水利國有資產(chǎn)管理體制改革的思考

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摘要水利國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分。水利國有資產(chǎn)管理體制改革，應該也必須在國有資產(chǎn)管理體制改革的框架下，充分考慮水利資產(chǎn)的性質、作用和特點，使水利國有資產(chǎn)能夠發(fā)揮最大的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，為解決我國的水資源問題，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮應有的作用。

通過分析國有資產(chǎn)管理體制改革實踐和水利國有資產(chǎn)管理存在的問題，探討了水利國有資產(chǎn)管理體制改革的必要性、改革目標和方向，初步提出我國四種不同類型水利國有資產(chǎn)管理體制的改革設想。

關鍵詞水利資產(chǎn)管理體制改革

一、水利國有資產(chǎn)管理體制深化改革勢在必行

新中國成立后，按照有關法律，明確規(guī)定了河流湖泊及其水資源均歸國家所有，將舊社會興建的水利工程資產(chǎn)收歸國家所有。針對山河破碎、水旱災害頻繁的局面，50多年來，我國興建了一大批水利工程，形成了數(shù)千億元的水利固定資產(chǎn)。到2001年底，全國共有水庫8．4萬座，堤防26萬km，15000多個國有水管單位管理的水利工程固定資產(chǎn)原值達3300多億世界秘書網(wǎng)版權所有,元。國家還在繼續(xù)投資興建新的水利工程。水利資產(chǎn)在抗御災害、保障經(jīng)濟社會發(fā)展和保護改善生態(tài)環(huán)境等方面，發(fā)揮了重要作用。

根據(jù)我國目前對國有資產(chǎn)類型的劃分，結合水利資產(chǎn)的功能、作用，水利國有資產(chǎn)可以分為自然資源型水利資產(chǎn)、公益型水利資產(chǎn)、經(jīng)營型水利資產(chǎn)、綜合型水利資產(chǎn)四種類型。自然資源型水利資產(chǎn)主要指水資源、岸線、土地（包括灘地和庫區(qū)范圍內的山地等）以及河道和水工程管護范圍內的砂、石、土料等自然資源，最具代表性的為水資源。公益型水利資產(chǎn)主要是指承擔防洪、排澇、生態(tài)改善等公益性任務的水利資產(chǎn)，其用途基本上是特定的，不能隨意變更，提供的服務不宜直接向服務對象收取費用，或者所收取的費用不足以回收投資甚至不能夠彌補運營成本，其數(shù)量和規(guī)模主要依靠政府通過稅收集中支付和財政預算的方式來形成。經(jīng)營型水利資產(chǎn)主要是指城市供水、水力發(fā)電等能夠產(chǎn)生效益，其產(chǎn)權主體能夠獨自利用、其效益能夠單獨享有的水利資產(chǎn)。綜合型水利資產(chǎn)主要是指承擔既有防洪、排澇等公益性任務，又有供水、水力發(fā)電等經(jīng)營性任務的水利資產(chǎn)，在我國目前水利資產(chǎn)中占有較大的比例。這四類資產(chǎn)在一定的條件下可以轉化。

水資源是重要的戰(zhàn)略性資源和基礎性的經(jīng)濟資源，是生態(tài)環(huán)境的重要要素。由于水資源具有地域的相對不確定性（在流域內可以流動）、數(shù)量的隨機性（受天然降雨和人為影響）、用戶的多元化（生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、漁業(yè)、航運……）等特點，水資源資產(chǎn)的實物量和價值量核定存在諸多困難，管理上還存在管理粗放、水平低、利用效率和利用效益相對較低等諸多問題。

公益型、經(jīng)營型和綜合型水利資產(chǎn)是經(jīng)過投資、投勞而形成的水利固定資產(chǎn)。在改革方面，存在以下問題需要考慮：

一是水利資產(chǎn)（或產(chǎn)權）進行市場化配置存在更多的障礙和困難。水利行業(yè)有“壟斷”之實，有“壟斷”之責（任），而無“壟斷”之利。水利資產(chǎn)所提供的產(chǎn)品或服務，是經(jīng)濟社會存在和發(fā)展的基礎設施，是其他生產(chǎn)部門賴以生產(chǎn)和再生產(chǎn)的基礎性條件。在為數(shù)不多可以營利的領域（如供水、灌溉）等，由于政策原因（如價格偏低），對民間資本缺乏吸引力，水利資產(chǎn)的市場化配置存在較大的困難。在市場供給嚴重不足的情況下，社會經(jīng)濟的發(fā)展對水利資產(chǎn)的巨大需求，客觀上要求政府介入水利資產(chǎn)的配置與供給，不可能完全依靠市場供給。

二是政、事、企不分，部分水利資產(chǎn)產(chǎn)權不清，所有者虛位，監(jiān)管與運營職責不清，管理不到位。一些水利事業(yè)單位性質界定不明，政、事、企不分，既被授權行使某些行政職能，又是為社會提供公益性服務和公共產(chǎn)品的事業(yè)單位，本身又辦企業(yè)，事業(yè)單位的行政領導辦企業(yè)，直接管理企業(yè)。一些事業(yè)單位既是水利國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理者，又是水利國有資產(chǎn)的使用者、占有者和具體運營者，產(chǎn)權不清，責任不明，管理不力。

三是大量的水利資產(chǎn)邊界模糊。既有公益性，又有經(jīng)營性，管理目標和管理成效難以確定，既不能用資產(chǎn)保值增值或績效評價來實施監(jiān)管，也不能按事業(yè)單位層層審批把關的辦法保證水利國有資產(chǎn)不流失。

四是管理機構臃腫，人員結構不合理；經(jīng)費不足，財務困難。許多管理單位性質界定不明，不是企業(yè)，也不像事業(yè)；事業(yè)經(jīng)費嚴重不足，經(jīng)營性部分的水價、電價難以到位。管理單位效益很差，無法吸引和留住人才，同時，人員嚴重超編，人滿為患。

五是國有水利經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模小，布局結構不合理，管理體制落后。目前部屬各級各類事業(yè)單位所辦企業(yè)300多家，其中大型企業(yè)只有4家，資產(chǎn)總額超過5000萬元的企業(yè)只有33家；這些企業(yè)中，有100多家單位是工程施工企業(yè)或咨詢、監(jiān)理公司，經(jīng)營范圍雷同，同業(yè)競爭激烈。絕大多數(shù)企業(yè)的組織形式是老國有企業(yè)或企業(yè)管理事業(yè)單位，管理體制落后。

二、水利國有資產(chǎn)管理改革的目標和方向

水利國有資產(chǎn)既是國有資產(chǎn)的重要組成部分，又是水行政主管部門履行職責、保證以水資源可持續(xù)利用支撐國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展得以實現(xiàn)的重要物質基礎，改革的目標既要符合國家國有資產(chǎn)管理改革的總體思路和安排，符合我國國情和市場經(jīng)濟的要求，又要符合我國的水情，有利于解決我國水資源問題。要充分考慮我國水利國有資產(chǎn)公益性、社會公共服務為主的特點，處理好水利資產(chǎn)的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益三者之間的關系，使國有水利資產(chǎn)能夠在解決我國的水資源問題、保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮應有的作用。

從總體上看，對水利國有資產(chǎn)及其管理體制改革筆者有以下幾點認識：

水利資產(chǎn)實行產(chǎn)權的多元化是一個必然的趨勢。在這方面，已經(jīng)進行了許多嘗試：進行“五小”（小水庫、小塘壩、小機電井、小抽水站、小攔河壩）承包、租賃、拍賣、股份合作，將水利工程的使用權或所有權有償、有限期地出讓；將“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）的使用權進行拍賣；將水利企業(yè)實行股份制改造等。產(chǎn)權的多元化，將是盤活存量資產(chǎn)、明晰產(chǎn)權、增強發(fā)展活力的有效措施。

水利國有資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革將是一個漫長的過程，這需要產(chǎn)權市場、相應配套政策等方面的逐步建立和完善，需要民間資本力量的不斷壯大。在我國當前洪澇災害、水資源短缺、水土流失、水污染等水資源問題十分突出的情況下，不能坐等機會的成熟，也不能期待產(chǎn)權制度改革可以解決水利發(fā)展的所有問題。必須大膽探索，統(tǒng)籌考慮解決水資源問題和水利資產(chǎn)管理問題的關系，解決好改革與發(fā)展的關系，進行投入機制、產(chǎn)權制度、運行機制、管理體制等方面的改革，這是一項復雜的系統(tǒng)工程，也是一項循序漸進的改革。

國有資本在水利領域中有進有退，但總的趨勢是“進”，水利國有資產(chǎn)的數(shù)量將持續(xù)增加。水利設施作為國民經(jīng)濟和社會存在發(fā)展的基礎設施，對國計民生具有重要作用，國有資本將在水利領域保持相當多的國有資產(chǎn)規(guī)模。但是，國有資本將逐步集中在需要政府提供公共服務、而民間和私人資本不愿進入的領域，集中在需要充分發(fā)揮公共財政作用的領域。當然，要根據(jù)中央和地方的事權劃分，充分調動各級財政的積極性。

國有資本有進就有退。在水利領域，國有資本將逐步從水利行業(yè)的一些競爭性領域（如工程施工、設備制造、工程設計、監(jiān)理、城市供水、水電等）退出。對于經(jīng)營性、可以營利的領域，主要通過必要的政策調整，大力吸引民間資本、私人資本包括外資的參與，國有資本主要發(fā)揮引導作用，國有資本在這些領域總的趨勢將是退出。

實施所有權和經(jīng)營權分離、資產(chǎn)所有者職能和社會管理者職能分離、政事企分離是改革中需要特別注意的問題。在市場經(jīng)濟條件下，政、事、企將各司其職，各負其責。事業(yè)單位辦企業(yè)的路子將會越走越窄，企業(yè)將作為獨立的市場主體，進行獨立的市場運作。在資產(chǎn)管理體制中，要對資產(chǎn)所有者（出資人）代表、資產(chǎn)管理（運營）者、資產(chǎn)使用（占有）者之間的關系界定清楚。

三、水利國有資產(chǎn)管理體制改革的思路和設想

1．自然資源型水利國有資產(chǎn)的管理體制

自然資源型水利國有資產(chǎn)（主要討論水資源）的管理目標主要有兩個：一是加強水資源的優(yōu)化配置，提高資源的利用效率；二是考慮水資源資產(chǎn)收益，提高水資源的利用效益。一般而言，自然資源型水利國有資產(chǎn)的管理體制應該由《水法》等法律法規(guī)來規(guī)定。

根據(jù)現(xiàn)行的法規(guī)，對水資源的管理體制和事權劃分可以作以下理解：

一是在縱向上，水資源國家所有，所有權由國務院代表國家行使，在具體管理方面，分為國家、省、地（市）、縣四級。根據(jù)《水法》的事權劃分，國家負責國家確定的重要江河、湖泊的水資源有關管理工作，流域機構作為水利部的派出機構，負責跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊的水資源的有關管理工作；其他江河、湖泊的水資源管理由省、地（市）、縣三級負責。

二是從橫向上，每一級管理機構中，要涉及政府、水行政主管部門、發(fā)展計劃主管部門等，在所有權、管理和監(jiān)督權、開發(fā)利用權等方面存在著一定的職責和事權劃分。

水資源所有權的行使。水資源國家所有，水資源所有權分級行使，分別由國務院和縣級以上地方人民政府或者授權有關部門（如發(fā)展計劃部門）行使。主要體現(xiàn)在負責審批水資源綜合規(guī)劃、水量分配方案，審定水資源稅（費）的征收范圍和征收稅（費）率等。

水資源的管理和監(jiān)督權的行使。分別由國務院水行政主管部門、流域機構、地方政府水行政主管部門在各自的管理權限范圍內行使。主要體現(xiàn)在制訂規(guī)劃并監(jiān)督實施，組織實施取水許可制度和水資源有償使用制度等。

水資源開發(fā)利用權。水資源開發(fā)利用者（個人、公司、社團……）根據(jù)法律、法規(guī)設定的程序和要求，經(jīng)相關部門批準，獲得水資源的開發(fā)利用權，從事水資源開發(fā)利用，獲得相應的收益，并承擔相應的義務和責任。

對水資源所有權、管理和監(jiān)督權的行使，主要體現(xiàn)在對水資源的使用權、收益權、轉讓權的分配、許可、監(jiān)督、管理等，即水權管理。水權管理將是水資源管理制度的核心，也是水資源優(yōu)化配置的基礎和關鍵。對水資源的管理將圍繞水權管理展開。通過科學合理合法的方法和程序，實現(xiàn)水權（使用權）的初始專有化，構建水權的交易市場和交易制度。這是一項艱難而復雜的工作。

2．公益型水利國有資產(chǎn)的管理體制

公益型水利資產(chǎn)是政府提供公共服務的重要手段和物質保證，其管理目標是最大限度地發(fā)揮公益型資產(chǎn)的作用，充分發(fā)揮其設計和建設功能，追求服務作用的最大化和服務的有效性；同時，要盡可能降低資產(chǎn)管理、運營和維護成本，以最小的支出獲得最大的效益。

在縱向上，公益型水利資產(chǎn)的管理體制將根據(jù)資產(chǎn)的重要性、受益范圍等，實行分級管理。在橫向上，公益型水利國有資產(chǎn)的管理體制可以采取以下模式：水行政主管部門作為公益型資產(chǎn)的出資人代表，由財政部門行使監(jiān)督檢查的職能；專業(yè)化的事業(yè)單位負責資產(chǎn)的監(jiān)管，市場化的手段進行公益型資產(chǎn)的維修養(yǎng)護。

由于公益型水利國有資產(chǎn)的管理有很強的專業(yè)性和技術性，為了保證資產(chǎn)的安全并發(fā)揮資產(chǎn)的作用，由水行政主管部門行使公益型資產(chǎn)的出資人代表是非常必要的，這也是水行政主管部門為社會提供服務所必需的。各級水行政主管部門對管理權限范圍內的公益型資產(chǎn)進行所有權管理和行業(yè)管理，選擇管理者，提出資產(chǎn)的處置意見，審核管理預算等。應當看到，水行政主管部門行使的不是終極所有權，終極的所有權行使機構是財政部門。財政部門對資產(chǎn)登記、建賬，實行監(jiān)管，審批水行政主管部門對資產(chǎn)的處置意見，核定管理費用等。

為了降低運營和維護成本�實施公益型水利資產(chǎn)的準商業(yè)化經(jīng)營管理非常必要。具體做法是：將資產(chǎn)的運行監(jiān)管和維修養(yǎng)護分離。組建精干的專業(yè)化事業(yè)單位，對資產(chǎn)的運行監(jiān)管部分實行事業(yè)單位的管理模式。對資產(chǎn)的維修養(yǎng)護等服務項目，通過招標方式委托給社會上符合條件的單位承擔，通過適當?shù)匾敫偁帣C制，降低成本。維修養(yǎng)護承擔者通過提供特定的服務，使世界秘書網(wǎng)版權所有,資產(chǎn)得到良好的維護保養(yǎng)甚至改良，通過服務成本的降低和維護保養(yǎng)成本的降低來獲得利潤。

3．經(jīng)營型水利國有資產(chǎn)的管理體制

經(jīng)營型水利國有資產(chǎn)的主要目標是發(fā)揮資產(chǎn)的公共服務的作用，同時要獲得最大化的資產(chǎn)收益。從改革的方向來看，經(jīng)營型水利國有資產(chǎn)最終要納入國有資產(chǎn)管理專司機構——各級國資委的管理范圍，水行政主管部門主要是發(fā)揮行業(yè)管理職能。

從我國國有資產(chǎn)管理模式改革的實踐來看，各地都在積極地探索新的經(jīng)營型國有資產(chǎn)管理模式。上海、深圳和山西晉中地區(qū)等地都進行了一系列的大膽創(chuàng)新，并且取得了一定的成效。國有資產(chǎn)管理專司機構的管理模式不外乎兩種，一種是直接模式，一種是間接模式。

所謂直接模式，是指國資委直接來管理其所有的經(jīng)營性國有資產(chǎn)，包括國有資本的進入和退出、國有資產(chǎn)形態(tài)的轉化、國有資產(chǎn)管理的目標和手段，等等。這種方式比較簡單。

間接模式的管理體制比較復雜，其主要內容是建立三級國有資產(chǎn)管理機制。

第一級是國資委。作為受政府委托統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)的特殊法定機構，國資委代表政府依法履行出資人職責。對國有資產(chǎn)經(jīng)營公司和直接擁有股權的公司依法享有出資人的資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者三大權責。

第二級是國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，作為水利經(jīng)營性資產(chǎn)的運營主體。國資委依法將管理的水利國有企業(yè)的權利委托給資產(chǎn)經(jīng)營公司，資產(chǎn)經(jīng)營公司接受國資委的領導，完成與之簽訂的各項契約。資產(chǎn)經(jīng)營公司依據(jù)其在各企業(yè)中的國有股份行使法人財產(chǎn)權利，通過資產(chǎn)紐帶，按照投資份額依法對全資、控股及參股企業(yè)行使出資人職責，對所投資企業(yè)承擔國有資產(chǎn)保值增值的責任，但是并不介入企業(yè)的日常經(jīng)營。中央國有資產(chǎn)經(jīng)營公司可以從占有水利經(jīng)營性資產(chǎn)較多的部直屬事業(yè)單位或流域機構的事業(yè)單位或企業(yè)進行改造或組建。

第三級是國有資產(chǎn)的具體經(jīng)營和參與單位，主要是水利企業(yè)，包括國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)和國有參股企業(yè)。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司與水利企業(yè)之間存在產(chǎn)權關系，對企業(yè)進行產(chǎn)權管理。企業(yè)作為獨立的市場主體運行和發(fā)展，與事業(yè)單位的行政隸屬關系徹底解除。

采取直接模式還是間接模式各有利弊。一般來說，由于水利企業(yè)規(guī)模小，數(shù)量多，資產(chǎn)分散，采取間接模式似乎更為合理一些。當然，對于一些大的企業(yè)，可以采取直接模式。

4．綜合型水利國有資產(chǎn)的管理體制

綜合型水利國有資產(chǎn)在水利國有資產(chǎn)中占有很大的比例，管理目標不易確定，管理體制改革難度最大。

將綜合型水利國有資產(chǎn)中的公益型資產(chǎn)和經(jīng)營型資產(chǎn)進行區(qū)分界定是一項復雜的任務，這項工作已經(jīng)進行了很長的時間，并取得了一定進展。對于綜合型水利國有資產(chǎn)的管理體制改革有三種方式可供選擇。一是根據(jù)界定清楚的不同類型的資產(chǎn)，設定不同的管理體制。二是采取公益型資產(chǎn)的管理模式，將其中的經(jīng)營型資產(chǎn)委托給公益性管理單位管理，資產(chǎn)收益采取收支兩條線的辦法管理。對于以公益型為主的綜合型水利國有資產(chǎn)可以考慮。三是采取經(jīng)營型資產(chǎn)的管理模式，對其中的公益性任務，通過適當?shù)呢斦a貼，將任務委托給經(jīng)營單位，或者進行招標投標，將其中的公益性任務進行社會化管理。對于以經(jīng)營型為主的綜合型資產(chǎn)采取什么模式，需要因地制宜，大膽探索，充分考慮發(fā)揮資產(chǎn)作用、降低管理成本、提高管理效率等方面的因素。