鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位調研報告

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面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經濟的大開發(fā)、大發(fā)展、大市場和大服務的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所堅持圍繞大局，服務全局，堅持建立精簡高效、行為規(guī)范、運轉和諧的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機構是擺在機構編制部門面前的主要課題之一。我們霍城縣結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在機構體制上存在的問題，進行了調研，就怎樣解決這些問題，做了個初步的探討，現把我們的思路，向大家作個介紹，歡迎各位同行和專家予以批評指正。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所事業(yè)單位運行管理的現狀

我縣屬于一類縣，共有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口較大約20.6萬，其中一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個，二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有行政編制351名，另有25名工勤事業(yè)編，在編322人（含工勤25人），空編較大。但我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所事業(yè)編制為655名，其中全額事業(yè)編制是497名，是伊犁州直八縣一市事業(yè)編制最少的，少于三類縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制。實際在編892人（其中自收自支158人），是全州直各縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)事業(yè)站所人數最少的。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所事業(yè)單位運行管理存在的問題

（一）從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所設置數量上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位設置過細過小和不規(guī)范，綜合服務能力不強

目前，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所共149個，事業(yè)單位登記率是65％，而不具備事業(yè)法人登記條件的就有51個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位總數的34％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位設置過細過小和不規(guī)范、綜合服務能力不強的問題比較突出，是進一步提高事業(yè)單位登記率的瓶頸所在。

（二）從機構體制、運行管理和服務機制上看不合理、不規(guī)范、不到位現象嚴重

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊分割，關系難以理順。主要表現在權力在"條"上；責任在"塊"上，上劃和集權化的趨勢較強；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所行政化，管理上不到位。主要表現在"三個分不開"即：政事沒有完全分開，管理與服務沒有分開，非法人與法人在社會活動上沒有完全區(qū)分開；三是經費投入不到位，技術服務的優(yōu)勢發(fā)揮不出來。還有自收自支事業(yè)單位經費收支不平衡，管理不規(guī)范，造成了拖欠人員工資等一些影響事業(yè)單位深化發(fā)展的問題；四是事業(yè)單位內部崗位編制結構與干部結構管理不到位，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關和事業(yè)單位由于知識、年齡、民族結構老化和不合理，混崗很嚴重，干部管理上顯的混亂。

（三）從機構配置方面看，很多方面明顯滯后

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構改革和農村稅費改革的實施和深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職能任務、服務方式、運行機制、干部隊伍結構、經費管理形式都已發(fā)生了很大變化，有很多方面已不能適應農村市場經濟發(fā)展的需要。如：衛(wèi)生院、農業(yè)機械管理站受到農村經濟市場化的沖擊較大，表現為經濟效益處于滑坡趨勢，競爭力不強，社會效益跟不上需要；有些事業(yè)單位職能任務弱化或發(fā)生轉移，如：農稅所的工作內容已完全轉移；有些技術和社會服務部門"單打一"形不成技術和社會綜合服務的優(yōu)勢，如：大農口的農業(yè)技術、林業(yè)工作站和畜牧獸醫(yī)等事業(yè)，農保、社會保險和殘疾人等社會保險事業(yè)，還有文化和廣播等事業(yè)單位都設的比較細而散，形不成綜合服務的優(yōu)勢。三、對三個問題比較突出的重點事業(yè)單位改革調整意見

鑒于上述問題，我縣于*年上半年，組織了由相關部門組成的調研組，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位從管理到職能任務及運行機制進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和縣直主管局三個層面的專項調研，并重點對鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題比較突出的衛(wèi)生院、水土所、農機監(jiān)理三個事業(yè)單位的機構及運行管理體制提出調整意見。

（一）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的調整和改革意見

我縣共有9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和3個國營農牧場衛(wèi)生院，共核定事業(yè)編制241名，實際在編179名，存在的主要要問題是效益不好，功能沒有發(fā)揮。主要原因：一是專業(yè)技術人員嚴重缺乏，空編空崗較大，進人渠道不暢。目前具有醫(yī)師資格證人員的平均只占到衛(wèi)生院的25％，而且年齡偏大，其中知識技術老化不能看病的約占三分之二，醫(yī)療設備落后，經費投入不夠，門診量嚴重不足，有的衛(wèi)生院包括處方人數年門診量才幾百人，收入嚴重不足，又實行的是經費差額管理，干部職工只能發(fā)70％的工資，醫(yī)務人員沒有積極性，患者沒有安全感；二是運行機制缺乏活力。面對大市場，特別是面對個體醫(yī)的競爭，其傳統的被動的行醫(yī)方式已不能適應發(fā)展的需要；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)初級衛(wèi)生合作醫(yī)療的規(guī)劃、組織、管理和實施沒有開展起來，確乏公共醫(yī)療保障的運行機制。

綜上所述，根據自治區(qū)和自治州關于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院管理體制改革的意見，并結合我縣的實際，我們認為可做以下調整和改革:

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承擔的三大職能任務和工作量分析：一基本醫(yī)療服務是面向社會，帶有經營性、競爭性和市場化的，應堅持按市場經濟的規(guī)律進行操作和運行，經測算這部分工作人員約占鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作量的85，7％；二是公共預防保健（包括衛(wèi)生防疫，婦幼保健，計劃免疫），這部分是純公益性服務的工作，應納入全額事業(yè)管理，這項工作在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極配合的情況下，其工作人員約占到各衛(wèi)生院的14，3％；三是初級衛(wèi)生保健和合作醫(yī)療工作是建立在前兩項工作基礎上的，是一項社會保障制度，需要由縣政府或衛(wèi)生主管部門制定具體切實可行的實施辦法，才能更好地保障和促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生醫(yī)療體制的改革、建設和發(fā)展，為此我們建議：

1、將各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、場衛(wèi)生院醫(yī)療服務部分（按85，7％），分片化為縣直兩所綜合醫(yī)院的附屬或分支機構，實行統一領導，分級核算，垂直管理。主要解決：一是人力資源可以按結構重新合理的整合，現有的資源可以充分的共享；二是在統一領導下以可由市場競爭對手轉為經濟技術上合作與互補的伙伴關系，就形成了綜合服務的優(yōu)勢，從而增強了適應市場的競爭力；三是執(zhí)行行業(yè)管理為主的政策可以提高內部管理的規(guī)范化，增強培訓與交流的力度，從而不斷提高整體的醫(yī)療服務水平。

2、將公共預防保健（包括衛(wèi)生防疫，婦幼保健、計劃免疫按14，3％劃分）仍然歸屬為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位或與鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育指導站合署（一套人馬，兩塊牌子），在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的直接領導和行業(yè)主管部門的指導下開展工作，共同承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生預防保健和計劃生育工作。

3、在片區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生體制的基礎上，由縣政府制定和實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村初級衛(wèi)生保健和合作醫(yī)療制度。

（二）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水土所的調整和改革意見我縣共有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水土所，共核定40名自收自支事業(yè)編制，現在編43人，是目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)唯一行政性收費的自收自支單位。按政策規(guī)定各水土所人員工資是從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域收取的水費總額中返還15％用于發(fā)放職工工資，另返還5％用于辦公和用工補助。其目前在體制管理上存在的主要問題是：一經費收支"入不付出"，特別是累欠職工工資及福利保險金約近千萬元，主要原因有政策和管理兩個方面：一方面在政策上主要是隨著國家和自治區(qū)加大對行政審批清理清查，已取消了很多收費項目，規(guī)范了水費的使用限額和比例，減少了對地方常規(guī)性水利建設的投資；另一方面在經費支出管理上長久以來是行政指令性的管理方式，特別是前些年在洪水災情較嚴重或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工程有資金缺口時常超計劃動用水費和挪用職工工資；同時在管理上還存在關系不順，責權不明如："人、財、物"不統一，管人的管理不了經費，有11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的水庫，管水庫的確不承擔任何安全事故責任；管經費的管不了人，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用臨時工沒有辦法清退；還有不能足額收繳水費的問題。

針對以上問題,根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)水土所承擔的主要工作任務來分析，其主要是為農村水利建設提供技術支持與管理保障，具體負責農村水利工程的規(guī)劃、勘測和設計，負責農村水利工程的建設與管理。從我們調研的實際情況看：一是真正能夠獨立完全承擔起這一工作任務，有資質條件的專業(yè)干部并不多，只占53，5％，而且80％的都是初級職稱，所以有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)水土所的干部混崗較為嚴重，有的就干脆成了專門收水費的水管員了；二是隨著農村稅費改革和"一事一議"制度的推行，農村小型水利設施的建設都社會化或市場化了，他們的規(guī)劃管理職能已明顯弱化，大的工程又做不了；三是有80％鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府領導認為只要明確其為鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務的職能任務，上劃管理是完全可行的。因此，我們認為：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水土所按照"人、財、物"和"責、權"相統一的原則，可以由水利局實行垂直上劃管理。

2、在上劃管理的基礎上由財政、水利和人事勞動部門按有關政策統一制定一個具體的人員工資及社會福利、保險管理辦法。

3、清理債權債務，清退聘用的長期臨時工（約11人）。加大向上爭取統發(fā)工資的政策。制定清欠計劃。同時隨著"水"資源的商品化，可推行嚴格的收支兩條線規(guī)范化，制度化管理，首先保工資，嚴禁行政命令式的超支，亂支水費問題。

4、進一步明確法人責任主體，根據任務量和服務范圍大小重新核定編制，整合人力資源，使人員所需經費與水費轉移支付經費基本相等。

（三）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農機管理服務站的調整和改革意見

我縣共有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農機工作站（包括農機監(jiān)理），共核定86名全額事業(yè)編制，現在編142人，專業(yè)技術人員100人，占70.4％，是目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位中為數不多帶有行業(yè)執(zhí)法的事業(yè)單位。其目前在體制管理上存在的主要問題是：一受社會化市場化影響比較大，表現為"一強一弱"既：在執(zhí)法管理上較強，農機辦證率平均占應辦證農機具的50％左右，具有一定的積極性和主動性，但是從數據上看農機監(jiān)理執(zhí)法力度還不夠，關系不順，管理不到位，還需要調整加強綜合執(zhí)法；但在社會化服務上弱化了，競爭力不強，特別是在服務效益上，處在一個逐年滑坡的境地。針對以上問題,我們認為：

1、根據伊州機編辦字［*］56號文件，統一將十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農機管理服務站的一名農機監(jiān)理人員連人帶編收歸縣站管理，這10名再加原縣農機監(jiān)理站13名，共計可配置23名，實行行業(yè)垂直管理，規(guī)范執(zhí)法，從而加強綜合執(zhí)法力度。

2、從內部運行管理上可實行片區(qū)執(zhí)法管理，既：分別在東、西、南、北部四個區(qū)域，設四個分站，加強綜合執(zhí)法，從而減少執(zhí)法層次和環(huán)節(jié)。

3、現可保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)農機服務工作站的機構和人員編制，先按"四大塊，五個部門"的運行機制工作，今后可根據自治區(qū)或州黨委的統一部署，下一步在推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位綜合改革基礎上再做機構編制的大調整。