國庫集中支付制度改革調查與思考

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××縣是河南省實行國庫集中支付制度改革較早的單位。2003年元月，按照財政部和省市改革方案的要求，結合××實際，確定了××縣國庫集中支付改革方案，在全縣142個預算單位，全面啟動了財政國庫集中支付制度改革。三年來，改革進展順利，運行平穩，成效明顯。為了深入研究縣級國庫集中支付面臨的現狀和存在的問題，為各級領導制定進一步的改革政策提供依據，我們開展了本次關于縣級國庫集中支付改革的專項調查。

一、調查基本情況

(一)××縣實施國庫集中支付的基本做法，

1、成立機構。成立"××縣財政國庫集中支付中心"做為改革的實施部門，該機構批準編制12人，為財政全供股級事業單位，履屬財政局領導，實行"一廳式"辦公。

2、建立國庫單一賬戶體系。該縣國庫單一賬戶體系包括四類賬戶：（1）國庫存款賬戶：用于核算和反映納入預算管理的財政收入和支出活動，由預算股（兼國庫股）管理。（2）預算外資金財政專戶：用于核算和反映預算外資金的收入和支出活動，由預算外資金管理局管理。（3）財政集中支付賬戶：用于核算和反映財政直接支付、財政授權支付的各類款項收入和支出活動。該賬戶與國庫存款賬戶、預算外資金財政專戶進行清算，由支付中心管理。（4）特設專戶：用于核算和反映社會保險基金、財政扶貧資金等政策性資金的收入和支出活動，由支付中心管理。國庫單一賬戶體系建立后，財政局內部和各預算單位的銀行賬戶全部取消，資金納入國庫單一賬戶體系，統一管理、集中支付、統一核算。

3、規范支出撥付程序。

（1）財政資金撥付方式。根據實施集中支付管理的需要，××縣將財政局內部各類資金的撥付方式由過去的實撥資金改為按照支出類型分別下達財政直接支付和財政授權支付指標。其中對工資、政府采購、基本建設等專項支出實行財政直接支付方式。對單位的零星小額支出實行財政授權支付方式。

（2）預算單位用款方式。屬于財政直接支付的款項，預算單位向財政局主管股室提出用款申請，財政局主管股室審批后向支付中心下達用款額度指標，支付中心開具財政直接支付憑證將款項直接支付給最終收款人，預算單位憑直接支付憑證第五聯記賬。

屬于財政授權支付的款項，財政局主管股室審按月向支付中心下達用款額度指標，在授權額度內，預算單位可以申領備用金或用原始憑證報銷（授權支付款項預算單位不需填報用款申請）。支付中心受理審核后，原始單據返回預算單位記賬，開據授權支付憑證（代替現金支票、轉賬支票和電匯委托書），加蓋支付中心印鑒到銀行提取現金或轉帳。

（3）建立財政支付網絡系統。依托"金財網絡"布置國庫集中支付系統，連接財政局領導辦公室、各股室和支付中心。各類指標的審批、下達實現網絡無紙化辦理，資金審批撥付時間由改革前的2-5天縮短到30分鐘，工作效率顯著提高。

（二）、調查結果

本次調查采取對80家預算單位進行問卷調查和召開部分單位財務負責人座談會兩種方式進行，共設計調查問題7項。

1、在調查的80家單位中，認為用款比改革前方便的有43家，占52%；認為更麻煩的有30家，占37%；

2、在調查的80家單位中，對支付中心工作人員服務態度認為很好的有73家，占91%；認為較好的有7家，占9%；

3、對支付中心工作人員業務素質、辦事效率認為很好的有60家，占75%；認為較好的有14家，占17.5%；

4、認為財政專項資金（政府采購、基本建設、財政扶貧、國債等）撥付程序非常簡便的有15家，占18.5%；較簡便的有35家，占43.7%；認為較繁鎖的有29家，占36%；

5、認為統發工資程序非常簡便的有71家，占89%；認為較簡便的有9家，占11%；

6、認為在促進黨風廉政建設方面發揮很好作用的有52家，占65%，認為沒有發揮作用的有18家，占23%；

7、認為改革后有利于預算單位資金安全的有61家，占76%，認為沒有變化的有16家，占20%。

調查結果顯示：××縣國庫集中支付改革促進了財政資金管理方式的規范化和制度化，提高了預算單位的用款及時性，有利于促進節約郊外，有利于提高資金撥付和使用效率。在增強政府宏觀調控能力的同時，也促進了預算單位理財方式的轉變?？傮w上，改革取得了顯著成效，得到了絕大多數預算單位的認可。但是，由于有關政策的深化和細化不夠，改革還有許多待完善的方面，建議上級財政部門進一步加強管理，促進國庫集中支付改革的順利推進。

三、國庫集中支付面臨的主要問題1、部門預算不到位

實行國庫集中支付制度以后，雖然配套進行了部門預算編制的改革，但在縣級財政管理方面，一方面部門預算的編制還難以細化到具體項目，并且在在預算執行過程中調整頻繁。另一方面，預算內外資金結合方面還缺乏有效協調，預算外資金基本上以收定支。

2、基建投資評審與政府采購缺乏銜接與協調

主要表現在基本建設項目一方面要財政部門進行投資評審，資金要先轉入基建專戶，然后按進度向項目單位撥款。另一方面，基建項目還要參加政府采購招投標，資金要先轉入政府采購專戶，按工程進度支付。資金在財政部門內部重復轉來轉去，客觀上降低了支付效率，預算單位反映比較強烈。

3、財政集中支付賬戶難以實現零余額

按照財政部改革方案的要求，財政直接支付和財政授權支付賬戶應該實現零余額。但目前在縣級改革中，由于配套的金融環境和網絡環境，銀行、人民銀行、財政三方面均不愿也難以實現"零余額"清算方式。

4、集中支付改革缺乏統一規范管理

目前，集中支付改革在縣級可以說是"百花齊放"。在機構設置、業務流程、軟硬件設施、人員配備、崗位待遇等各個方面各自為戰，互不相通，甚至有點混亂。

5、支付中心與國庫銜接不夠

現行做法是國庫股將資金從人行財政存款戶轉入銀行支付賬戶，國庫股需設總會計，支付中心也需設總會計，雙方要及時對賬，無形割裂了資金管理的統一性。

6、預算單位沒有按預算科目填報支出的習慣

國庫集中支付客觀上要求預算單位按照"預算科目"申報支出，但現實工作中，預算單位不僅沒有按預算科目填報支出的習慣，而且實際上也很難區分。

四、進一步深化改革的建議

1、深化部門預算改革，提高預算編制的準確性和剛性

部門預算是順利實行國庫集中支付的前提和基礎。一是對現行各項預算支出標準進行科學的調整，形成切合實際的定額。二是對預算編制和批復時間進行調整，按公歷日期于每年12月份批復下一年度預算。三是細化項目預算，減少模糊項目，為國庫集中支付提供準確的依據。

2、整合財政內部業務流程

國庫集中支付的實施，客觀上要求財政部門內部科學設計指標審批下達流程，優化支付程序，避免重復審批。因此，應重點對各類專項資金的撥付流程進行重新設計，審批單據重新印制。例如：工程項目資金流程，必須形成以項目為核心，評審為基礎，招投標為手段，直接支付為形式的科學流程。

3、科學設計單一賬戶體系，規范財政資金管理

鑒于目前縣級改革所處的金融環境，應該允許財政集中支付賬戶保留適量的資，金。這一方面符合實際需要，便于推行改革，另一方面能夠激發銀行的積極性，降低改革成本。

對于改革后國庫結余的資金，應盡快出臺相應的市場操作辦法，明確可以投資的方向，以提高資金使用效益，避免大量資金的閑滯和浪費。例如，是否可以購買由國家開發銀行提供擔保的信托項目等等。

4、統一管理集中支付改革

上級財政部門應借鑒"鄉財縣管"的改革推進辦法，加強對國庫集中支付改革的領導，針對國庫集中支付改革的新政策、新業務，組織所屬縣區人員統一培訓業務技能，統一配置系統軟件，統一制定業務流程。

上級財政部門應針對集中支付崗位特點，制定相應的人員待遇標準。比如：做為財政部門的窗口單位，統一服裝的樣式和顏色、崗位津貼等等，以利于人同隊伍的穩定。

5、整合國庫機構的業務流程

省、市財政部門應按照財政部、財辦庫（2004）41號文件精神，對國庫和支付中心進行統籌規劃，整合機構和職能，徹底解決預算執行中的職能交叉、指標往返等問題。減少重復設崗和重復勞動，使財政資金規范在一個機構統一調度、統一核算、統一支付、規范管理，形成快捷、高效的支付流程，更好地展現國庫集中支付應有的成效。

6、加快預算科目分類改革進度

在試點基礎上，盡快出臺新的預算科目分類標準，同時加快預算會計改革，以利于國庫集中支付改革的深入推進。