踐行三個代表創(chuàng)新交通行業(yè)管理
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隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立和我國加入WTO后的客觀要求，特別是《中華人民共和國行政許可法》頒布以來，人們的法律理念發(fā)生了深刻的變化，政府管理社會公共事務的范圍和方式也發(fā)生了變化，同時隨著信息化社會的發(fā)展，政府管理社會公共事務的手段也在轉變。WTO規(guī)則實質上是主要調整政府的行為，所以在新的形勢下，認真按照WTO規(guī)則進行公共社會事務的管理，嚴格推進依法行政，是社會經濟發(fā)展的必然要求和內在需要，也是提升政府工作效率，樹立政府工作形象的關鍵之所在。具體到交通行業(yè)管理來說，也對今后行業(yè)管理工作提出了新的挑戰(zhàn)。我們必須對以往的行業(yè)管理進行重新審視，找到解決問題的新思路，我們要用“三個代表”重要思想創(chuàng)新行業(yè)管理，充分運用政府宏觀調控手段，為經濟發(fā)展提供高效優(yōu)質服務。總書記在七一講話中明確指出：“我們說，始終做到‘三個代表’，是我們黨的立黨之本、執(zhí)政之基、力量之源。這里的‘本’、‘基’、‘源’，說到底就是人民群眾的支持和擁護。”交通行業(yè)管理應當以“順民意、謀民利、得民心”為出發(fā)點，在制定政策要以人民群眾擁護不擁護，人民群眾支持不支持作為衡量工作的標準。本文試從交通行業(yè)管理的現狀著手，對現行交通行業(yè)管理進行思考，并找出解決新情況新問題的思路。
一、目前交通行業(yè)管理的現狀
從交通行業(yè)管理的范圍來看，交通行業(yè)管理主要包括對公路、水運基礎設施的建設和監(jiān)管，對道路運輸市場和水上運輸市場進行行業(yè)管理。但從全國各地交通行業(yè)管理的模式來看，各地交通部門管理的范圍也各不相同，這主要是由多方面的原因造成的。首先，從立法上來看，國家法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章授予了市以上人民政府可以具體決定由哪些部門可以履行特定的管理職責的權利。其次，各地都根據本地的實際情況對交通行業(yè)管理的部門職責的設置作了規(guī)定。湖南省交通廳作為我省人民政府交通行政主管部門，主要對我省交通基礎設施和道路、水運市場行使管理職能。近幾年來，我們實施了依法治交戰(zhàn)略，行業(yè)管理水平有了顯著的提高，具體表現為：
（一）交通行業(yè)管理基本上實現了有法可依。
隨著黨中央提出的依法治國方略的貫徹實施，交通行業(yè)管理的法律法規(guī)逐步健全。法律方面相繼出臺了《公路法》、《招標投標法》和《港口法》等。行政法規(guī)方面主要有《建設工程質量管理條例》、《危險化學品安全管理條例》和《內河交通安全管理條例》等。交通部也出臺了《道路運輸行政處罰規(guī)定》、《路政管理規(guī)定》等部門規(guī)章和大量的規(guī)范性文件。我省也陸續(xù)出臺了《湖南省內河交通安全管理辦法》、《湖南省水路交通管理條例》《湖南省交通規(guī)費征收管理條例》、《湖南省實施<中華人民共和國招標投標法>辦法》、《湖南省高等級公路管理條例》、《湖南省道路運輸條例》、湖南省實施《中華人民共和國公路法》辦法等。另外，湖南省交通廳也出臺了一些行業(yè)管理的規(guī)范性文件。在我省交通行業(yè)管理中已經建立起較為健全的法律體系，為依法實施依法治交通戰(zhàn)略奠定法律基礎。
（二）行業(yè)管理的理念發(fā)生了深刻的變化。
我國加入WTO之后，交通行業(yè)管理的理念發(fā)生了深刻的變化。改變了傳統(tǒng)的靠行政手段強行管理的模式，更多地運用政策引導，宏觀調控的手段進行管理。首先，在行業(yè)管理上確立了能運用市場機制解決的問題，決不用行政強制手段去解決。比如在公路客運進行了市場化操作，逐步改變了過去單純靠行政管理部門說了算的傳統(tǒng)審批方式，通過市場機制實現了資源配置。其次，提供服務行政的意識。以往對于政府文件都是不對外公開的，現在應除涉及國家秘密不能公開的文件外，其余一律通過網絡向社會公開。在執(zhí)法中，認真答復當事人的咨詢，對當事人提出的問題進行認真解答，執(zhí)法服務意識明顯提高。
（三）交通行業(yè)管理水平得到了明顯的提升。
近幾年來，我們按照國家的有關要求逐步推進交通行業(yè)管理的信息化，提高了交通行業(yè)管理的科技含量。我們在推進電子政務建設的過程中，大力推行交通執(zhí)法公示的力度，把所有的執(zhí)法依據和辦事程序向社會公開，進一步增加了交通行政管理的透明度。現在，我們正在研究智能化交通的問題，建立通行費聯網電子收費系統(tǒng)，進一步引導物流業(yè)的發(fā)展，打造物流信息平臺。進一步推行各項交通行業(yè)管理的信息化，提高交通行業(yè)管理的水平。
（四）交通行業(yè)管理的深度不斷加強。
交通行業(yè)管理的深度不斷加大，主要表現在以下幾個方面：首先，改變了過去重處罰輕審批的做法。過去在交通行業(yè)管理中，將行政處罰作為重大事情去辦理，無論實體法的適用，還是處罰程序上都嚴格要求，對行政許可的辦理則不太重視，這是認識上的一個誤區(qū)。行政許可直接涉及到當事人的財產的獲得或喪失，也是個人能否獲得有限的公共資源問題，從某種意義上比某個處罰對當事人造成的影響要大得多。隨著近幾年，人們法治觀念的增強，行政不作為案件的增多，使執(zhí)法人員認識到行政審批的重要性，各種管理制度逐步健全，工作做得更細致。其次，行業(yè)管理更具有超前性。以往在交通設施建設中往往將建設重點放在高等級公路方面，現在則比較重視農村公路的建設，但農村公路的管理在法律上還是一個空白，這就需要充分考慮這部分路的管理問題，這就需要推進這方面的地方立法。同時，還要考慮到這部分地方的客運問題，這都需要去認真研究。再次，要充分考慮各部門協調發(fā)展問題，要從全局的高度去加強行業(yè)管理。
二、目前交通行業(yè)管理中存在的問題及分析
從目前現狀來看，交通行業(yè)管理中存在以下幾方面的問題，具體來講表現在以下幾個方面：
（一）交通法律普遍層級較低，立法滯后現象較為明顯。
交通行業(yè)涉及面廣，現有的立法遠遠不能適應行業(yè)管理的需要。雖然近幾年也出臺了一些法律和行政法規(guī)等，但是在交通行業(yè)管理的一些領域仍存在著一些立法空白。如在交通運輸行業(yè)管理方面，目前層級最高的立法是省人大的地方性法規(guī)和交通部部門規(guī)章，在交通部部門規(guī)章中僅規(guī)定了一些處罰條款，對具體違法行為的認定要依靠部門規(guī)章，其效力可想而知。目前交通行業(yè)行政審批的大量規(guī)定是在一些規(guī)范性文件中，這與行政許可作為一種重要的社會資源的地位是不相適應的，也與即將實施的《行政許可法》的立法精神是相違背的。交通行業(yè)管理的法律包括規(guī)范性法律文件大部分是計劃經濟的產物，相當一部分法律法規(guī)還是八十年代制定的，這些規(guī)定在一定程度上與WTO的基本原則相矛盾，也與當前我國行政審批改革的精神相沖突。大量的交通法規(guī)和規(guī)范性文件需要及時進行修改。
（二）交通行業(yè)管理體制尚需進一步理順。
從交通行業(yè)管理的現狀來看，交通部門內部的管理體制尚需進一步理順。由于歷史的原因和立法的原因，交通部門的行業(yè)管理是由內部一些委托執(zhí)法或授權執(zhí)法單位履行具體管理職責的，這些又通過不同層級的立法部門的立法從法律上予以了確認。這樣在交通行業(yè)管理內部出現了多支執(zhí)法隊伍，同時由于立法上的條塊分割，在執(zhí)法上造成了對于一個違法行為多個管理部門都可以處罰的局面。這在客觀上造成了多重執(zhí)法或多頭執(zhí)法的現象，這與黨的十六大深化行政管理體制改革的精神是不相符的。同時，交通部門與城建、鐵路、民航等部門缺乏有效的協調，造成管理職能上的交叉，嚴重降低了行政效率，造成社會資源的浪費，這在一定程度上加大了行政管理相對人的經營成本，阻礙了社會經濟的發(fā)展。
（三）交通行業(yè)管理的水平需進一步提高。
雖然近幾年來我們不斷提升交通管理的科技含量，不斷推進交通行業(yè)管理的水平的提高，但是這還不能適應現代化行業(yè)管理的需要。現代行政是責任行政和服務行政，行業(yè)管理的基本職能是為行政管理相對人提供更好的服務，提供更好的經濟、生活環(huán)境。在行政審批中應進一步簡化審批環(huán)節(jié)，提升審批手段。應當更好地運用政府宏觀調控手段，提升企業(yè)服務質量，引導企業(yè)向信息化、科技化方向發(fā)展，整合各種社會資源，形成規(guī)模經濟。同時改善行政管理手段，積極推進電子政務。
（四）尚需進一步加強執(zhí)法隊伍建設。
通過近幾年的執(zhí)法隊伍建設，執(zhí)法人員的素質有了顯著的改善，基本上樹立起了依法行政的觀念。全省交通系統(tǒng)普遍推行了行政執(zhí)法責任制、執(zhí)法公示制、執(zhí)法過錯責任追究制和執(zhí)法檢查制度，清退、調整了一批不具備執(zhí)法資格或有違法違紀行為的人員，改善了交通行政執(zhí)法隊伍結構。同時，我們也建立起了健全的內外部監(jiān)督制度，充分發(fā)揮立法、司法和層級監(jiān)督等的作用，使執(zhí)法隊伍建設取得了較為顯著的成績。隨著政府管理職能的轉變，文明執(zhí)法和人性化管理提上了議事日程，行政執(zhí)法自由裁量權的規(guī)范，行政執(zhí)法合理性問題也成為關注的焦點。這些都需要樹立責任行政、服務行政的觀念，需要不斷加強執(zhí)法隊伍建設。
三、新形勢下行業(yè)管理的新思路
（一）積極轉變觀念，依法履行管理職能。
我國政府的職能定位和管理模式形成于計劃經濟時期，雖經過多次改革，發(fā)生了很大轉變，但適應社會主義市場經濟發(fā)展需要和社會主義民主政治要求，以經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務為核心職能的有限政府模式還沒有完全確立。今后在行業(yè)管理中應該做好以下幾個轉變：1、由全能政府向有限政府的轉變。消除行業(yè)管理部門對市場的過度干預，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。如在對運輸市場進行管理中，對經營資質的取得要通過市場化運作，促進經營水平的提高。同時，對涉及公共安全如船舶檢驗、危險品運輸和公路管理等方面的職能應予加強。2、由強制性的管理手段向引導性的管理手段轉變。要改變過去由政府對市場強行指令的做法，更多應用政策引導等宏觀調控的方式加強行業(yè)管理。3、由管理型政府向責任政府、服務政府的轉變。要把行業(yè)管理的出發(fā)點放到為當事人提供服務上來，為經濟發(fā)展保駕護航。
（二）要進一步推進行政審批改革。
堅持以市場為導向，凡能夠通過市場機制解決的，就不用審批；通過市場機制難以解決，但通過公正、規(guī)范的中介組織和行業(yè)自律解決的，也不用審批；通過市場機制、中介組織、行業(yè)自律都解決不了，通過事后監(jiān)管可以解決的，同樣也不能審批。由于行政審批涉及到法律法規(guī)的制定和修改問題，從交通行業(yè)目前管理的實際出發(fā)，我們應盡量探索在當前保有行政審批的前提下如何運用市場機制等手段解決的問題。可以在保有總量控制的前提下，通過向社會招標、投標的方式，進行資源配置。同時，也不斷探索行政審批方式如何便民的問題，以適應當前社會發(fā)展的要求。
（三）要不斷推進交通立法和加強制度建設。
在交通行業(yè)管理方面，要大力推進交通立法的進程，提高效率層級。要對現行的不符合WTO規(guī)則的法律法規(guī)進行清理，要大力推進地方交通立法。要結合政府職能的轉換，把握立法側重點的轉變。在行政管理內部，要加強制度建設，通過制度規(guī)范行為。強化責任追究制度和失職處分制度，對各種違法、越權、失職、瀆職的行為嚴肅處理，逐步健全內外部監(jiān)督制度，進行實現防范。要建立科學的用人激勵機制，充分調動個人的積極性和主觀能動性，為交通行業(yè)的發(fā)展奠定良好的基礎。
（四）正確處理好政策與法律的關系。
目前正處在社會主義市場經濟的轉型階段，各種關系和管理體制尚需進一步理順。在有些行業(yè)管理上，原來的規(guī)定已與當前的立法原則等相沖突，但新的規(guī)定尚未出臺。在處理這些問題時，需要用發(fā)展的觀點看待問題，即要保持法律的權威和嚴肅性，又要結合當前的實際情況靈活地運用，在法律、政策的范圍找到解決問題的合理途徑。對交通行業(yè)應在政策范圍享受的優(yōu)惠政策，則給經營者以一定的扶持。對于因由管理體制造成當事人經營成本的加大，或者增加了相對管理人的負擔問題，要與有關部門積極協調，保護當事人的合法權益。要做好相關政策的調研工作，要合理利用社會資源。要進一步理順行業(yè)管理體制，為深化行政管理體制創(chuàng)造良好的條件。在立法上要推進部門綜合立法，消除部門保護主義。
（五）要處理好人性化管理與依法行政的關系。公務員之家版權所有
對交通行業(yè)實施人性化管理是現代服務行政的基本要求，“人性化管理”的內涵非常廣泛。具體到交通行業(yè)管理來說就是在行業(yè)管理中要尊重個人的權利，符合人們的客觀需求，充分體現處罰是手段、教育是目的的基本價值追求，正確行使人民賦予的權利。具體到行政處罰來講，就是對輕微的違法案件不予處罰，對較重的違法案件處罰適當。人性化管理是一項基本的道德范疇，是執(zhí)法的理想的表現形式。依法行政與人性化管理不是相矛盾的，而是相輔相成的。人性化管理不是要放棄依法進行管理，而是更是體現了文明執(zhí)法的要求。從道德與法律的關系來看，依法行政是行業(yè)管理的最低要求，而人性化管理是執(zhí)法訴諸追求的目標。
（六）要進一步提高行業(yè)管理的透明度。
加強政府行業(yè)管理的透明度是WTO規(guī)則的一項基本要求，也是保持行業(yè)管理的廉潔性的客觀需要。這首先表現為行業(yè)管理部門要將行業(yè)管理的法律法規(guī)及政策向社會公開。其次要公開辦事制度和辦事程序。在交通行業(yè)管理中必須通過信息化來促進行業(yè)管理透明度的提高，通過建立一個信息公開機制來使當事人了解行業(yè)管理的基本情況及價值取向，維護行政管理相對人的合法權益，接受社會監(jiān)督，促進行政管理水平的提高。
