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所謂發展觀,是國家和政府的一種執政理念和施政原則,它落實到各級政府及其官員的行動中,對整個經濟社會產生根本性的影響。財政是政府的分配行為,其活動直接體現了政府的意志,從而其財力安排就直接落實、支撐與強化了政府的發展觀。因此,財政制度對于特定發展觀的確立與存在,起著關鍵性作用。探討發展觀問題,從財政角度進行分析是非常必要的。
科學發展觀的確立,是對長達半個多世紀片面追求“物發展觀”的否定,世至今沒能真正使“物發展觀”退出歷史舞臺。究其原因.根本的是計劃經濟體制尚未受到根本否定,關鍵的是“國家財政制度”尚缺乏把握。要真止落實科學發展觀.推進財政制度的公共化改革.進而建立公共財政制度,這是必不可少的條件之一。
一、“國家財政制度”支撐和保證了“發展觀”的異化
“物發展觀”是片面追求物質財富的增長,即“以物為本”而不是“以人為本”的發展觀。它是計劃經濟的產物,體現了該體制的本質性要求。“國家財政制度”作為與計劃經濟體制相適應的財政制度,是國家以統一計劃配置整個社會資源的財力手段。它在“物發展觀”的形成和存在中發揮了關鍵性作用。
(一)“發展觀”的異化
“發展觀”的實質,是關于“人”應當如何發展的問題,是“人”試圖作用和改變自己所處環境的基本看法。直接影響和決定著人類實踐的目標、政策及其手段等。它在現存的經濟社會關系和制度約束下,形成或提出某種把握整個發展方向的觀念和思想,并據此發揮自己的能動作用去努力實現。
然而,“人”是一個綜合體,發展觀是社會成員整體意志的表現與結果。人們是在既定的經濟社會關系和制度約束下,去作用自然界和安排自己的經濟社會活動的。這些關系和制度外在于人的主觀意志,在它們的客觀作用下可能產生違背“人”本性的異化結果。計劃經濟就是導致這種異化的體制環境。此時企業是國家的行政附屬物,個人是企業的行政附屬物,即社會公眾實際上處于行政附庸的地位,而難以直接決定和支配自己的命運。于是,整個社會的發展由國家確定,“國家”的發展觀占據了支配性地位。作為“官”,其價值由“官的成績”即“政績”來體現,而“政績”又落實在經濟增長上,易造成一味追求經濟增長的發展觀占據支配地位。
(二)“國家財政制度”的作用
“國家財政制度”是與計劃經濟相配套的財政制度。所有的財政收入都來源于國營經濟。企業經營收入就是國家的,而不是企業和個人的。財政取得收入的過程.就是“國家”對原本就屬于自己但分散在各個企業的財力的集中,它沒有發生所有權的轉移。于是,怎么集中、集中多少,都由“國家”決定,企業和個人沒有發言權。財政支出是“國家”在支配自己的資金,怎么用,用到何處,企業和個人也沒發言權。相反,財政對于企業或個人的支出還表現為是國家的“恩賜”。整個財政活動都圍繞政府意志,完全按照“國家”政策來安排。于是,“國家性”就成為當時財政制度典型和基本的特征。因此,當時的財政制度,就是“國家財政制度”。
政府對經濟增長的一味追求,通過自身掌握的收入和支出來實現。此時財政的一收一支、一舉一動,都必然也只能貫徹和執行“物發展觀”。它具體通過以下制度安排來實現:
1.對農業、農民的影響是“物發展觀”的基礎
通過農產品價格剪刀差等形式,國家將農業創造的純收入乃至部分簡單再生產的成本,轉移到工商企業的手中,直接表現為它們利潤的增加并上繳財政,再由財政投入到重工業領域。到1978年。全國農村居民人均純收入只有134元,即平均每人每天只有0.367元,農民的生活消費被限制在極低水準上。這種計劃經濟型原始積累直接建立于國家財政的基礎之上,國家通過財政手段直接取走農民的收入,完成了籌集資金任務。
2.對城鎮職工的影響是“物發展觀”的根本
國家通過全國統一的工資制度、“單位”保障制度、消費品定量配給制度等,將城鎮居民生活消費也維持在較低水準。當時個人月工資基本上只在30元或稍多的水準,大體只夠衣和食消費.住房和醫療養老保險等是由國家通過單位提供的。這是一個幾乎什么都要票證和定量配給的年代,各種消費品不僅緊缺而且質量低下。1978年城鎮居民人均可支配收入343元,即平均每人每天不到1元。它與農民極低的消費水準相聯系,幾乎全部社會成員的消費都維護在較低水準,而國家則盡可能集中了財力。這里其實是作為“老板”的國家與作為“雇員”的勞動者之間的工資關系,國家作為單一的“老板”具有高度的壟斷性再加行政權力。勞動者個體在國家面前,顯得極為渺小。而處于附屬地位,只能接受國家的安排,根本不具備提出自己工資要求的能力。于是,當時增加工資被歸結到是“財政拿出多少錢”的問題,工作和工資的獲得甚至帶有國家“恩賜”的性質。
3.對企業財力的全面集中是“物發展觀”的核心
通過稅收和利潤上繳,在統收統支的企業利潤分配制度配合下,全社會幾乎所有的純收入都集中在政府。在這里,國家為實現經濟增長速度最大化目標,過多地集中了社會財力.不僅占有企業擴大再生產財力.而且還占有部分簡單再生產財力,典型的是對企業基本折舊基金的集中。反過來,企業由財政投資建造,其流動資金由財政撥給,企業是否擴大,擴大多少,如何擴大,還是“關、停、并、轉”,都由政府決定,其所需財力都來自財政撥款或財政審批。這種財政制度安排直接否定了企業的獨立性,以國家為單位形成了一個大企業財務。從財力上直接確保了政府能夠按自己的意愿去安排整個社會的發展事宜。
4.國家預算控制整個社會財力是“物發展觀”的條件
當時預算內是基本和主要的政府財力,各單位、部門、地區的財力基本上都納入預算,層層匯總到中央,形成全國統一的國家預算。通過這種由中央政府說了算的“國家預算”,中央直接安排了政府各科層組織與企事業單位的收支活動,集中掌控了整個社會的財力,保證了國家能夠不受約束地支配和運用全社會的財力。
5.統收統支的財政體制是“物發展觀”的保證
財政體制是規范和界定政府各科層組織的收支活動,劃分和確定它們財權財力的制度。計劃經濟下財政體制的實質是統收統支,即財權財力都集中在中央政府手中。*至*年近30年時間里,中央財政直接集中安排了9071.04億元的支出,占同期財政總支出16524.64億元的54.89%。另一半的財政資金直接由地方支出。但按照財政體制規定,其收支項目與范圍由中央確定,其收支計劃指標由中央核定和下達.其收支納入統一的國家預算。所以,地方直接進行的收支活動,也完全處于中央的直接控制和掌握之下。地方支出實際上具有“坐支”性質,只不過是中央將屬于自己的資金留一部分在地方,由地方代行中央職責去安排支出。統收統支的財政體制確保了追求“物發展觀”時整個政府的統一行動。
6.財政收支直接貫徹了“物發展觀”
計劃經濟下財政運用社會財力具有如下特點:既定的社會財力被盡可能集中到政府財政手中;既定的財政收入被盡可能用于生產與投資支出;既定的經濟建設支出被盡可能安排基本建設投資;既定的基本建設投資被盡可能增大生產性投資,壓縮非生產性投資,壓縮非物質生產部門投資;既定的物質生產部門投資被盡可能安排到重工業。擠占輕工業和農業的財力:各部門既定的財政支出數額也被集中到少數產品中,典型的如“以鋼為綱”和“以糧為綱”,等等。
這是與“物發展觀”相適應的財力分布格局:一方面,即使在經濟高速增長的年份,工資提高微弱,生活水準改進遲緩,基本生活需要勉強滿足,生活必需品供給總是緊張。另一方面,依靠財政投入也一度實現經濟高速增長,但所生產和提供的主要是生產資料,消費資料的生產總是難以滿足社會公眾的基本需要;其投資關注的重心是廠房、電站、機器,基礎設施和公用設施的投資一直明顯不足。