財政管理制度改革方案

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為進一步深化我省財政國庫管理制度改革，規范財政收支行為，加強財政收支管理監督，提高財政資金運行效率和使用效益，從制度上防范腐敗現象的發生。根據財政部和中國人民銀行印發的《財政國庫管理制度改革試點方案》,結合我省實際，制定本方案。

一、改革現行財政國庫管理制度的必要性

現行財政性資金繳庫和撥付方式，是通過征收機關和預算單位設立多重賬戶分散進行的。這種在傳統體制下形成的運作方式，越來越不適應社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求。主要表現是：重復和分散設置賬戶，導致財政資金活動透明度不高，不利于對其實施有效管理和全面監督；財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預算編制、執行分析和宏觀經濟調控提供準確依據；財政資金入庫時間延滯，收入退庫不規范，大量資金經常滯留在預算單位，降低了資金的使用效率；財政資金使用缺乏事前監督，截留、擠占、挪用等問題時有發生，甚至出現腐敗現象。因此，必須對現行財政國庫管理制度進行改革，逐步建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。

二、財政國庫管理制度改革的指導思想和原則

財政國庫管理制度改革的指導思想是：按照社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求，借鑒國際通行做法和中央、省外的成功經驗，結合我省的具體情況，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，進一步加強財政管理和監督，提高資金使用效益，更好地發揮財政在宏觀調控中的作用。

財政國庫管理制度改革應當遵循以下原則：

（一）規范操作程序。合理確定財政部門、征收單位、預算單位、人民銀行國庫和銀行的管理職責，不改變預算單位的資金使用權，使各項財政性收支都按規范的程序在國庫單一賬戶體系內運作。

（二）強化管理監督。提高財政收支活動的透明度，不改變預算單位財務管理權和會計核算權，實現收入繳庫和支出撥付全過程的有效監管。

（三）方便單位用款。逐步減少財政資金申請和撥付環節，提供優質服務，使預算單位用款更加及時和便利。

（四）分步組織實施。改革方案要體現系統性和前瞻性，并具有可操作性，循序漸進地實現改革目標。

三、財政國庫管理制度改革的主要內容

財政國庫管理制度改革的主要內容是：建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系的有關賬戶直接支付到商品和勞務供應者或用款單位的銀行賬戶。

（一）建立國庫單一賬戶體系

1、國庫單一賬戶體系的構成

（1）財政部門在中國人民銀行開設國庫存款賬戶，按收入和支出設立分類賬，收入按預算科目，支出按預算科目和資金使用性質進行分類明細核算。

（2）財政部門按資金使用性質在商業銀行開設零余額賬戶，在商業銀行為每個預算單位開設一個零余額賬戶。

（3）財政部門在商業銀行開設預算外資金財政專戶，按收入和支出設置分類賬。

（4）經國務院批準或授權財政部門批準預算單位開設特殊過渡性專戶（以下簡稱特設專戶）。

建立國庫單一賬戶體系后，相應取消各類財政收入過渡性賬戶，取消預算單位的原有銀行賬戶，確需另行開設銀行賬戶的，須按規定程序報經同級財政部門和人民銀行批準。預算單位的財政性資金，逐步全部納入國庫單一賬戶管理。

2、國庫單一賬戶體系中各類賬戶的功能

（1）國庫單一賬戶為國庫存款賬戶，用于記錄、核算和反映納入預算管理的財政收入和支出活動，并與財政部門的零余額賬戶和特設專戶進行清算，實現支付。

（2）財政部門的零余額賬戶為直接支付賬戶，用于記錄、核算和反映財政直接支付活動，并與國庫單一賬戶進行清算；預算單位的零余額賬戶，用于記錄、核算和反映財政授權支付活動，并與相關賬戶進行資金清算。

（3）預算外資金財政專戶用于記錄、核算和反映納入財政專戶管理的預算外資金的收支活動，按預算單位、預算科目和資金性質進行收支分類明細核算，并用于預算外資金日常收支清算。

（4）特設專戶用于記錄、核算和反映特殊專項收入和有特定用途的專項資金，以及上級補助收入的收支活動，并與國庫單一賬戶清算。

財政部門、人民銀行國庫、財政國庫支付機構和預算單位對上述賬戶和專戶資金活動的相關會計核算要保持一致性，并及時核對有關賬務。

（二）規范收入收繳程序

收繳方式和程序。按照財政國庫管理制度改革的要求，將財政預算內外收入收繳分為直接繳庫和集中匯繳。

1、原則上各項財政收入（法律、法規、規章有規定的除外），均采取直接繳庫方式。由繳納義務人或繳款人按有關法律、法規規定進行繳庫（戶）申報，經稅務機關和征管部門審核無誤后，將應繳收入直接繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。

實行“收（罰）繳分離”銀行代收方式的，銀行應于收繳的當日或次日上午前，分別將資金劃解國庫存款賬戶和預算外資金財政專戶。

2、少量零散收入和法律、法規、規章規定可實行匯繳的收入，采取集中匯繳方式。由征收機關在規定的時限內，匯總繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。

規范收入退庫管理。財政收入退庫，要嚴格依照有關國庫管理的規定和程序執行。

（三）規范支出撥付程序

根據支付管理需要，按照資金的使用性質，將財政支出劃分為工資支出，即預算單位的工資性支出；購買支出，即預算單位除工資支出、零星支出之外購買服務、貨物、工程項目等支出；零星支出，即預算單位購買支出中的日常小額部分，除《政府采購品目分類表》所列品目以外的支出，或列入《政府采購品目分類表》所列品目但未達到規定數額的支出；轉移支出,即撥付企業補貼和未指明具體用途的資金、省對地州市的一般性轉移支付等。按照不同的支付主體，對不同類型的支出，分別實行財政直接支付和財政授權支付。

1、財政直接支付的支出及操作程序

（1）工資支出。財政安排的工資性支出，全部實行財政直接支付。具體操作程序為：預算單位按照批復的部門預算按月編制職工工資發放清冊，經同級編制、人事、財政部門共同審核后，財政部門下達支付通知書，委托銀行從零余額賬戶中直接將資金分解到職工個人工資賬戶上。銀行同時受理預算單位委托的需在職工工資中按規定代扣代繳款項事宜。

（2）購買支出。使用財政性資金進行購買服務、貨物、工程項目等支出實行財政直接支付。具體操作程序為：按照批復的部門預算和用款計劃，由基層預算單位按規定提出購買支出付款申請，逐級上報一級預算單位審核匯總后，財政部門依據預算指標等文件，向銀行下達支付通知書，銀行直接將款項支付給商品供應者或收款人，并在支付的當日與國庫單一賬戶和相關商業銀行進行清算。

（3）轉移支出。撥付企業大型工程項目或大型設備采購的資金等由財政部門直接支付給收款單位，具體支付程序比照購買支出辦理。省對各級財政的專項轉移支付和一般性轉移支付，對企業的補助和未指明購買內容的某些專項支出等，直接支付到下級財政部門和預算單位。

2、財政授權支付的支出及操作程序

預算單位的零星支出和未實行直接支付的購買支出，實行財政授權支付方式。經財政部門授權，由預算單位在財政部門批準的用款額度內自行開具支付通知書，銀行通過單位零余額賬戶將資金撥付到收款人賬戶。并于當日與國庫單一賬戶和相關商業銀行進行清算。

財政直接支付和財政授權支付的具體支出項目，由財政部門在確定每年年度部門預算時列出。

預算外資金的支付，逐步按上述程序實施。

四、改革的配套措施

改革現行財政國庫管理制度，是一項十分龐大和復雜的系統工程。改革方案的實施，必須對相應的管理環節進行配套改革，要有信息網絡和信息技術作支撐，才能保證改革試點工作的有序進行。

（一）進一步深化部門預算編制改革。全面推行部門預算改革，按照內容完整、項目明細、定額科學、程序規范的原則，更加全面、細致地編制部門預算，嚴格按類、款、項、目細化收支項目（預算科目），分別編到基層預算單位，同時，對一些項目的具體支付范圍應作出統一的界定，逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預算基礎上，為順利實施財政國庫管理制度改革創造條件。

（二）制定相關的管理制度和辦法，配合國庫管理制度改革。省財政廳與人民銀行昆明中心支行要對預算外資金收入收繳管理、財政國庫管理制度改革試點資金支付、財政國庫管理制度改革試點會計核算、財政國庫管理制度改革試點資金銀行清算等制定相應的配套制度和管理辦法，建立和完善財政收支清算、對帳、報表制度。

（三）建設財政國庫管理改革資金清算和管理信息系統。在財政部的統一部署和幫助下，安排一定的專項資金，抓緊建設適應財政國庫管理制度改革需求的財政、國庫、銀行、有關部門之間現代化網絡收付、清算、管理系統，實現財政收入繳庫退庫、資金支付、資金清算、會計核算和信息反饋等各項業務的科學管理和安全高效運行。建立財政管理信息系統及國庫操作系統，盡快引入和運用“金財工程”軟件成果，完善和整合現有預算編制、預算指標管理、收入收繳、工資統發、資金撥付、預算會計等財政收付核算管理系統，統一規劃、統一軟件，為全面推行國庫單一賬戶制度改革奠定基礎。

（四）建立和完善財政國庫支付執行機構,充實國庫管理人員。實行財政國庫管理制度改革，財政國庫部門、人民銀行國庫部門和預算單位財務管理部門收付、審核等工作量大幅度增加，各地要根據改革的需要，建立健全財政國庫管理機構，充實財政部門、人民銀行國庫管理部門和預算單位財務管理人員，加強國庫管理力量，并為其提供必要的工作條件。國庫管理部門要認真履行職能，辦理財政直接收付的具體業務。

（五）加強監督制約機制。財政部門要加強對預算單位資金使用的監督，認真審核預算單位資金使用計劃和資金使用申請，建立健全財政國庫內部監督制約機制。中國人民銀行國庫部門要加強對銀行財政支付清算業務的商業銀行的監控，充分發揮中央銀行對商業銀行辦理財政支付清算業務的監管作用。審計部門要結合財政國庫管理制度的建立，進一步加強對預算執行情況的年度審計檢查，促進政府部門和其他預算執行部門依法履行職責。通過建立和完善科學合理的監督制約機制，確保財政資金安全高效地運行。

五、實施步驟和要求

財政國庫管理制度改革采取分步實施的辦法，總體要求是：*年下半年制定改革試點方案等相關制度辦法，做好各項前期準備工作；從*年開始，先在一些地區和部門進行改革試點；*年逐步擴大改革試點范圍；在取得經驗和完善各項改革制度辦法的基礎上，在*年全面推行以國庫單一賬戶體系為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。目前，要重點做好以下工作。

（一）加強改革試點工作的組織領導。財政國庫管理制度改革涉及面廣，財政、銀行、稅務和預算單位等部門的有關業務都要進行相應改革，為加強領導和組織協調工作，各地要成立財政國庫管理制度改革領導機構或建立聯席會議制度，由政府領導牽頭，有關部門負責人參加，負責研究改革的重大政策和組織協調改革工作。

（二）確定改革試點地區和部門，選擇銀行。省級選擇有條件的州、市作為全省財政國庫管理制度改革的試點。各級政府分批選擇有代表性、預算編制基礎較好的部門及所屬單位作為本級財政國庫管理制度改革試點單位，并逐步擴大試點范圍。

由各級財政部門在統發工資和政府采購資金直接支付業務銀行的基礎上，選擇條件較好、積極性高的商業銀行作為本級財政國庫管理制度改革銀行。也可采取招投標的方式確定銀行。

財政部門委托商業銀行的國庫集中收付業務手續費由本級財政預算安排。

（三）進一步清理歸并銀行賬戶，規范會計賬務管理。試點單位按國庫單一賬戶體系，開設或保留有關賬戶，取消原有銀行賬戶。規范帳務管理，嚴格按總預算會計制度、統一會計科目和統一報表制度，逐步將預算內、預算外、專項資金帳務過渡到國庫單一賬戶體系管理。

（四）認真學習掌握改革試點的有關政策，做好改革培訓工作。財政部門、人民銀行要分批組織對財政、銀行、預算單位有關人員的培訓，統一思想，提高認識，掌握熟悉有關政策，正確運用操作程序，相互協調配合，共同做好財政國庫管理制度改革工作。