實施鄉財縣管財政體制的對策探討

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鄉鎮財政是我國現行財政體制中最基層的一級財政，是國家財政的基石。全面取消農業稅后，鄉鎮財政收支矛盾異常突出，危機四伏，嚴重影響著鄉鎮政權的穩定和鄉鎮經濟的發展。社會上流傳著這樣一句順口溜：“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩穩當當，市級財政勉勉強強，縣級財政哭爹叫娘，鄉級財政精精光光。”一語道出了當前縣鄉財政的困境。在這樣的困境下，鄉鎮還要保工資，保正常運轉，靠轉移支付，只能是杯水車薪。由于鄉鎮財源基礎薄弱，特別是農村稅費改革后，鄉鎮財政收入規模急劇萎縮，財政收入規模小、供養人員多、債務負擔重的矛盾十分突出。但另一方面，鄉鎮支出行為極不規范，在財政出現“饑餓”特征的情況下，地方政府的“形象工程”、“政績工程”卻照搞不誤，各類支出項目層出不窮，亂進人、濫舉債的漏洞始終難以彌合。因此，加強鄉鎮財政管理，緩解鄉鎮財政困難，從制度上規范鄉鎮財政的收支，探索鄉鎮財政管理的新機制，成為當前一個十分迫切的課題。

一改革現行鄉鎮財政體制是大勢所趨

20世紀80年代初到90年代中后期，由于家庭聯產承包責任制的實行和鄉鎮企業的迅速發展，鄉鎮財政經濟得到了飛速發展。但進入90年代后期，外部環境逐步嚴峻，一方面隨著農業小生產方式與大市場的矛盾日益突出，嚴重影響了農業經濟效益和農民收入的提高；另一方面市場競爭加劇后，鄉鎮企業在經營機制和經濟技術實力方面的缺陷日益突出，企業虧損額和虧損面迅速擴大。在這一大背景下，鄉鎮財政經濟的發展速度明顯減緩。特別是老少邊區鄉鎮，由于自然條件的限制，貧困人口比例較大，基礎設施相對落后。以某地為例，該市三個貧困鄉鎮2005年實現財政收入1026萬元，僅占全市鄉鎮場財政收入的8.7%，農民人均純收入平均為1800元，人均財政收入為108元。農業基礎脆弱和工業進程滯后，導致經濟增長緩慢，財政狀況困難，工資難以為繼。2005年，該市實現地區生產總值46.6億元，實現財政收入39188萬元，其中稅收收入21086萬元，占財政收入53.8%。從收入級層看：中央級收入10236萬元，占稅收收入的48.5%；省級收入2678萬元，占稅收收入的12.7%；市級收入8172萬元，占稅收收入的38.8%。其中：市直完成13310萬元，占稅收收入的63.1%，鎮處完成7776萬元，占稅收收入的36.9%。2005年，全市稅收過百萬元的企業有30家，實現稅收13062萬元，占稅收總額的62%，其中鎮處企業有13家，實現稅收2667萬元，占鎮處實現稅收額的34%，占全市稅收總額的13%。

綜上所述，當前鄉鎮財政困難，概括起來主要表現在以下“四難”上：

一是財政收不抵支，維持運轉難。受現行的財政管理體制影響，各級都側重于集中后進行整體調控。從某市鄉鎮財政綜合上來的情況看，搞財源建設、抓財政收入已成為鄉鎮財政工作迫在眉睫的頭等大事。財源建設搞不好，財稅收入上不來，過半或年終任務完不成，鄉鎮干部便得墊稅預交。搞好財源建設，不僅要政策、科技和信息投入，更需要資金投入，而目前的鄉鎮財政基本上是一個“吃飯”財政，對財源建設根本無力投入資金，財源建設成了紙上談兵，導致收入增長乏力。由于鄉鎮，收入塊頭小，增長絕對額甚少，遠遠抵不上支出絕對額增長，故而收支缺口非但未能縮小，反而在拉大，鄉鎮財政平衡日趨艱難，特別是一些貧困鄉鎮甚至出現用高利貸來維持機關正常辦公，差旅費、公費醫療無法報銷，鄉鎮財力水平實際難以維持基層政權的運轉。

二是鄉鎮責大權小，管理調控難。鄉鎮政府是責大權小的政府，卻承擔了太多的工作任務。“上面千條線，下面一根針”，許多事情都最終要落實到鄉鎮層面上來。縣鄉財政是最苦的財政，特別鄉鎮財政沒有自己穩定的收入來源，更是難上加難。但群眾對社會事業發展的要求與鄉鎮財政收入的來源形成鮮明對比，常常是沒有這方面的收入，卻有這方面的支出。比如道路、橋梁建設，農村“普九”教育，鄉鎮根本沒有這方面的收入，卻要承擔這方面的義務，難以勝任。于是，在資金調度上只能“拆東墻補西墻”。由于鄉鎮資金短缺，資金被墊用、移用，支出性費用被掛帳不付現象十分普遍，嚴重影響鄉鎮財政資金正常周轉，沖擊財政預算收支平衡。近幾年來，預算外支出擠占預算資金情況相當突出，過去的“預算內管吃飯，預算外管運轉”格局被打破。早幾年前的教育投入，已使不少鄉鎮背上了沉重的負擔，成為鄉鎮債務的主要來源。

三是可用財力不足，公共服務難。深化農村稅費改革后，鄉鎮財政收入“蛋糕”越做越小。據某市統計，免征農業稅后，鄉鎮財政收入將因此減少1713萬元，可支配財力更少了。但在減少鄉鎮財權的同時，鄉鎮事權卻比以前有所增加，農村公益事業建設、社會保障支出、農村衛生、義務教育“兩免一補”政策等等。支出的壓力日益加重，在財政保支出、保運轉的壓力困難的情況下，根本無力提供農村公共服務和公共產品。

四債務包袱重，消赤減債難。某市的鄉鎮財政赤字負債額大、面廣、償還難，并呈增長趨勢。據統計，目前某市鄉鎮赤字總額達2577萬元，平均每個鄉鎮95.4萬元，負債總額達23760萬元，平均每個鄉鎮880萬元，不少鄉鎮已到“工資停發、發票停報、車子停開、電話停打”的地步。沉重的財政包袱象“滾雪球”一樣越滾越大，即便從現在起只收不用，也要若干年才能消化完，有的鄉鎮負債額甚至遠遠高于年度鄉鎮可組織收入的規模。鄉鎮負債是一個亟需解決而又一時無法解決的難題，基層政府對此幾乎無能為力。

透視與剖析當前鄉鎮財政運行中存在的“四難”問題，筆者認為：作為鄉鎮財政管理方式的重大變革，實施“鄉財縣管鄉用”，對于進一步鞏固農村稅費改革成果，緩解縣鄉財政困難，提高財政管理水平，促進鄉鎮經濟和社會事業的全面發展，具有十分重要的意義。首先，是適應鄉鎮政府職能轉變的需要。由于大部分鄉鎮經濟規模小,經濟發展水平低,財政自求平衡的基礎和自我發展的能力都比較弱。2002年以來,隨著農村稅費改革和公共財政支出改革的全面推進,以及農村金融體制、稅務管理體制的調整,農村中小學教師工資上劃、鄉鎮衛生院改為縣市級供給等,鄉鎮政府職能在本身就不健全的情況下,又進一步弱化。與此相適應,鄉鎮財政收入萎縮,鄉鎮財政支出范圍縮小,鄉鎮財政供給人員減少。現行的鄉鎮財政管理方式,愈來愈不能適應新形勢的需要,迫切要求改革,使之與鄉鎮經濟發展水平和職能相適應。其次，是鞏固農村稅費改革成果的需要。當前農村稅費改革取得了階段性成效，農民負擔大幅度減輕，鄉鎮收入趨于規范。但是，由于在支出上尚未建立嚴格的約束機制，農民負擔反彈的壓力仍然存在，鄉鎮財政支出管理方面的問題愈益突出,“站得住的頂不住，頂得住的站不住”，成為鄉鎮財政監管乏力的真實寫照。如何規范鄉鎮財政支出管理,成為事關鞏固農村稅費改革成果的一個重要問題。再次，是深化共財政改革的需要。當前省、市、縣三級在規范預算編制、推進部門預算改革、實行國庫集中收付、創新支出方式、加強財政監督等方面,取得了明顯的效果。但鄉鎮公共財政改革明顯滯后,迫切需要向鄉鎮延伸。目前縣市財政承擔了鄉鎮財政原來承擔的大部分支出責任,通過實行鄉財縣管改革,可以督促鄉鎮依法組織預算內外收入,防止收人體外循環,確保鄉鎮按照“保工資、保運轉、保重點”的順序合理安排支出,保障鄉鎮工資正常發放。最后，是逐步緩解鄉鎮財政困難的需要。鄉鎮財政困難最根本的原因,一個是“人”、一個是“債”,就是養人太多,債務太重。只有把“人”和“債”的口子扎住并逐步消化,鄉鎮財政走出困境才有希望。實行鄉財縣管,就是要抓住“人”和“債”這兩個突出問題，切實規范鄉鎮支出,嚴格控制鄉鎮進人和舉債,按照必保支出、必要支出、一般支出、專項支出的順序,保障鄉鎮合理的支出需要,逐步緩解鄉鎮財政困難。

二“鄉財縣管鄉用”財政體制改革模式選擇

（一）指導思想和基本原則

指導思想：圍繞建立社會主義市場經濟條件下的公共財政總體目標，按照鄉鎮綜合配套改革要求，努力做到鄉鎮困難上移，縣市財力下移。規范鄉鎮財政收支行為，確保鄉鎮基本支出需要，緩解鄉鎮財政困難，防范和化解鄉鎮債務風險，維護農村基層政權和社會政治穩定，充分調動縣鄉兩級發展經濟、加強財源建設和增收節支的積極性。

基本原則：概括起來就是：“四項不變，五個直達”即：鄉鎮資金的所有權、使用權、審批權、核算權不變，實行干部教師工資直達個人帳戶，各種專項資金、鄉鎮公用事業發展經費直達項目，稅收收入直達國庫，非稅收入直達國庫或財政專戶。

（二）主要內容和基本要求

主要內容：概括為“預算共編，帳戶統設，集中收付，采購統辦，票據統管，縣鄉聯網。”一是在預算編制上，縣市級財政部門明確預算安排順序和重點，鄉鎮政府根據縣市財政部門指導意見，編制本級預算草案并按照程序報批。二是取消鄉鎮財政總預算會計和金融帳戶，由縣市級財政部門在各鄉鎮金融機構統一開設財政帳戶，核算會計業務。三是鄉鎮預算內外收支全部納入縣市級財政集中收付。四是凡納入政府集中采購目錄的鄉鎮各項采購支出，交縣市政府采購中心集中統一辦理，采購資金由縣市財政部門直接撥付供應商。五是縣市財政部門統一管理鄉鎮行政事業性收費票據，票款同行，以票管收。六是鄉鎮財政和縣市財政聯網，財政支出實行網上申請、審核、支付和查詢。

基本要求：概括為“收入直達，核定支出，債務鎖定，政策獎勵。”

收入直達。按照“金稅工程”、“金財工程”和財稅庫行橫向聯網的要求，全面推行稅收收入直達縣市級國庫，鄉鎮政府負責協稅護稅，使稅收收入即繳直達國庫，杜絕滯留、挪用，確保稅收收入的安全及時入庫。對鄉鎮各種非稅收入納入國庫集中收付系統，逐步實現鄉鎮非稅收入直達縣市級國庫或財政專戶。

核定支出。首先是界定支出范圍。具體為：設在鄉鎮范圍內沒有上劃的行政、財政人員（包括經管定編人員）工資及公用經費；農村稅改后對鄉鎮村的轉移支付；在鄉鎮設置2005年轉制站所按“養事不養人”的原則，維持上一輪財政體制支出基數不變。其次是核定支出基數。主要是對人員基數的核定，財政供給人數按鄉鎮綜合配套改革后的人數核定；人員經費、公用經費的核定，根據省級財政基本保障測算和部門預算測算標準，結合縣市實際基數計算；對用于鄉鎮計劃生育、優撫、鄉村道路建設、村級正常運轉支出的農村稅改專項轉移支付資金，按有關文件分配執行，單獨結算；用于村級的原農業稅附加和特產稅附加支出基數核定，單獨結算。

債務鎖定。按照“鎖定舊債、不增新債、明確責任、逐步化解”的要求，通過嚴格審計和核定程序，鎖定鄉鎮2005年底債權債務。同時明確鄉鎮政府為債權債務主體，建立嚴格的債務管理制度。縣市政府與各鄉鎮政府簽定債務鎖定和消化責任狀，并實行責任追究。

政策獎勵。鼓勵鄉鎮政府加大財源建設力度、加大財務管理力度、加大惠農政策落實力度，促進鄉鎮財政收支狀況走上良性循環發展道路。對鄉鎮招商引資、當年新注冊的新建項目新增稅收、鄉鎮綜合配套改革達標、涉農補助及轉移支付資金到位等惠農政策落實、農民負擔監督等方面實行政策專項獎勵，把鄉鎮新辦項目財政貢獻率、新型合作醫療參合率、專項資金管理、涉農補助發放、村組干部工資直達等工作納入政策獎勵范圍，實行百分量化考核。

(三)配套措施。一是搞好四項清理，核實鄉鎮財務狀況。即人員清理、賬戶清理、票據清理、債權債務清理。二是加強預算編制管理，從嚴控制支出，同時加強項目評審和政府采購工作。三是加強村級經費管理。統一設立“村級經費戶”，村級組織的轉移支付補助直接進入“村級經費戶”，確保村級經費專款專用。四是穩定鄉鎮財政隊伍，加強人員培訓。重申鄉鎮財政人事由縣市財政垂直管理，穩定鄉鎮財政隊伍，同時加大培訓力度，將財政人員后續教育列入工作計劃，不斷提高鄉鎮財政隊伍的綜合素質。五是加強網絡基礎設施建設，實現縣鄉網絡渠道暢通。

三完善“鄉財縣管鄉用”財政體制的對策建議

“財”是“政”的基礎，管好“財”，方能規范“政”。縣鄉財政困難最根本的原因，一個是人，一個是債。規范鄉鎮的收支行為，可以堵塞鄉鎮亂支出、亂進人的漏洞，把人和債的口子扎住并逐步消化，縣鄉財政走出困境才有希望。“鄉財縣管鄉用”，在保證鄉鎮“四權”不變的基礎上，規范收入征管，嚴格財政支出，控制財供人員，遏制鄉鎮債務，保證工資及時撥付和發放，為重構縣鄉兩級行政管理體制探路并創造了條件。“鄉財縣管鄉用”是縣市級公共財政支出改革向鄉鎮延伸的需要。然而，衡量一項改革的效益不能只看其帶來的正面影響，任何一項改革都是一種利益關系的再調整。“鄉財縣管鄉用”的財政體制改革同樣也具有兩面性，改革的著力點在節流，而不在開源，由此帶來的難題也是顯而易見的：一是影響了鄉鎮組織收入的積極性。由于剛性財政缺口最后都是由縣市兜底，因而一些困難鄉鎮認為，現在有了保障，如同進了保險箱，導致增收的積極性不高。實行鄉鎮財政財政管理方式改革，規范鄉鎮支出行為，部分鄉鎮領導認為花錢不自由，束縛了鄉鎮手腳，是財政的又一集權表現，致使鄉鎮收支矛盾上移；二是改革的成本加大，手續繁雜。由于統收統支，統購統管，加大了縣鄉之間財務會計的工作量，進而加大了辦公成本，特別是一些偏遠鄉鎮更為明顯。同時，由于財務運作規程的細化，資金傳遞和審核環節增多，手續更為復雜。四是實際管理、監督和程序在運作機制上還不夠完善。如：支出計劃滿足不了實際工作需要；會計人員素質有待提高；會計監督職能得不到充分發揮；支出范圍和標準掌握不準，等等。

筆者認為：任何一項單項改革都不可能獨辟蹊徑，也不可能一蹴而就。鄉鎮財政體制改革同樣是一個關涉農村經濟體制、政治上層建筑、文化意識形態、社會和諧穩定等多方面的制度性改革。“鄉財縣管”只是一種管理體制上的嘗試，縣鄉財政改革必須要與鄉鎮治理的制度安排一同考慮，否則任何單項的改革都難以單獨成功。同時，“鄉財縣管鄉用”是節流堵漏，真正要使鄉鎮財政活起來，節流只是治表，關鍵是開源，發展才是硬道理。如何破解“鄉財縣管鄉用”難題，不僅關系到對改革本身的評估，而且關系到下一步縣鄉財政體制改革的方向。目前鄉鎮財政所面臨的困難和問題，是在鄉鎮改革與發展過程中出現的必然現象，是體制不完善的具體表現。筆者認為：要逐步擺脫鄉鎮財政困境，必須在深化改革、加快發展上著力，突出要抓好以下幾方面的工作。

——積極培植鄉鎮財源，進一步增強鄉鎮財政實力。發展農村經濟，培植鄉鎮財源是鄉鎮各項工作的“牛鼻子”，是鄉鎮財政擺脫困境的根本出路。一是要加快推進農業產業化，夯實基礎財源。按照有所為、有所不為的原則，充分發揮當地資源優勢和區域優勢，發展地方特色名優農產品，并通過政策引導、生產扶持、系列服務等措施，引導農民由零星分散的小規模經營向集中連片的大規模經營轉變。在此基礎上，培育壯大加工型、流通型的龍頭企業，提高農產品的商品轉化增值率，提高農業對財政收入的貢獻率。二是要加快發展民營經濟，建設新興財源。要全力優化經濟發展環境，結合現有鄉鎮企業的轉制，大力開展招商引資活動，加快發展個體私營經濟，盡快建立多種經濟成分、多種經營形式競爭發展的經濟格局，不斷提高來自民營經濟的財政收入份額，形成多層次、多主體的鄉鎮財源結構。三是要穩步推進農村城鎮化，開辟亮點財源。按照“因地制宜、突出重點、梯次推進、穩步發展”的原則，規劃建設出既能帶動經濟發展，又能突出區位、資源、產業優勢的小城鎮。應用市場化運作手段，吸引外來資本、當地民間資本參與小城鎮開發，通過引商入市、以市活商、以商促貿、以貿活財，不斷提高工商稅收比重，涵養并壯大新的后續財源。同時，各地要抓好土地出讓轉讓收益、基礎設施建設收益以及各種罰沒、收費的收繳與管理，不斷擴大補充性財源。

——推進鄉鎮綜合配套改革，大力壓縮財政支出。按照“減人、減事、減支”的原則，推進鄉鎮綜合配套改革，大力開展精兵簡政，精簡機構，裁減冗員。可以采取四種方式，即“撤”，主要指失去職能的事業單位；“并”，主要指職能相同或交叉的單位，可以合并的事業單位。“轉”，主要是服務類的事業機構一律轉為自收自支，財政“斷奶”，可以轉為中介組織、實體、企業等。“設”，主要指以前沒有而市場經濟條件必須設立的機構。立足實際，分流人員、減少財政供養負擔，確保財政的錢真正用于事業發展，而非養閑人。

——妥善清理鄉鎮債務，進一步防范財政風險。首先要建立領導責任制。各級黨政領導特別是縣、鄉領導要對鄉鎮債務的危害性引起高度重視，切實把債務工作抓緊抓好。要樹立“增收是政績、消化債務也是政績”的觀念，防止“新官不理舊事”、“債多不用愁度過三年就換屆”的消極應付思想。把債務列入鄉鎮主要領導離任審計內容，對決策失誤，造成重大經濟損失的，要追究領導責任。其次，要制訂還債計劃。在全面清理核實鄉鎮債務的基礎上，按債務的來源、用途和現狀，區別不同債務情況，制訂相應的償還債務計劃，而且，每年的償債計劃要納入鄉鎮綜合財政預算，確保有可靠的資金來源。要按照“上級支持一點，鄉鎮自籌一點”的辦法建立鄉鎮償債準備金，用于償還由鄉鎮財政承擔的到期債務。第三，要積極主動消化債務。通過拍賣方式盤活鄉鎮資產及資源，解決部分債務。同時，上級財政和有關部門要加大轉移支付或專項補助力度，給予鄉鎮政府必要的資金援助（包括貼息）；金融部門也應積極幫助鄉鎮，對貸款實行停息掛帳，免除部分債務。第四，要嚴格控制新增債務。鄉鎮政府必須嚴格按照國家的規定，一律不準對外提供任何經濟擔保；鄉鎮經濟和社會事業的發展要堅持量力而行的原則，根據財力發展計劃，不得打赤字預算，不得在沒有償還保證和償債能力的情況下，盲目搞建設項目。

──建立嚴格的預算執行編制制度。國家《預算法》規定實行一級政府一級預算，必須依據《預算法》的規定，進一步完善縣鄉兩級尤其鄉鎮財政體制。縣鄉兩級（包括中央和地方）應取消預算外收支制度，鄉鎮級所有收入應全部納入一次性綜合預算，即“以收定支”，不搞赤字或負債預算。鄉鎮政府或鄉鎮財政所對本級政府預算執行情況，每年要向鄉鎮人大詳細報告，做到依法行使財政職能工作。同時，與其他財政改革同步推進，重點是推進以部門預算、國庫集中支付為主要內容的財政改革，集中財力保工資、保運轉、保平衡。

──加快建立完善財政轉移支付制度。要按照《中華人民共和國預算法》的規定，按照公開、公正、透明的原則，盡快建立對鄉鎮財政轉移支付制度，規范運作，保證鄉鎮組織正常運轉和鄉鎮經濟、社會事業發展支出的需要。縣市級政府要在上級財政轉移支付的基礎上，通過建立規范的轉移支付辦法，對各鄉鎮財政收入進行必要的調節，逐步縮小鄉鎮之間的財力需求差異，均衡各鄉鎮公共服務水平，確保每個鄉鎮都有履行職能所需的基本財力。

——加強網絡建設和人員培訓。進一步調動會計人員的積極性和能動性，充分發揮會計監督作用，制定相關考核獎懲辦法，做到責任明確、獎懲分明。