試論環(huán)境侵權(quán)訴訟存的問(wèn)題及完善途徑

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隨著工業(yè)化程度的提高，隨之而來(lái)的環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越突出，環(huán)境污染已經(jīng)成為全球關(guān)注的難題。針對(duì)個(gè)體的環(huán)境侵權(quán)，可以從追究行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任等幾個(gè)方面來(lái)規(guī)范。可以說(shuō)，法律在制度上設(shè)置了較為完備的制度，但在司法實(shí)踐中卻仍存在欠缺。本文將著重對(duì)行政及行政訴訟解決環(huán)境違法行為存在的問(wèn)題和完善的途徑進(jìn)行研究，冀望能有利于司法實(shí)踐。

一、行政及行政訴訟途徑解決環(huán)境違法行為存在的問(wèn)題。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二十九條、第三十五條至第三十九條規(guī)定了對(duì)造成污染的企事業(yè)單位的處理措施有限期治理、警告、罰款、停止生產(chǎn)、關(guān)閉、停業(yè)整頓。第四十條規(guī)定：當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，向做出處罰決定的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。當(dāng)事人逾期不申請(qǐng)復(fù)議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，由做出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。第四十一條規(guī)定了如何通過(guò)行政程序解決環(huán)境侵權(quán)損失賠償問(wèn)題。法律制度的設(shè)置看似完備，但環(huán)境污染事故和環(huán)境侵權(quán)案件卻不斷上升，究其原因，筆者認(rèn)為存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

1、行政復(fù)議或行政訴訟當(dāng)事人范圍的局限性。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第四十條規(guī)定了提起復(fù)議或訴訟的主體為被處罰者。若是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，主動(dòng)對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行了相應(yīng)的處理措施，不涉及第三者的利益，這樣規(guī)定并無(wú)不妥。我國(guó)環(huán)保法規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，這一規(guī)定隱含者二個(gè)群體的利益。

一是檢舉或控告者自身的實(shí)際利益未受到侵害，其檢舉或控告只是履行一個(gè)公民的義務(wù)，要求對(duì)污染的單位和個(gè)人采取處理措施，來(lái)保護(hù)自然環(huán)境，此時(shí)，存在檢舉者和控告者對(duì)處理措施的知情權(quán)和異議權(quán)，包括采取哪種處理措施和采取改種處理措施是否合理，以便進(jìn)行監(jiān)督。

二是檢舉或控告者是實(shí)際的被侵權(quán)人，企圖借助行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)利不再受到侵害，甚至獲得相應(yīng)的賠償。此時(shí)的檢舉者或控告者不僅僅存在知情權(quán)和異議權(quán)的問(wèn)題，還涉及其切身的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如一污染企業(yè)對(duì)周圍居民的居住環(huán)境造成影響，甚至對(duì)其身心健康產(chǎn)生影響，其向行政機(jī)關(guān)控告，要求對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行處理，行政機(jī)關(guān)對(duì)該污染企業(yè)僅做出罰款的決定。企業(yè)交納了相應(yīng)的罰款后并未有所改變，企業(yè)周圍受到侵害的居民沒(méi)有因企業(yè)交納了罰款而不再受到侵害或已受的損失得到相應(yīng)的賠償。在這種情況下，誰(shuí)對(duì)這種處罰的合理性進(jìn)行質(zhì)疑，存在法律上的空缺。

2、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行主體和實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行主體的局限性。

根據(jù)四十條的規(guī)定，對(duì)生效的行政處罰，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的主體只能是作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)。這種規(guī)定的背后可能存在一種情形，即行政機(jī)關(guān)不申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，這不但不能實(shí)現(xiàn)行政效能，也使得環(huán)境違法行為失去控制。同時(shí)，實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的主體只能是人民法院。而人民法院負(fù)責(zé)大量的強(qiáng)制執(zhí)行任務(wù)，在執(zhí)行力量有限的情況下，使得執(zhí)行效果不好。

3、行政訴訟途徑和民事訴訟途徑解決環(huán)境侵權(quán)損失賠償?shù)臎_突。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第四十一條規(guī)定“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失”；“賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理；當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴”。這一法律規(guī)定隱含著三個(gè)問(wèn)題。一是受到直接損害的單位或個(gè)人通過(guò)來(lái)哪種途徑來(lái)獲得賠償；二是行政機(jī)關(guān)的處理是一種什么性質(zhì)，如不服應(yīng)如何救濟(jì)；三是民事訴訟途徑和行政途徑解決環(huán)境危害的交叉。

針對(duì)第一個(gè)問(wèn)題當(dāng)事人可以選擇民事訴訟或要求行政機(jī)關(guān)在處理環(huán)境違法問(wèn)題時(shí)一并處理，無(wú)論采用哪種方式進(jìn)行處理，獲得賠償?shù)某绦蛞蛯?shí)質(zhì)要件已經(jīng)很成熟，不再贅述；第二個(gè)問(wèn)題行政機(jī)關(guān)在處理環(huán)境侵權(quán)損害賠償問(wèn)題時(shí)是一個(gè)居中裁決的身份，是對(duì)侵權(quán)者和被侵權(quán)者這一平等的主體之間的矛盾進(jìn)行處理，對(duì)其處理不服的可以提起行政訴訟，要求重新做出裁決。實(shí)踐中問(wèn)題最突出的是第三個(gè)問(wèn)題，即對(duì)同一環(huán)境違法行為，行政機(jī)關(guān)做出了罰款處罰或其他行政處罰措施，而直接受到侵害的被侵權(quán)者提起了環(huán)境民事訴訟，如停止侵害之訴，即對(duì)那些已經(jīng)從事或者正在從事的破壞環(huán)境或者污染環(huán)境，從而對(duì)他人造成侵權(quán)的違法民事行為人提起的訴訟；排除妨礙之訴，即對(duì)那些從事了影響他人行使財(cái)產(chǎn)權(quán)或者環(huán)境權(quán)的行為人提起的訴訟；消除危險(xiǎn)之訴，即對(duì)真實(shí)地計(jì)劃從事某種活動(dòng)并會(huì)對(duì)自己的民事權(quán)利或者環(huán)境權(quán)利造成危害的人提起的訴訟。法院該如何處理？討論中有二種意見(jiàn)。一是當(dāng)事人要求排除妨礙、停止侵害有事實(shí)和法律依據(jù)，應(yīng)該支持，但判決環(huán)境侵權(quán)企業(yè)以怎樣的方式停止侵害是一個(gè)難題，要求其搬遷，可能給企業(yè)造成的損害太大，違背利益均衡原則；要求其停止生產(chǎn)、關(guān)閉、停業(yè)整頓，缺乏法律依據(jù)。因根據(jù)我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的固定，只有依法享有處罰權(quán)的環(huán)境主管部門才有權(quán)力責(zé)令企業(yè)停止生產(chǎn)、關(guān)閉、停業(yè)整頓。二是駁回原告的訴訟請(qǐng)求，但這樣做卻使得受侵害者的合法權(quán)益得不到保護(hù)。上述這種情況的存在造成訴訟中的困惑。

二、完善相關(guān)制度的建議

如何解決以上問(wèn)題，筆者認(rèn)為：

1、針對(duì)第一個(gè)和第三個(gè)問(wèn)題，要放寬行政訴訟或行政復(fù)議主體范圍，重視保護(hù)環(huán)境的檢舉者和控告者合法權(quán)利的有效行使。公民對(duì)污染破壞環(huán)境的單位和個(gè)人，有權(quán)檢舉和控告。這里的控告應(yīng)包括向環(huán)境保護(hù)行政主管部門控告和向人民法院起訴兩個(gè)內(nèi)容。

對(duì)并未受到環(huán)境違法行為直接損害的控告者或檢舉者，環(huán)境主管部門做出處罰時(shí)，應(yīng)充分聽(tīng)取檢舉者或控告者的意見(jiàn)，檢舉者或控告者如果系一個(gè)群體，應(yīng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，做到程序公開(kāi)，最終做出公正、合理的處罰。處罰做出后應(yīng)及時(shí)告知檢舉者或控告者，并告知其行使異議權(quán)的途徑。對(duì)處罰決定不服的，可以與被處罰者一樣享有提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利。

引進(jìn)調(diào)解制度。主要是直接受到環(huán)境違法行為侵害的公民，對(duì)行政機(jī)關(guān)采取何種處罰措施有權(quán)利提出意見(jiàn)。這種情形中，應(yīng)設(shè)置公告告知這一程序，即行政機(jī)關(guān)在立案處理時(shí)，對(duì)不確定的被侵權(quán)者應(yīng)發(fā)出公告，通知其在一定期限內(nèi)向處理部門提出意見(jiàn)，逾期視為放棄權(quán)利。在實(shí)體處理上，行政機(jī)關(guān)除了根據(jù)企業(yè)違反環(huán)保法的實(shí)際情況做出相應(yīng)的行政處罰外，應(yīng)對(duì)環(huán)境侵權(quán)事件進(jìn)行調(diào)解，包括環(huán)境侵權(quán)主體如何消除環(huán)境危害，停止侵害，且行政處罰的措施應(yīng)與調(diào)解的情況相結(jié)合。如果環(huán)境侵權(quán)主體不能就消除危害拿出切實(shí)可行的計(jì)劃或措施，不能與受侵害者達(dá)成較為合理的一致意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取更嚴(yán)重的處罰措施。如雙方能夠達(dá)成一致意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)蓋章確認(rèn)，即具有法律效力。這樣做不但充分考慮了環(huán)境侵權(quán)企業(yè)和被侵權(quán)者的利益，使得二者的利益得到平衡，也可減少對(duì)同一種環(huán)境違法行為行政機(jī)關(guān)做出一種處罰決定后，當(dāng)事人又提出排除妨礙或停止危害的民事訴訟。

2、解決申請(qǐng)執(zhí)行主體和實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行主體的局限性問(wèn)題。賦予控告者，特別是受到環(huán)境違法行為直接侵害的公民申請(qǐng)執(zhí)行權(quán)，可參照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第90條的規(guī)定，即行政裁決生效后，在申請(qǐng)執(zhí)行期限內(nèi)行政機(jī)關(guān)不申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，生效行政行為確定的權(quán)利人或其繼承人、權(quán)利承受人在3個(gè)月內(nèi)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。如果引進(jìn)環(huán)境違法行為處理調(diào)解機(jī)制，調(diào)解協(xié)議的另一方也可申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行主體，應(yīng)設(shè)立以環(huán)境行政主管部門強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行為輔的制度。因環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行比較具有專業(yè)性，由環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)行更為合適，壯大環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，建立健全環(huán)境主管部門的行政制度。賦予環(huán)境行政主管部門的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，包括在作出行政處罰的過(guò)程中采取查封、扣押等強(qiáng)制執(zhí)行措施，還包括在行政處罰生效后對(duì)生效處罰決定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。