資源稅改革經(jīng)濟(jì)發(fā)展思考
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我國(guó)現(xiàn)行的資源稅制是在1994年稅制改革的基礎(chǔ)上形成的。*年以來(lái)，國(guó)家對(duì)資源稅進(jìn)行了多次調(diào)整，提高了煤炭、原油、天然氣、錳礦石的稅額標(biāo)準(zhǔn)，取消了對(duì)有色金屬礦減征30％的優(yōu)惠政策等。但就整個(gè)資源稅制來(lái)看，未作大的調(diào)整。而我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與1994年稅制改革時(shí)大不相同，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)總量還是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了根本性的變化。因此，作為宏觀調(diào)控手段之一的資源稅制度，理應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的改變而進(jìn)行相應(yīng)的變革。
一、當(dāng)前我國(guó)資源稅改革的背景和必要性
1.當(dāng)前勞動(dòng)生產(chǎn)的主要矛盾不在于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，而在于提高自然資源利用率。
在工業(yè)化初期，世界上人口較少，自然資源相對(duì)豐富。如何充分利用自然資源，有效節(jié)省人力資源就成為當(dāng)時(shí)主要矛盾。但是今天人已不是稀缺資源，而包括自然資源和生態(tài)能力的自然資本變得相對(duì)稀缺，因此當(dāng)前主要矛盾不在于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，而是要努力提高自然資源利用率。我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切要求減少對(duì)自然資源的消耗與生態(tài)系統(tǒng)的破壞，要求我們從資源開(kāi)采、生產(chǎn)等環(huán)節(jié)控制資源消耗，實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)利用和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。資源稅作為體現(xiàn)政府重要的自然資源調(diào)控手段，理應(yīng)在保護(hù)資源合理開(kāi)發(fā)方面發(fā)揮重要的作用。
2.在新一輪稅制改革中，資源稅改革要與其他稅種改革相協(xié)同。
*年我國(guó)啟動(dòng)的新一輪稅制改革，體現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性減稅的思想。它有利于優(yōu)化我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但同時(shí)應(yīng)看到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一系列問(wèn)題還需要通過(guò)增加財(cái)政支出來(lái)解決。這決定了新一輪稅制改革的步子不能邁得太快。這就要求在進(jìn)行稅制改革的同時(shí)，配合實(shí)施一系列輔助性的增收措施。提高資源稅水平，擴(kuò)大資源稅征收范圍，應(yīng)成為新一輪稅制改革條件下的增收政策選擇。
3.資源稅自身也需要不斷完善和優(yōu)化。
我國(guó)資源產(chǎn)品的定價(jià)在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)沒(méi)有考慮到開(kāi)采成本或獲取成本，而且沒(méi)有將資源使用或開(kāi)采所造成的環(huán)境成本考慮在內(nèi)。沒(méi)有反映到價(jià)格里面的部分自然就轉(zhuǎn)化為資源開(kāi)采者的利潤(rùn)。這種資源產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制造成初次分配不公平，應(yīng)通過(guò)資源稅改革保證初次分配的公平性。
4.資源稅改革不會(huì)加劇新一輪通貨膨脹。
有學(xué)者擔(dān)心以擴(kuò)大征稅范圍和提高稅率為基本內(nèi)容的資源稅改革會(huì)引起新一輪的通貨膨脹，筆者認(rèn)為這種擔(dān)心是不必要的。資源稅改革會(huì)引起資源品價(jià)格一定幅度的上漲，但不一定會(huì)加劇通貨膨脹，反而可能會(huì)穩(wěn)定中長(zhǎng)期物價(jià)水平。
第一，以擴(kuò)大征稅范圍和提高資源稅稅率為主要內(nèi)容的資源稅改革并不會(huì)完全通過(guò)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的方式引起全面通貨膨脹，只會(huì)引起部分生活必需品的價(jià)格微漲，并同時(shí)提高整個(gè)產(chǎn)品制造業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新水平。
我們可以通過(guò)資源產(chǎn)品價(jià)值鏈來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題，資源產(chǎn)品由資源產(chǎn)品生產(chǎn)者（上游廠商）生產(chǎn)出來(lái)以后，生產(chǎn)者將其出售給資源產(chǎn)品使用者（下游廠商）；然后資源產(chǎn)品使用者利用資源產(chǎn)品進(jìn)行生產(chǎn)，得到消費(fèi)品；最后，這些消費(fèi)品由資源產(chǎn)品使用者出售給消費(fèi)者。在提高資源稅負(fù)水平之后，由于當(dāng)前龐大的投資需求，資源產(chǎn)品使用者眾多，因此資源產(chǎn)品的需求彈性較低，資源產(chǎn)品生產(chǎn)商可以將提高的資源稅負(fù)通過(guò)上述第一環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)嫁給資源產(chǎn)品使用者。但在第二環(huán)節(jié)，資源產(chǎn)品使用者將其生產(chǎn)的消費(fèi)品出售給消費(fèi)者時(shí)，由于這些消費(fèi)品大部分屬于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的制造業(yè)產(chǎn)品，需求價(jià)格彈性較高，稅負(fù)不一定會(huì)通過(guò)提價(jià)的方式全部轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，而可能是資源產(chǎn)品使用者通過(guò)研發(fā)創(chuàng)新、采用新技術(shù)等方式對(duì)上游資源產(chǎn)品生產(chǎn)者轉(zhuǎn)嫁的稅負(fù)進(jìn)行消化，以保證其利潤(rùn)水平。因此，不會(huì)引起全面性的通貨膨脹。
20世紀(jì)70年代開(kāi)始，曾發(fā)生過(guò)三次石油危機(jī)，國(guó)際油價(jià)從每桶3美元上升到突破40美元，引起了西方主要工業(yè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)衰退，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)滯漲的局面。但是，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際油價(jià)暴漲，目前每桶已超過(guò)100美元，但并未引起世界性的通貨膨脹。這一事實(shí)說(shuō)明，資源品價(jià)格上漲與通貨膨脹之間沒(méi)有必然聯(lián)系。
第二，當(dāng)前通貨膨脹的一個(gè)主要原因在于強(qiáng)制結(jié)匯制度條件下的龐大外匯儲(chǔ)備引起的人民幣流動(dòng)性過(guò)剩，而外匯儲(chǔ)備的來(lái)源包括巨大的貿(mào)易盈余和資本流入。當(dāng)前資源產(chǎn)品價(jià)格偏低是導(dǎo)致貿(mào)易盈余和資本流入的重要因素，因此提高資源產(chǎn)品價(jià)格不僅不會(huì)加劇通貨膨脹，反而會(huì)降低貿(mào)易盈余和促進(jìn)資本流出，從根本上降低人民幣貨幣供給量，降低通貨膨脹程度。
第三，資源稅改革有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，從根本上改善供給質(zhì)量，提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，使社會(huì)勞動(dòng)的總供給量增加，有利于降低長(zhǎng)期價(jià)格水平。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，供給質(zhì)量的改善會(huì)有利于減少國(guó)外通貨膨脹的輸入。
長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅依賴于物質(zhì)資本投入，更依賴于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。當(dāng)前依賴低資源產(chǎn)品價(jià)格獲得市場(chǎng)的方式競(jìng)爭(zhēng)力非常低，終究會(huì)被淘汰。應(yīng)加快企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，增加單位自然資源投入利用率，打破對(duì)一些高精尖設(shè)備依賴進(jìn)口的局面，減少國(guó)外價(jià)格水平對(duì)于本國(guó)生產(chǎn)成本的影響，避免國(guó)外通貨膨脹輸入。因此，資源稅改革從長(zhǎng)期看能促進(jìn)價(jià)格水平的穩(wěn)定，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。
第四，資源稅改革與其他稅制改革互相配合，總體上還是呈減稅效應(yīng)，有利于減輕通貨膨脹壓力。如前所述，新一輪稅制改革實(shí)行的是一種結(jié)構(gòu)性減稅政策，主要稅種的改革，像增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)向消費(fèi)型、“兩法”合并、提高個(gè)人所得稅的扣除額和取消農(nóng)業(yè)稅等，都呈減稅效應(yīng)。而一些相對(duì)小的稅種，像消費(fèi)稅、資源稅、物業(yè)稅等稅種的改革盡管會(huì)呈增稅效應(yīng)，但算總賬是減稅大于增稅，總體上沒(méi)有增加納稅人的負(fù)擔(dān)。因此，資源稅改革不應(yīng)成為引起物價(jià)上漲的原因。
二、現(xiàn)行資源稅制存在的主要問(wèn)題
1.征收范圍過(guò)窄，與當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想不相協(xié)調(diào)。
資源稅是對(duì)各種天然存在的自然物質(zhì)資源，包括土地、礦產(chǎn)、水流、森林、草原、海洋、野生生物以及風(fēng)能等，開(kāi)發(fā)、使用征收的一種特別稅收。人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)幾乎全部覆蓋了以上資源，作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)調(diào)控工具的稅收也應(yīng)覆蓋以上資源產(chǎn)品，但我國(guó)列入資源稅征稅范圍的資源產(chǎn)品只包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦六種礦產(chǎn)品和鹽，其他自然資源均未列入征收范圍。資源稅征收范圍過(guò)窄導(dǎo)致一些自然資源被廉價(jià)甚至無(wú)償使用，導(dǎo)致對(duì)環(huán)境和生態(tài)的雙重破壞。
2.資源稅稅率設(shè)置不合理，導(dǎo)致其調(diào)節(jié)作用下降。
資源稅稅率低，沒(méi)有起到調(diào)節(jié)資源開(kāi)采和使用行為的目的。在我國(guó)，地區(qū)資源越豐富，能耗越高。例如山西和內(nèi)蒙古，煤炭資源特別豐富，同時(shí)兩省的單位GDP能耗非常高，2005年和2006年分別是2.95、2.888和2.48、2.413噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元。而北京和廣東同類指標(biāo)分別為0.8、0.76和0.79、0.771噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元。由于資源稅稅率低、價(jià)格低，資源豐富的地區(qū)越發(fā)依賴于資源投入實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，發(fā)生了嚴(yán)重的環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題。并且，低資源價(jià)格與低勞動(dòng)力成本共同造成了我國(guó)企業(yè)長(zhǎng)期依賴產(chǎn)品的低價(jià)格獲得市場(chǎng)，使企業(yè)喪失了研究開(kāi)發(fā)和自主創(chuàng)新的動(dòng)力。
資源稅稅率的設(shè)計(jì)沒(méi)有考慮資源開(kāi)采回采率的差別。現(xiàn)行資源稅按照資源類型對(duì)回采率不同的礦山適用同一稅率。這就造成回采率低的礦山由于開(kāi)發(fā)成本低而獲得了更大的收益；回采率高的礦山反而獲得相對(duì)少的收益。這降低了礦山改進(jìn)采礦工藝的動(dòng)力。
從量計(jì)征的定額稅率調(diào)節(jié)作用微弱。資源稅的從量征收方式使得稅款繳納與資源產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格變化沒(méi)有任何關(guān)聯(lián)，資源稅無(wú)法調(diào)節(jié)不同生產(chǎn)企業(yè)之間由于市場(chǎng)供求導(dǎo)致的產(chǎn)品利潤(rùn)差距。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，石油天然氣業(yè)、煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)、黑色金屬業(yè)利潤(rùn)分別從2001年的970.2億元、28.7億元、2.31億元增加到*年的1631億元、227.2億元、46.8億元，增長(zhǎng)幅度分別為68.1%、691.6%、1926%.而原油和天然氣、煤炭、鐵礦石資源稅收入分別從2001年的23.7億元、9.87億元、16億元增加到*年的26.5億元、18.48億元、17.25億元，增幅分別僅為11.81%、87.23%、7.81%，資源稅收入未能與資源價(jià)格同步上升。另一組數(shù)據(jù)顯示，2001年石油天然氣業(yè)、煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)、黑色金屬業(yè)的銷售成本分別為1276.4億元、779億元、48.5億元，同期資源稅收入分別為23.7億元、9.9億元、16億元，資源稅收入占銷售成本的比例分別為1.86%、1.27%、33.9%；*年石油天然氣業(yè)、煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)、黑色金屬業(yè)的銷售成本分別為1956.7億元、1874.1億元、175.6億元，同期資源稅收入分別為26.5億元、18.5億元、17.3億元，資源稅收入占銷售成本的比例分別為1.35%、0.99%、9.85%.由此看出，在初次分配環(huán)節(jié)，資源稅比重非常低，而且呈下降趨勢(shì)。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)資源稅收入占整個(gè)稅收收入的比重一直偏低，與當(dāng)前資源開(kāi)采行業(yè)不斷上升的利潤(rùn)形成了鮮明的對(duì)比。從1998年～2005年資源稅收入占地方稅收入中的比重可以看出，資源稅收入占地方稅收入的比重非常低，不到1.5%，并且總體呈下降趨勢(shì)，由1998年的1.4%下降至*年的0.99%，2005年微升至1.12%.當(dāng)前資源稅收入的低水平與我國(guó)資源驅(qū)動(dòng)型的高投資增長(zhǎng)不相協(xié)調(diào)。
3.資源稅稅目的設(shè)置無(wú)法體現(xiàn)公平。
我國(guó)資源稅稅目設(shè)置是以不同種類資源為基本稅目，設(shè)置了7個(gè)稅目，每個(gè)稅目下又設(shè)置了若干子稅目。這種稅目設(shè)置方式非常不具體和不詳細(xì)，使得同一類資源產(chǎn)品中不同品種的實(shí)際稅負(fù)差異很大，違背了公平原則。
4.資源稅計(jì)稅依據(jù)無(wú)法遏制資源浪費(fèi)。
現(xiàn)行資源稅制度規(guī)定：納稅人開(kāi)采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品直接用于銷售的，以銷售數(shù)量為課稅依據(jù)；納稅人開(kāi)采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品用于自己使用的，以自用數(shù)量為課稅依據(jù)。這樣，企業(yè)無(wú)論開(kāi)采多少資源產(chǎn)品，只要是不用于銷售或者自用，就無(wú)需納稅。這會(huì)出現(xiàn)以下后果：第一，企業(yè)在開(kāi)采資源產(chǎn)品時(shí)，無(wú)需為開(kāi)采過(guò)程中發(fā)生的資源浪費(fèi)付出代價(jià)，因而不必考慮更新開(kāi)采設(shè)備和采用先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，導(dǎo)致資源開(kāi)發(fā)的低效率。第二，資源生產(chǎn)企業(yè)可以通過(guò)囤積居奇降低總體稅負(fù)，而不必付出任何支出。
三、改革建議
1.擴(kuò)大資源稅征稅范圍。針對(duì)現(xiàn)行資源稅征稅范圍較窄的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該適當(dāng)擴(kuò)大征稅范圍，主要集中在以下幾個(gè)方面：第一，進(jìn)一步將所有不可再生資源或者再生周期較長(zhǎng)、再生難度較大的資源納入征稅范圍，這包括耕地資源、灘涂資源、地?zé)豳Y源等。第二，將我國(guó)較為稀缺的再生資源納入征稅范圍，如針對(duì)當(dāng)前水資源嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)實(shí)，可將水資源納入征稅范圍，包括河流、湖泊、地下水、人工水庫(kù)等。第三，將資源供給缺乏，不宜大量消耗的綠色資源產(chǎn)品，如草原資源、森林資源、海洋資源等，納入征稅范圍，提高資源稅制的綠化水平。
2.提高資源稅稅率水平。
對(duì)資源稅稅率的設(shè)計(jì)應(yīng)該考慮到籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)負(fù)外部性作用和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等因素，并綜合考慮我國(guó)的稀缺資源類型和現(xiàn)行的稅收征管水平。應(yīng)該遵循以下原則：第一，普遍調(diào)高資源稅稅率，以提高資源使用成本，發(fā)揮資源價(jià)格提高而產(chǎn)生的替代效應(yīng)，來(lái)促進(jìn)企業(yè)節(jié)約資源以及進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。第二，將定額稅率改為比例稅率，對(duì)非再生性、非替代性、稀缺性資源實(shí)行高稅率，反之實(shí)行低稅率。第三，對(duì)因資源消耗而產(chǎn)生巨大環(huán)境成本的資源產(chǎn)品實(shí)行高稅率，并根據(jù)資源開(kāi)采造成的環(huán)境污染程度、生態(tài)破壞程度將不同稅率之間檔次拉開(kāi)。第四，在對(duì)礦產(chǎn)品征收資源稅時(shí)，將稅率設(shè)置與回采率掛鉤，對(duì)回采率高的開(kāi)采單位適用低稅率，對(duì)回采率低的開(kāi)采單位適用高稅率。
3.細(xì)化資源稅稅目，調(diào)整資源稅計(jì)稅依據(jù)。
要對(duì)現(xiàn)行資源稅稅目進(jìn)行重新設(shè)置。從公平的角度來(lái)看，我國(guó)的資源稅稅目應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化，將同類資源產(chǎn)品的不同品種以二級(jí)稅目的形式加以區(qū)分，并根據(jù)開(kāi)采成本和開(kāi)采難度適用不同稅率。對(duì)開(kāi)采成本高和開(kāi)采難度較大，產(chǎn)品消耗后污染程度較小的稅目品種適用低稅率，反之則適用高稅率。
要對(duì)計(jì)稅依據(jù)進(jìn)行調(diào)整。將現(xiàn)行的以銷售數(shù)量和自用數(shù)量為計(jì)稅依據(jù)的計(jì)稅辦法，調(diào)整為以產(chǎn)品產(chǎn)量或者資源儲(chǔ)量為依據(jù)的計(jì)稅辦法，以促進(jìn)資源開(kāi)采單位最大限度地提高資源使用效率，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。
總之，以擴(kuò)大征稅范圍和上調(diào)稅率為主要內(nèi)容的資源稅改革有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，有利于企業(yè)更加注重自主創(chuàng)新能力、提高節(jié)能環(huán)保水平、提高經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
