黨內法規思考
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“黨內法規”的提法有其合理性。黨內法規包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則，廣義上還包括一些意見、通知、答復、解釋。新中國成立至今，黨內法規逐步形成比較齊全的體系，更為關注出臺法規的普遍適用性，注重法規的長期效力，程序性法規開始占相當比重，黨內法規的權威性也有很大提高。
一、“黨內法規”提法的由來與爭議
(一)“黨內法規”提法的由來
1938年9月26日，中共中央政治局舉行會議，決定成立中央規則起草委員會，由劉少奇等同志負責起草關于中央委員會工作規則與紀律、各級黨部工作與紀律、各級黨委暫行組織機構等三個決定，準備提交中共擴大的六屆六中全會討論通過。在六屆六中全會上，劉少奇專門就以上三個文件作了關于《黨規黨法的報告》。這是歷史上黨的領導人第一次用“黨規黨法”的稱謂。同年，在《中國共產黨在民族戰爭中的地位》一文中提出：“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。”他是“黨內法規”一詞的最早提出者。1990年7月31日，中共中央印發了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》(以下簡稱《制定程序》)，對黨內法規的名稱、適用范圍以及制定修改的主體和具體程序作了明確的規定，標志著“黨內法規”的提法開始固定化和規范化。兩年后，十四大修改后的黨章第四十四條規定：“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規”，現行十六大黨章仍保留了這部分內容。在《慶祝中國共產黨成立八十周年大會上的講話》中也提出：“各級黨組織要嚴格按照黨的章程和黨內法規行事，嚴格遵守黨的紀律。”由此可見，“黨內法規”這一提法，早已為黨的領導人所采用，被中央文件所吸收，已經成了一個被頻頻使用的概念。
(二)對“黨內法規”提法的質疑
對“黨內法規”的提法，有人也提出異議，認為“黨內法規”的提法不妥。綜合起來，理由主要有兩條。
其一，認為政黨組織不擁有立法權限。2000年7月1日起開始實施的《中華人民共和國立法法》規定的立法權限分為七個層次。而作為政黨組織不包含在內，所以，中國共產黨沒有立法權限，不能成為立法主體，不能將其制定的章程和規定冠以“黨內法規”的名號。
其二，認為“黨內法規”的提法不能嚴謹、準確地反映黨與法的關系。《黨章》提出，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。這就要求黨既不能超越于憲法和法律之外成為“法外黨”，搞黨大于法；也不能將黨與法混為一談，以為黨就是法，法就是黨。但“黨內法規”的提法很容易產生歧義，一方面將法的適應對象區分為“黨內”與“黨外”，被人誤解為黨內存在著法之外的一套“法規”，另一方面認為黨與法就是一回事。這都與《黨章》原則相矛盾。
(三)“黨內法規”的提法有其合理性
第一，《制定程序》已經對“黨內法規”的涵義作了明確界定，使其有別于《中華人民共和國立法法》中規定的行政性法規和地方性法規。《制定程序》規定：“黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨的各種規章制度的總稱。”很顯然，與《中華人民共和國立法法》規定的行政法規和地方法規不同，黨內法規僅僅指規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨的各種規章制度，僅適用于黨內活動。其制定的主體是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委。從《制定程序》中對黨內法規的涵義的界定可以看出，黨內法規本身不具備法的特征和效力。既然我們已經認識到這一點，沿用這個多次被領導人和中央文件所采用的、約定俗成的概念還是可以的。
第二，我國法律法規和黨的法規有著密切的聯系。中國共產黨在我國長期執政，其領導地位是在憲法中明文規定的，所以，一些黨內法規和國家法律緊密聯系，相互滲透。如《國家公務員法》將公務員擴大到黨的機關工作人員。《村民委員會組織法》規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”此外，鑒于中國共產黨在我國的巨大權威以及依法治國、依法行政的社會大背景，已經有人要求將黨的法規有步驟地上升為國家法律①。
注：①參見《廉政立法如何提速——<實施鋼要>起草組制度組負責人侯覺非解讀廉政立法》，《檢察日報》2005年1月18日；另參見《建議將黨法上升為國家法律》，《理論與改革》2006年第6期。第三，“黨內法規”的提法有利于體現黨的規章制度對黨員的強制力和約束力。法是由國家制定或認可并具有普遍約束力的行為規范，具有國家強制性，由國家強制力保障實施。所以，“法規”一詞總是和強制力相聯系，這也是法的一個特征。中國共產黨的各項規章制度，雖然只適用于黨內的各項活動，但它們的實施是由專門的監督機構，即黨的各級紀律檢查委員會來負責的。對于違內各項紀律的黨員，按照錯誤性質和情節輕重，給以批評教育直至紀律處分。可見，黨的各項規章制度雖然不同于國家的法律，由國家強制力保證實施，但是它由專門的機構來負責施行和監督，對違規者也采用一定的強制手段。所以，“黨內法規”的提法更有助于體現黨紀對黨組織和黨員行為的普遍約束力、有助于各級黨組織和黨員更好地遵守黨的各項規章制度。
二、中國共產黨黨內法規的分類
(一)狹義的黨內法規
《制定程序》第四條規定：“黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。中央紀律檢查委員會、中央各部門制定并的黨內法規，稱規定、辦法、細則。”可見，除了最高法規黨章之外，其他黨內法規的名稱最后一般都帶有“準則、條例、規則、規定、辦法、細則”的字樣。按照它們的概括性和效力，可以分為四個層級。其中，黨章是最根本的，是一級法規。其他黨內法規不僅不能與黨章相抵觸，而且都是黨章有關規定的具體化。準則是二級法規，它一般概括性比較強，多是一些總的原則方面的規定，比如《關于黨內政治生活的若干準則》。條例是三級法規，一般就某一方面的工作作出較全面的規定，如《中國共產黨紀律處分條例》。規定、辦法、細則是四級法規，一般規定某一方面的工作，如《中國共產黨發展黨員工作細則(試行)》、《黨政領導班子后備干部工作暫行規定》、《黨政領導干部選拔任用工作監督檢查辦法(試行)》等。從制定的機關角度看，黨章、準則、條例由黨的全國代表大會、黨中央制定和。規定、辦法、細則由中央紀委、中央各部門和省一級黨委制定。黨章的修改，黨的全國代表大會選舉、組織方面的黨內法規，以及涉及黨的重大問題的參見《建議將黨規黨法上升為國家法律》，《理論與改革))2000年第6期。22黨內法規，由黨的全國代表大會審議批準。黨的某一方面工作的基本法規，由中央委員會全體會議或者中央政治局會議審議批準。中央紀律檢查委員會、中央各部門屬于其職責權限范圍內的黨內法規，由中央紀律檢查委員會、中央各部門審議批準。
(二)廣義的黨內法規
根據各種有關黨內法規的書籍對黨內文件進行收錄的情況，并且考慮到在1990年之前缺乏《制定程序》對黨內法規制定的規范。所以，從廣義上講，黨內法規除了包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則之外，還包括一些意見、通知、答復、解釋等。如《關于加強社會團體黨的建設工作的意見》、《關于在深化國有企業改革中黨組織設置和領導關系等有關問題的通知》、《對(關于領導干部報告個人重大事項的規定)若干問題的答復》、《中共中央紀律檢查委員會、監察部關于中央紀委第四次全會重申和提出的國有企業領導人員廉潔自律有關規定的解釋》等。它們在行文上不像狹義上的黨內法規那樣，內容用條文表述，條文由若干款組成，款下又可分項、目。相反，它們內容一般比較簡單，規定的范圍也相對較窄。但是，這些通知、意見、解釋、答復對黨組織和黨員，具有與其他黨內法規一樣的約束力。此外，經過法定程序而形成的決議文書，黨員有義務執行決議，而不能有任何的違反，否則，視作違反紀律。因此，決議文書也具有黨內法規性質。
三、中國共產黨黨內法規的發展特征
1922年7月黨的二大通過《關于共產黨的組織章程決議案》，宣告第一部《中國共產黨章程》①的正式誕生，它也可以稱得上是中國共產黨第一部黨內法規。從那時起，黨內法規建設就對黨的建設和中國歷史進程產生重大影響。然而，新中國成立以來，黨內法規建設卻經歷了一條曲折的道路。
注：①這是中國共產黨制定的第一個正式黨章。學術界對1921年1月黨的一大制定的《中國共產黨第一個綱領》“包含了黨章的內容，實際上起了黨章的作用”的看法基本上是一致的。比如，在王子愷、于云鵬主編的《中國黨章匯編》和范平、姚恒編著的《中國黨章研究》等著作中都持這種看法。但是，對于黨的一大《綱領》的文獻性質究竟如何認定，是屬于“綱領”還是屬于“章程”，對此有不同認識和說法。葉篤初教授在《中國共產黨黨章史略》中對此問題作過考試，指出：認為是綱領的，主要是依據文件的名稱及一大確定黨章由“中央局起章”交二大通過，三大提出“第一次修正章程”這些呈實；認為是章程的，主要是從實際內容來看，而且當時的與會者及后來的中央領導人，也都不把這個文件看作是黨的政治綱領。而中共中央黨史研究室在《中共黨史大事年表》中說：一大通過了中國共產黨的“黨綱”。查閱1922年至1925年出版的歷次全國代表大會通過的黨章，第一個黨章是1922年黨的第二次代表大會通過的。黨的一大并沒有正式通過黨章。從內容上看，這個文件既列了黨的綱領的條文，又列入了入黨條件、入黨手續、黨的各級組織機構等完全是黨章性質的條文，可見，這個文件并不是只是黨的綱領。這就是說，這個文件既不是黨章，也不只是黨的綱領，而是將黨的綱領和章程結合在一起的一個文件。按當時黨的機關刊物《共產黨》月刊轉載的兄弟黨的文件看，這種將綱領和章程結合在一起的文件通稱“黨綱”。我贊成這種看法，據此認為中國共產黨第一個黨章應該制定于1922年黨的二大。
(一)過去黨內法規比較零碎、體系不完整；發展到目前，已經初步形成一個較齊全的配套體系
新中國成立之前，黨的領導人主要突出從思想上建黨，而未能從理論上形成比較系統的黨內法規思想。新中國成立后，中央領導集體開始注意黨的法規制度建設。比如，鄧小平在八大《關于修改黨的章程的報告》中就指出：“黨除了應該加強對于黨員的思想教育之外，更重要的還在于從各方面加強黨的領導作用，并且從國家制度和黨的制度上作出適當的規定，以便對于黨的組織和黨員實行嚴格的監督。”但是，總體上說，這一階段的黨內法規數量很少，也比較零碎，沒有一個相對完整的法規體系。在1957年黨內斗爭嚴重擴大化后，我們黨的指導思想出現了“左”的偏差，黨的法規建設在實際中并沒有擺上議事日程。在黨的建設上，走的是一條依靠思想政治教育和搞政治運動的路子，而對黨內法規建設沒有引起足夠的重視。特別是“”期間，已經制定的黨內法規也遭到嚴重的破壞和取消。
沉痛的歷史教訓促使中央在十一屆三中全會之后開始高度重視黨規黨法的建設，黨內法規建設有了長足的發展，一系列重要的黨內法規相繼得到制定和實施。目前，黨已經制定了包括黨內根本法、黨員發展法、黨內管理法、黨員教育法、紀律檢查法等在內的一整套黨內法規。如由中共中央辦公廳法規室、中共中央紀委法規室、中共中央組織部辦公廳先后共同編輯出版了《中國共產黨黨內法規選編(1978－1996)》和《中國共產黨黨內法規選編(1996－2000)》，收錄了自1978年到2000年由中共中央、中央紀委、中央辦公廳、中央組織部的黨內法規和具有法規效力的文件共260部。新世紀，我黨又先后頒布了一系列重要法規，現在已經基本形成了一個數量龐大、相互配套、比較齊全的法規體系，內容涉及黨內組織、運作程序、黨內監督等多方面。
(二)過去關注解決當時突出問題而“立法”，著眼于法規的短時效力；發展到目前，更為關注出臺法規的普遍適用性，注重法規的長期效力
從新中國成立到“”，由于對制度建黨不夠重視，再加上人為的破壞，我黨的法規建設步履緩慢，黨的十一屆三中全會以后的十多年里，中央第二代領導集體雖然對黨的制度建設相當重視，在十三大就正式提出了制度建黨的要求，但是，對制度建黨積累的成功經驗不多，對黨的法規建設也沒有一個整體規劃。這使得我們在發現問題的時候才開始制定法規予以規范和約束，很多法規都是著眼于解決當時的突出問題而不是基于長遠考慮。例如：上世紀八十年代中期，黨政機關和黨政干部從事經商、辦企業活動非常嚴重，有的黨政領導干部還兼任企業職務，以權謀私、損公肥私，引起群眾的強烈不滿，針對這種情況，中共中央頒布了《關于嚴禁黨政機關和黨政干部經商、辦企業的決定》；在貫徹執行中，又發現有不少黨政機關領導干部的子女、配偶利用自己的特殊身份和社會關系從事商業活動，損害了黨的威信，為此，又出臺了《關于禁止領導干部的子女、配偶經商的決定》；在發現黨政機關和黨政干部經商、辦企業現象并沒有完全剎住的時候，又了《關于進一步制止黨政機關和黨政干部經商、辦企業的規定》；而后，在執行上述法規的時候，發現機關退休(含離休)干部從事經商活動，也容易滋生腐敗現象，于是，又頒布了《關于縣以上黨和國家機關退(離)休干部經商辦企業問題的若干規定》。這些黨內法規對于解決當時出現的實際問題確實很有效，但是隨著問題的基本解決和現實環境的變化以及新的相應法規的出臺，這類法規的效力也隨之有所下降。
進入新世紀，我黨的法規制定開始走向科學有序。首先，法規立足長遠，規格較高。這一時期頒布的幾部主要法規，如《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《中國共產黨黨員權利保障條例》《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《干部教育培訓工作條例(試行)》，都是在吸收我們建國以來幾十年的經驗教訓，經過充分論證，并經過全黨討論而制定的基本成熟的法規；它們都是僅次于黨章和準則而高于規定、辦法和細則的三級法規，由中共中央頒布實施。這些法規的出臺，必將長期對我們黨的工作起到很好的規范作用。其次，中央在制定法規的過程中，開始注意謀篇布局，有一定的總體規劃性。這時期出臺的法規涉及到黨員權利保障、黨內監督、干部選拔、干部監督等幾個關鍵領域，其中一些還是黨建史上里程碑式的法規。在制定法規時，也充分注意法規之間的關聯性，注意在某些重要法規出臺后，制定其他法規予以補充。例如，2002年中央出臺了《黨政領導干部選拔任用工作條例》之后，又在2003年和2004年相繼頒布了《黨政領導干部選拔任用工作監督檢查辦法(試行)》、《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》、《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》、《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》、《黨政領導干部辭職暫行規定》等相關法規對前者的一些規定進行細化。這樣的安排，對最終形成一個科學合理的黨內法規體系是非常有益的。(三)過去主要是實體性法規；發展到目前，程序性法規開始占相當比重
黨內法規有實體性法規和程序性法規之分。實體性法規是對黨的各級組織及其成員的職責、權利、義務等方面的規定；程序性法規是為了保證實現實體性法規而在運作程序方面作的規定。從學理上說，程序是實現實體規定目的的試金石，是對實體規定結果公正的保障。程序相對于實質結果而言，絕不是可有可無或次要的，它具有自身獨立的價值，因為公正不是制定了實體規范就自然能夠實現的，而要以人們看得見的程序來實現。就目前來看，我們的黨內法規一般是實體性法規和程序性法規融于一體。但是，在相當長一段時問內，我黨注重實體性法規的制定而忽視程序性法規的制定，很多重要領域，如黨內重大問題如何決策、黨政干部如何選拔、如何對黨員處分等方面都缺少程序性規定。以黨章為例，從十五大以前歷次黨章的修改情況來看，一個突出特點是特別重視黨章中的實體性條款規定，如職權劃分、權利與義務、組織制度和領導制度等條款，而對黨章中的程序性條款的規定顯得較薄弱。如十五大黨章，第二章黨的組織制度第十條第五項規定：“凡屬黨的重大問題，都要由黨的委員會集體討論，作出決定”，這樣的程序規定，顯然是不夠的。法規注重實體而輕程序，這是一些制度建設成效不彰的根本原因。
十六大以來，我黨制定法規開始注重增加適當的程序性條款。比如，為了健全黨委內部議事和決策的基本制度，十六大修改黨章時，對第二章黨的組織制度第十條第五項的規定作了補充和完善，明確提出凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定。這就比先前的規定有了很大的改進。另外，新近頒布的其他法規，如《黨政領導干部選拔任用工作條例》也有很多的程序性規定。該法規主要包含兩個層次。第一個層次是六項“基本程序”，即民主推薦，考察，醞釀，討論決定，任職，依法推薦、提名和民主協商，突出了民主推薦、考察和討論決定三個“關鍵程序”；第二個層次是有關基本程序中的“具體程序”，包括民主推薦環節的四項具體程序、干部考察環節的六項具體程序、討論決定干部任免環節的三項具體程序、公開選拔和競爭上崗的五項具體程序。這個條例可操作性強，在一定程度上彌補了過去在選拔黨政干部時程序性規定的不足。
(四)更注重維護和增強以黨章為核心的黨內法規的權威性
黨內法規本來應該具有權威性，沒有權威，就形同虛設，不足為戒。然而，在新中國成立的最初三十年里，中國共產黨的制度化是為了建立計劃經濟體制服務的，計劃經濟相對集中的需求，導致黨對國家和社會的集權傾向，黨內集權也得到加強。這樣，就導致了整個社會法治觀念淡薄，而“人治”觀念濃烈。“”中，黨內法規和制度更是被肆意踐踏，黨章也被篡改。另外，把黨員權利一概砍掉，取消了中央書記處和中央監察機關，這些顯然都是不科學的，這也導致了黨章在內的一系列黨內法規權威性的削弱。
十一屆三中全會后，我黨開始有意識的樹立黨內法規的權威性和嚴肅性。首先，黨的領導人高度重視，積極教育黨員干部遵守和維護黨規黨紀。陳云在1979年中央紀委第一次全體會議上就明確指出，黨的中央紀律檢查委員會的基本任務，就是要維護黨規黨法，整頓黨風。隨后，鄧小平也指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不只是處理案件，更重要的是維護黨規黨法，切實把我們的黨風搞好。”黨章是黨的“根本大法”，在黨的建設中具有至高無上的權威地位。十六大以來，黨中央從嚴治黨，更加重視樹立黨章的權威性。在中央紀委第六次全會上提出：“要始終把學習黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章作為全黨的一項重大任務抓緊抓好。”其次，加強監督，嚴明法紀，認真推行黨章和黨紀面前人人平等。根據中紀委向十六大提交的報告，1997年10月至2002年9月，全國紀檢監察機關共立案861，917件，結案842，760件，給予黨紀政紀處分846，150人，其中開除黨籍137，711人。在受處分的黨員干部中，縣(處)級干部28，996人，廳(局)級干部2422人，省(部)級干部98人。這樣，通過中央的高度重視以及從嚴治黨的實施，黨內法規的權威性明顯增強。
