黨政機關干部下海經商辦企業現象的調研報告
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企業調研報告
［編按］近年來，黨政機關干部下海經商現象日趨增多，社會各界的評論此起彼伏，各級黨組織對這一問題也予以了高度重視和關注。近日，市紀委研究室在調查研究的基礎上，作了一些分析和思考，供大家探討。
黨政機關干部下海經商現象探析
一、新一波黨政機關干部下海經商現象的表現形式及產生的影響
新一波黨政機關干部下海經商現象，是社會主義市場經濟發展過程中，特別是"四個多樣化"局面下出現的新情況新問題，這一現象在市場經濟發展相對較快的沿海地區表現的更為突出。據調查，其表現形式主要有兩類六種人：一、辭職類。是指：在黨政機關有良好表現但主動選擇下海的人；自感懷才不遇，得不到重用的人；在黨政機關犯了錯誤，升遷空間較小的人。二、退休或離崗退養類。是指：到法定年齡退休的人；認為自己在黨政機關已無發展空間，工齡滿30年可以提前退休的人；在新一輪機構改革中內退的人。這兩類人中，第一類是由"仕途"選擇"商途"，從身份上真正"棄官從商"的人；第二類是按照有關政策規定，保持著離退休公務員身份，身系"保險帶"（拿退休工資），又在商海中發揮"余熱"的人。
從調查情況看，當前，各方對黨政機關干部下海經商現象褒貶不一。有的稱其有助于打破中國傳統的"官本位"意識，故而認為這是一股政壇清風。而有的則認為"官員"下海，不光會產生新的腐敗現象，更會破壞本就稚嫩的社會主義市場經濟秩序。綜其觀點，主要是：
從積極意義上講，黨政機關干部下海是價值取向多元化的一種表現。一些同志認為，當前，社會已呈現多元化，每個人都有按自己的意愿選擇職業的權利。只要不違反法紀和違背道德，這些下海干部的選擇都應當得到尊重和支持。特別是在"跑官要官"和"買官賣官"現象還屢有發生的情況下，上述現象頗有"反其道而行之"的示范意義和實踐價值，它體現了"官員"謀求自身轉變、迎接新的挑戰的勇氣，表明了其尋求發展平臺、實現人生價值的努力，昭示了"官念"逐漸淡化、價值取向日益多元化的趨勢。從這種意義上看，他們"敢為天下先"的做法是值得贊許和褒獎的。
從消極意義上講，黨政機關干部下海存在一定的負面影響。一些同志認為，在下海的黨政機關干部中，雖然有不少是立志在商海搏擊中發揮才干，創造財富，重建自我，但下海"官員"也是魚龍混雜，本身可能存在"貓膩"。從調查情況看，干部群眾對"官員下海"的評價，至少有一半持懷疑態度。懷疑的焦點有五：
"貪財"說：認為"官員下海"是理想信念發生動搖，是為人民服務宗旨的淡化，把前途等同于"錢途"。
"洗錢"說：認為極少數"官員"利用權力撈足了錢財，在反腐敗越來越動真格的今天，他們害怕交代來源而有錢不敢花，只好假借下海經商或去私企打工之名，將黑錢漂白。
"期貨價值"說：認為"官員"們在下海之前已經用權力給足了老板們好處，懾于黨紀政紀和法紀的約束，沒有將權錢交易及時兌現，但給自己鋪好了路，在退休的時候或利用下海的機會，兌付已經談妥的好處。
"期權效應"說：認為當前有相當一部分"下海"者之所以有勇氣"下海"，不怕被"溺死"，靠的并非經商的真本事。企業主們看中的，也不是他們的真才實學，而是他們所擁有的社會關系。人們擔心這些"下海官員"在多年的機關工作生涯中掌握相當的政府關系、社會關系，掌握了相當的社會資源，一旦從商，將有可能使這種"關系"進入市場，化為商品，從而在事實上造成市場的不公平競爭。
"一走了之"說：認為有的黨政機關干部，可能有經濟問題或者其他違紀政紀的事，不得不"中途溜號"，以烏紗帽換自由身，以期逃避法紀的追究。
在調查中，雖然對上述疑慮沒有一個懷疑論者能夠拿出足夠的事例和證據加以證實，但就當前的社會現實和紀檢監察機關查案中反映出來的一些線索而言，這些疑慮，并不全都是虛無的泡沫。同時，這樣一些反映，也說明黨政機關干部下海現象，在干部群眾中特別是對在職干部產生的沖擊，是非常大的。這些都應引起我們足夠的警覺。
二、黨政機關干部下海經商現象引出的思考
上述調查說明，黨政機關干部下海現象已在社會上產生了一定的影響。到底對這一新情況新問題應如何作出正確的認識和評判？我們認為，必須運用馬克思的辨證唯物主義和歷史唯物主義觀點，全面、客觀、冷靜地加以思考和分析。
思考之一--新一波黨政機關干部下海是新時期思想大解放的一個印證，必須從觀念上予以正確的引導。新一波黨政機關干部下海的驅動力，有金錢等有形的微觀的原因，但都離不開宏觀的社會主義市場經濟條件下思想的解放、人的解放和對舊觀念的突破。應當肯定，這是黨在經歷三次思想大解放的洗禮之后，對私營經濟和私營企業主的社會評價，在近幾年，特別是黨的十六大給出了空前的正面評價的結果。它燭映的是，25年來改革開放在價值觀層面的進步。思想理論的迷霧廓清之后，不管是"官員"下海成為私營企業主中的一員，或者為他們打工，都是水到渠成的事，因為他們都是社會主義事業的建設者，都是"三個代表"重要思想的實踐者。因此，對于黨政機關干部下海，仍然囿于傳統、保守的眼光，一概"一棍子打死"，顯然是不妥的。同時，黨政機關干部下海現象進一步說明了新形勢下加強干部隊伍建設的重要性、迫切性，也給新時期加強黨員干部的思想政治教育提出了新的課題。這就要求各級黨組織要進一步深入開展"三個代表"重要思想和十六大精神的宣傳和學習，教育廣大黨員干部始終保持黨的先進性，牢固樹立共產主義的理想和信念，防止把升官、發財作為自己的人生目標。特別在干部進退留轉時，更要深入細致地做好領導干部的思想工作，教育他們講理想、比奉獻，增強全局觀念、組織觀念、紀律觀念，自覺擺正名位、權力和金錢的關系，真正保持和發揚"黨叫干啥就干啥"的黨性原則和優良品德。
思考之二--新一波黨政機關干部下海是社會生產迅猛發展的一個結果，必須減少權力對經濟活動的干預，規范權力的運作。改革開發以來，特別是小平同志南巡講話以后，社會主義市場經濟的蓬勃發展給人們提供了施展個人才華、實現人生價值的廣闊天地。在黨和國家大力發展民營企業的政策的鼓勵和扶持下，我國的民營企業日漸壯大。這本身就為黨政機關干部下海，提供了一個能夠讓他們顯山露水地大干一番的平臺。同時，私營企業主對黨政機關干部下海也非常歡迎。中國的民營企業雖然不少擺脫了家族化管理，但粗放經營是普遍存在的態勢，有黨政機關工作背景的善于管理的"官員"，下海后為私營企業主效力，對提升私營企業的管理水平，培養一支職業企業家隊伍是大有裨益的。有人將新一波黨政機關干部下海，稱之為"新的官商之變"。實事求是地說，新的官商之變，只是時代變遷中的一個局部的變化，是我國發展社會主義市場經濟過程中，在民主、憲政、市場的原則下產生的變化。英、法、美等市場經濟發達國家，在過去的二百年多年中，將洛克、孟德斯鳩的分權制衡的政治哲學和亞當·斯密的自由市場的經濟原則落實到實踐之中，架構起一套人類歷史上從未有過的社會形態。商人作為社會進步的主體地位顯著地凸現出來。國家不僅不干涉經濟，反而保護商人，因為商人是稅收的源泉，合法地致富是人們一生中最大的驕傲。所以，"官員"下海本身無可厚非，只要他們能夠真正發揮自己的真才實學，推動企業的發展，使我們的國家財富涌流，藏富于民，從社會大生產的角度說，對經濟、社會的發展無疑也是一個很大的貢獻。當然，在當前體制、機制、制度還不同程度存在一些弊端，管理上也還存在一些漏洞和薄弱環節，腐敗滋生的土壤尚未得到鏟除的現實情況面前，黨政機關干部下海現象給我們最大的一個啟示是，必須加快改革進程，創新體制、機制和制度，盡快建立起與市場經濟體制相適應的權力運作機制和反腐保廉體系，減少直至消除經濟活動中的權力烙印，使公共權力成為一種有限權力，并能得到及時有效的制約和監督，從而防止新的"紅頂商人"的出現。
思考之三--新一波黨政機關干部下海為干部"能出"、"能下"提供了一條通道，必須盡快研究建立科學的干部退出機制和選拔任用機制。眾所周知，在我國干部人事制度中，一直有一塊"牛皮癬"，就是干部"能上不能下"、"能進不能出"。在下海干部中不乏才干平平或犯有小錯的人，然而，如果這些人安于現狀，不求升遷，所在單位或上級部門也拿他沒辦法，因為找不到"退出"的通道。之所以"此路不通"，一是觀念有障礙，黨政機關普遍存在著"不到年齡不下臺，下臺準是犯錯誤"的思維定式；二是制度上有障礙，缺乏干部"下"的評判標準、政策依據和具體途徑。于是機構臃腫，人浮于事，效率低下，財政開支逐年攀升，成了黨政機關的一大頑疾。我國目前的財政已成為"吃飯型"財政，全國平均28人養1個"吃皇糧的"，從這個意義上講，黨政機關干部自動地分流，對精簡機構，縮減財政供養人員有很好的導向作用。從總體上看，今后隨著干部人事制度改革的深入，任期制的出現，干部下海可能會更多。因此，從建立起
"能下"與"能出"的干部退出機制的角度來說，對干部下海不能只看到其消極意義，在趨勢上反而應加以肯定，因為這既有利于治理"駑馬戀棧"，也有利于"良禽擇枝"。但與此同時，我們對一些優秀的黨政領導干部從干部隊伍中流失必須引起高度重視，這是否說明其個人才智在現有的體制內還不能得以充分發揮，因此不得不另尋施展的渠道？是否暴露了我們有些地方干部人事制度改革的滯后和干事創業環境的缺乏？是否顯示在人才配置逐步市場化的情況下，黨政機關應盡快出臺能留住人才、用好人才的政策規范？黨的十六大報告要求努力形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機制，把優秀人才聚集到黨和國家的各項事業中來。這就要求各級黨委、政府以科學化、民主化和制度化為目標，建立健全選拔任用機制，進一步改革和完善干部人事制度，真正打破選人用人中論資排輩的觀念和做法，積極營造各方面優秀人才脫穎而出的良好環境。并通過加大干部的交流力度、改革收入分配制度等有效措施，建立健全激勵和保障機制，營造關心、愛護干部的良好氛圍，確保能吸引優秀人才、留住優秀人才。同時，要加大培養優秀年輕后備干部的力度，有計劃地抓好后備干部隊伍建設，造就一大批能夠擔當新世紀重任、始終堅持"三個代表"要求的高素質領導人才，使這些優秀人才可以源源不斷地充實到領導干部隊伍中去，提高領導干部隊伍的整體素質。
三、對黨政機關干部下海現象加以規范的對策建議
綜上所述，在當前中國尚處于社會轉型期，以權錢交易為特點的權力尋租活動還不斷發生的情況下，對黨政機關干部下海問題如不加以正確的引導和及時的規范，會帶來不良的社會影響和消極后果。關于如何規范黨政機關干部特別是領導干部經商辦企業行為，中央曾作出一系列規定，但是，隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，規定的部分內容已不適應新形勢的要求。為此，要積極采取措施，在正確引導的同時，本著與時俱進的原則，制定與新形勢相適應的制度和措施來規范黨政機關干部下海行為，以防止新的腐敗問題的出現，消除社會不良影響，取信于民。具體對策和建議如下：
組織審批。自愿辭職必須以書面形式提出申請，按干部管理權限報任免機關審批。申請報告中應如實說明辭職理由、辭職去向、是否同時辭去公職或提前辦理離退休手續，以便組織上及時了解和掌握情況。
離任審核和審計。任免機關在收到干部的辭職申請后，應及時找本人談話，進一步了解有關情況，并建立組織人事部門、紀檢監察機關、信訪部門等共同參加的聯合審核制度，對干部辭職行為是否符合有關規定和有否廉政問題進行把關。對有經濟活動管理權的領導干部辭職，必須進行經濟責任審計。
離任公示。對辭去公職的，任免機關要通過一定方式，在一定范圍和期限內對其進行公示，廣泛聽取意見。一方面是對社會的一種告知；另一方面也可接受社會監督，吸收群眾舉報。有助于"防患于未然"。
對在職期間的不良行為和群眾舉報應予以查處。對有信訪舉報和反映的干部，在辭職前必須予以調查。如查證屬實，應按有關規定嚴肅處理，以防出現"一走了之"的現象。
制定經濟賠償措施或從業服務年限規定。黨和國家培養一名干部，特別是一些關鍵崗位上的領導干部，付出了巨大的代價，上黨校，進培訓班，出國考察，包括在重要崗位上的鍛煉，這些都是培養成本。如果任其流失，對黨和國家是一種極大的損失。所以，針對干部辭職，應建立相應的經濟賠償制度或在就職時簽定服務年限承諾書。畢竟，當初進機關做公務員，是一種雙向選擇，可視為雙方之間有契約存在，違約方理應作出相應的賠償或承擔相應的責任。
制定從業規范，實行就業限制。由于行政權力介入經營活動并導致不公平競爭的問題一時難以消除，因此，黨政機關干部下海需要規定一個"權力冷卻期"以防止這種不公。2001年，中紀委五次全會曾規定："縣（處）級以上領導干部在離職和退（離）休后三年內，不準接受原任職務管轄的地區和業務范圍內的私營企業、外商投資企業和中介機構的聘任，不準個人從事或私營企業、外商投資企業從事與原任職務管轄業務相關的經商辦企業活動。"這個規定至今約束力依舊，但由于缺乏實施細則，這一規定落實得并不理想。為了保持黨政機關的廉潔形象，減少離職干部原有職務的影響，有必要根據新情況對上述規定進行調整和細化，對黨政機關干部特別是領導干部離職后的從業行為嚴格進行限制。自愿辭職并辭去公職的，由于不具有國家機關工作人員的身份，成為社會人，他的行為應盡快制定有關法律條款來進行制約。是中共黨員的，以及離退休、退養的黨政機關干部，必須遵守以下規定：
對象上：應由縣（處）級以上領導干部調整為全體黨政機關干部，包括司法機關和群團機關干部。因為現實中，不同性質的黨政機關和不同級別的干部，相應地都掌握一定的公共權力。這樣規定，既體現了政策的一致性，也符合實際情況。同時，此規定可考慮延伸至國有企業及國有控股企業。
時間上：應實行遞進制。因不同級別的黨政機關干部，掌握的公共權力并不對等，因此相應的"權力冷卻期"也應有所不同。如可規定一般辦事員從業限制期為一年，科級干部為二年，處級干部為三年，廳級干部為四年，以此類推。
空間上：一是不準接受原任職務管轄地區或業務范圍內的私營企業、外商投資企業、中外合資企業和中介機構的聘任；二是不準在原任職務管轄地區或業務范圍內從事私營企業、中外合資企業和中介機構經商辦企業活動；三是不準在原任職務管轄地區或業務范圍內個人從事或為私營企業、外商投資企業、中外合資企業和中介機構商務活動；四是不準通過原任職務管轄地區或業務范圍內的私營企業、外商投資企業、中外合資企業和中介機構申請辦理因私商務出國(境)護照和通行證；五是應于每年年底向原單位報告離退休、退養后的從業情況，并報原任免機關備案。上述規定中的原任職務管轄地區或業務范圍是指離職前三年內所任所有職務涉及的管轄地區或業務范圍。
配套措施上：一、生活和經濟待遇措施。黨政機關干部離退休、退養后個人從事經商辦企業或在企業管理層中擔任職務的，原所在單位應即中止其享受的各項生活待遇。按此規定執行的，在退出企業后由原單位恢復其原生活待遇；不按此規定執行的，應取消其離退休、退養待遇，并不再恢復。二、制定懲處性規定。對未經批準擅自離職的，應按有關規定給予紀律處分，并通過媒體進行公告。對違反離職后從業限制、行為限制的，要給予批評教育，直至紀律處分。對利用原有職務影響或任職期間所掌握的尚未公開的內部信息和材料獲取非法經濟利益的，應依法退還。情節嚴重的，按有關規定給予必要的處分，直至提請司法部門依法追究刑事責任。要建立責任終身追究制度，即對在崗位上有違紀違法行為的干部，不論離職以后什么時候發現，都要依紀依法追究責任。
