制度改革的核心問題是建立健全國庫單一賬戶體系。圍繞建立新的賬戶體系，要進一步清理預(yù)算單位銀行賬戶，建立健全預(yù)算單位銀行開戶財政審批和備案制度，財政部門、人民銀行要加強對財政資金的集中統(tǒng)一管理。

（三）擇優(yōu)確定銀行。銀行原則上應(yīng)當(dāng)通過招投標方式確定，選擇服務(wù)優(yōu)良、實力雄厚、設(shè)施健全、運行安全、支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)發(fā)達的商業(yè)銀行財政支付清算業(yè)務(wù)。各主管部門應(yīng)在財政部門確定的銀行中，選擇一家銀行作為本部門各預(yù)算單位零余額賬戶的開戶銀行，并按照就近、方便的原則在其所屬分支機構(gòu)內(nèi)開戶。

（四）嚴格執(zhí)行用款計劃制度，完善預(yù)算單位財務(wù)管理。各部門要按照新的要求，建立健全財務(wù)管理機構(gòu)，完善本部門及所屬單位的預(yù)算管理和財務(wù)會計管理。預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)進一步細化部門預(yù)算編制，認真測算支出預(yù)算執(zhí)行進度，按照批準的部門預(yù)算、財政部門確定的財政直接支付、財政授權(quán)支付支出范圍，分預(yù)算內(nèi)、外資金編制分月用款計劃，實現(xiàn)用款計劃的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，并嚴格按照用款計劃辦理各項財政資金的支付，促進加強資金管理，防止違法違紀行為的發(fā)生，提高資金使用效率。中國人民銀行國庫部門要嚴格按照財政部門批準的用款額度進行資金清算。

（五）切實做好業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作。各級財政部門和人民銀行分支機構(gòu)要切實做好對預(yù)算單位、銀行的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，預(yù)算單位、銀行也要在本部門、本系統(tǒng)內(nèi)進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，保證相關(guān)業(yè)務(wù)人員在改革實施前都能夠掌握新的業(yè)務(wù)知識和操作技能。