市推行黨內案件審理助辯制的實踐與思考

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“黨內民主是黨的生命”。黨內民主的實質是黨員民主權利的落實。高度重視、切實維護和不斷發展黨員民主權利包括違紀黨員的民主權益，是我黨的優良傳統。2003年起，鹽城市紀委在上級紀委的指導下，根據國家法律法規和黨內條規的有關規定，在試點的基礎上積極推行黨紀案件審

理助辯制，有效地落實了違紀黨員可以請他人為其辯護的權利，保障了違紀黨員的民主權益，取得了較好的政治和社會效果。2005年以來，全市實施助辯案件187件，占案件總數的11,采納助辯意見106條,占提出意見的28，經助辯的案件截至目前無一申訴。中央紀委審理室調研后認為，這一制度的破題，對于從操作層面落實《黨章》明確的“其他黨員可以為違紀黨員作證和辯護”的規定具有里程碑意義。中央黨校黨建部在調研后也認為，這一制度的推行是“發展黨內民主的創新性探索”。

一、推行助辯制的理論依據

——公法依據。首先，憲法中保障公民的申訴權是黨內案件審理助辯制度的法律基礎。憲法是國家的根本大法，任何個人、任何組織必須嚴格遵守。我國憲法明確規定，中華人民共和國公民在法律面前一律平等，公民具有申訴、控告等若干權利，任何個人和組織都不能違背法定程序而輕易剝奪。憲法保障全體公民的合法政治權利是構成民主社會任何政治共同體合法性的基礎，這種保障就其針對對象而言是全員性的而不具有任何差異性和排他性。因此，憲法在規范意義上具有最高性，一切法律規范都從它那里取得合法的效力，即構成了一切法律規范（包括《黨員權利保障條例》）之合法性的來源。而在我國現行政治體制下，黨模范地遵守和執行憲法是憲法得以貫徹落實的根本保證和關鍵所在。設計黨內案件審理助辯制度，保障違紀黨員享有申訴權及其衍生的助辯權，正是體現了在中國共產黨這個政治組織中帶頭執行憲法保障公民申訴權的具體行動。其次，刑事訴訟法中的審判程序是黨內案件審理助辯制度的參照模式。我國的刑事訴訟法第十一條規定：“人民法院審判案件，除本法另有規定的以外，一律公開進行。被告人有權獲得辯護，人民法院有義務保證被告人獲得辯護。”刑事訴訟過程中，為了保證客觀、公正，控辯雙方向法庭提供的證據，都應當經當庭質證、辯認和辯論，未經庭審的證據不能作為定案的依據。由此可見，審判是居于中心地位、具有決定性的訴訟階段，審理是裁判的條件和基礎，裁判是審理的目的和結果。黨紀案件的審理是內部審理，這是政黨的屬性決定的；但與刑事案件的審理相比較，保證對當事人不枉不縱的處理指向是一致的。案件審理助辯制度借鑒了法院庭審的優點，打破了原有的審理模式，由關門審理、少數人審理，轉變為開門審理，陽光審理，為犯錯誤黨員申辯和其他黨員為其辯護開辟了可行的新途徑。再次，律師法中的委托辯護制度是黨內案件審理助辯制度的制度借鑒。律師制度是公民社會司法過程追求公平、正義的有效形式之一。律師的法律知識服務為法治的實施提供了必要的制約和“精確”的保證。黨內違紀案件的處理同樣需要這種來自第三方的制約和保證。而鹽城市的案件審理助辯制，就是受“律師”制度的啟發，在《中國共產黨黨員權利保障條例》頒布的條件下應運而生的。就是在審理錯誤事實見面的必經程序中增加了犯錯誤的黨員不僅可以自我申辯，還可以聘請助辯人——“黨內律師”為自己進行辯護，對審理部門認定的違紀事實、證據、定性及依據的黨紀條規等內容提出質疑，或為犯錯誤黨員提出從輕、減輕以及免于紀律處分或無錯的處理意見。這與允許涉嫌犯罪人員可以委托律師為其辯護的理念是相通的，目的都是為了公正審理、維護正義。

——黨內法規依據。黨內案件審理助辯制是維護黨員民主權利的一項制度創新，但這項制度有著充分的黨內法規依據。《中國共產黨章程》第四條第六項明確規定：“在黨組織討論決定對黨員的黨紀處分或作出鑒定時，本人有權參加和進行申辯，其他黨員可以為他作證和辯護。”第四十一條又規定：“黨組織對黨員作出處分決定，應當實事求是地查清事實。處分決定所依據的事實材料和處分決定必須同本人見面，聽取本人說明情況和申辯。如果本人對處分決定不服，可以提出申訴，有關黨組織必須負責處理或者迅速轉遞，不得扣壓。”《中國共產黨黨員權利保障條例》也明確規定：“在黨組織討論決定對黨員的黨紀處分或者作出鑒定時，本人有權參加和進行申辯，其他黨員可以為其作證和辯護。”另外，《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》第十六條、第十七條規定：“基層黨組織在討論決定對黨員的處分時，如無特殊情況，應通知本人出席會議，允許他在會上為自己申辯，也允許他人為之辯護。”“黨組織對黨員所要作出的處分決定和所依據的事實材料必須同本人見面，聽取本人說明情況和申辯。當本人對黨組織所認定的錯誤事實有不同意見時，要認真地進行復核，采納其合理的意見。”這些都為建立和實施黨紀案件審理助辯制提供了充分的黨內法規依據。

——黨建理論依據。我黨的黨建理論中，關于加強和發展黨內民主，特別是如何處理犯錯誤黨員，如何維護違紀黨員的權益，有著很多的論述。現行《黨章》規定的“懲前毖后、治病救人”方針就是我黨人性化、人本化對待違紀黨員的總體現。鄧小平同志一再強調：“我們要創造民主的條件，重申“三不主義”：不抓辮子，不扣帽子，不打棍子。在黨內

和人民內部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取壓制、打擊的手段。憲法和黨章規定的公民權利、黨員權利、黨委委員的權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯。”同志在黨的十六大報告中也指出：“要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。”“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。要以保障黨員民主權利為基礎，……從改革體制和機制入手,建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。”推行案件審理助辯制，正是加強黨內民主，保障和發展黨員權利的一個積極探索，也是紀檢監察機關認真貫徹我黨有關黨建理論的一項重要實踐。

二、推行助辯制的現實意義

——是保障和發展黨內民主，構建黨內民主完整體系的重要一環。發展黨內民主，維護黨員權利，不僅應當充分保障黨員的民主選舉權利（如選舉權、被選舉權），民主決策權（如建議權、參與權、表決權），民主監督權（如批評權、監察權），而且應當充分保障黨員的民主救濟權（如申訴權、辯護權），從而構建和完善一個完整的黨內民主體系。如果說申訴、辯護這兩項救濟權利能得到切實的保障，亦即黨內救濟程序運轉正常，黨內民主則才構成一個完整的體系；否則，則說明黨員民主權利保護、救濟渠道不暢，黨內民主就不能得到完全的保障。因此，黨章明確規定的兩項救濟性權利----申訴權、辯護權，是黨員民主權利能否真正得以保障的一條底線，但目前因黨員享受這項權利時缺乏有效的載體或保障措施，因而被長期忽視。“審理助辯”制度將保障犯錯誤人合法權利的關口前移，較好體現了黨紀的保護功能，開暢了違紀黨員的權利保障和救濟渠道，體現了執紀機關嚴守公平與公正的現代執法理念，也為完善和發展黨內民主的完整體系增補了重要一環。

——是保障違紀黨員民主權利，促進黨內民主政治和諧的實質舉措。保障黨員民主權利是全方位的，對犯錯誤黨員的權利保障是其中一個很重要的方面；紀檢機關保障黨員的民主權利，關鍵體現在對犯錯誤黨員的檢查和處理上；黨員在沒有被開除黨籍之前都應當享有《黨章》和《黨員權利保障條例》所規定的各項權利。把這幾層意思穿插其中可以看出，在處理違紀案件時實行案件審理助辯制度，允許犯錯誤黨員本人申辯并聘請其他黨員為自己辯護，是保障犯錯誤黨員權利的一個實際步驟，解決了當事人的話語權和知情權，體現了人性化要求。同時，還要看到，允許其他黨員為犯錯誤黨員辯護，也是落實廣大黨員權利的一項重要內容，教育了當事人本人，也教育了大家，是做好犯錯誤黨員處理工作的一個重要前提。處理犯錯誤黨員，不僅本人十分關心處分的輕重，而且周圍的黨員、干部和群眾也高度關注。保障包括犯錯誤黨員在內的黨員的權利，充分聽取各方面的意見，恰當的處理，既有利于本人認識錯誤，改正錯誤，也有利于統一廣大黨員、干部和群眾的認識，并從中吸取教訓，警誡自己。否則，處理得不恰當，或辦了錯案，不僅本人不服，而且還會削弱黨組織的威信，影響黨組織的凝聚力、戰斗力和創造力。從這個意義上來講，實行案件審理助辯制度，不僅是一般審理工作方法的改變，而且有利于當事人認識和改正錯誤，有利于統一和凝聚周圍其他黨員、干部和群眾，提高黨組織的威信、促進黨內和諧。

——是提升黨內案件質量，努力降低申訴、復議成本的重要保證。在審理案件過程中充分發揚民主，包括聽取犯錯誤黨員本人和其他黨員的意見，認真吸取他們有道理的意見，是保證案件審理質量的一個很重要的方面。吳官正同志說過：“審理大計，質量第一。”紀檢機關審理的案件要經得起犯錯誤黨員的申辯，經得起其他黨員的推敲，這樣才能經得起歷史的檢驗。采取助辯這樣的措施，把處理之后可能發生的申訴問題拿到處理之前廣泛征求意見，在審理中有效吸收，就能變被動為主動，大大減少申訴和復查案件,這也正是實行“審理助辯”制度的目的之一。助辯人員對犯錯誤黨員的情況比較熟悉，能夠及時提供關系到案件處理而調查材料中未能充分反映的情況，有利于審理人員全面把握，多角度考慮問題，具體分析違紀行為的性質、責任、情節、后果及犯錯誤黨員的一貫表現，從而為紀檢監察機關作出恰當的處理提供參考意見。這樣不僅有利于審理人員在審查證據和展開辯論的過程中發現案件疑點，有針對性地把握事實真相，也有利于及時予以糾正減少申訴。

三、推行助辯制的基本程序

鹽城市紀委將審理助辯的一般程序分為8項，即權利告知、助辯人資格審查、查閱資料、談話預約、實施助辯、集體研究、意見反饋及送達規定。這八項程序環環緊扣，缺一不可，是保證案件審理助辯制度順利實施的必備條件。具體程序和做法是：

1、權利告知。案件移送審理后，案件審理部門向犯錯誤黨員同時送達《權利告知書》、《聘請助辯人告知書》和《助辯委托書》。要求犯錯誤黨員在3日內向審理部門反饋委托助辯人等情況。

2、資格審查。審理部門在3日內對犯錯誤黨員擬委托的助辯人進行資格審查，并向犯錯誤黨員送達《助辯委托審核意見通知書》。如犯錯誤黨員委托的助辯人未得到審理部門同意的，可重新托請。

3、查閱資料。助辯人資格經確認后，可以在3日內持《助辯委托書》，到審理部門了解涉及審理定案的相關證據材料，為犯錯誤黨員辯護作準備。

4、談話預約。審理談話3日前，向犯錯誤黨員和助辯人送達《案件審理談話通知書》，告知審理談話的時間、地點。因特殊情況需要變更談話時間、地點的，犯錯誤黨員可以提出書面申請，只要符合情理的，我們都滿足本人意愿，給其寬松的談話環境。

5、實施助辯。助辯在案件審理談話階段進行。參加審理談話的一般為審理人員、犯錯誤黨員和助辯人。主要步驟為：基本情況介紹、詢問權利是否知曉、違紀事實見面、聽取申辯助辯意見、現場解釋和說明。

6、集體審議。審理人員對犯錯誤黨員及助辯人提出的意見，梳理歸納，進行再次認真審核，提交室務會或審理小組成員會議研究，并將審理助辯情況作為一個重要部分寫入審理報告，依照規定程序提交有權決定其處分的黨組織討論。

7、意見反饋。對犯錯誤黨員的申辯和助辯人的辯護意見，寫出有事實根據的說明材料，在黨組織討論處分決定前，向犯錯誤黨員和助辯人反饋，講明采納或不予采納的理由，并做好記錄。

8、送達規定。送達審理文書必須有送達回證。收件人應當在送達回證上記明收到的日期，并且簽名或者蓋章。收件人在送達回證上簽收的日期為送達日期。

同時，為解決審理案件過程中常會遇到一些處理時間較緊、難以適用一般程序的問題，鹽城市紀委設計了黨內案件審理助辯制的簡易程序。規定了“對情況緊急需要盡快作出處理意見和審理部門（審理小組）認為不需要按一般程序和方法處理的案件，可不受一般程序的通知方式和期間規定的限制，犯錯誤黨員要求助辯的，審理人員可以采取口頭告知、預約等方法通知犯錯誤黨員和助辯人履行相關助辯程序實施助辯，并記錄在案。”即審理助辯簡易程序可不受一般程序書面通知方式和期間的規定，這樣做更具靈活性和可操作性。

四、推行助辯制的前瞻思考

思考之一：關于助辯人專業隊伍的問題。縱觀全市實施助辯的187件案件，助辯的效果總體上是好的，但差異也是明顯的，其根本取決于助辯人自身素質的高低。助辯人的法紀理論水平高則助辯的“辯護性”“維權性”強、效果較好。因此，如何逐步形成一支規范化的助辯人專業隊伍，是黨內案件審理助辯制的生命力和長效化的關鍵。構建助辯人專業隊伍的方式有三種選擇：其一，社會化運作模式。由紀檢機關制訂一定的標準和要求，符合條件的黨員自愿報名，黨內專門機構組織政審、考核，發放執業資格證書，同時引入相應的利益機制；然而這種模式目前因助辯報酬問題尚無依據加以解決，只能在較小的范圍內加以試點和探索。其二，行政化運作模式。由各級黨委推薦合適人選，先培訓，后上崗，形成一支兼職助辯人隊伍，供違紀黨員需要助辯時從中聘請。其三，協會化運作模式。在現階段，我們正考慮由紀檢機關提供一定的辦公場所和活動經費，組織退居二線的審理干部、司法干部等通曉法紀黨紀的老同志，成立一個黨紀案件助辯咨詢協會（或援助中心），由他們向違紀黨員提供政策咨詢，并幫助介紹或擔任助辯人。這些同志一般政治素質較高，有工作經驗，不計個人報酬，可以在普通黨員群眾中發揮特有的作用，協助做好犯錯誤人的思想工作。

思考之二：證據向助辯人公開的程度問題。定案的證據能否對助辯人全部公開，這是審理助辯工作中的最大難點。對此有以下兩種觀點：一是不“突破”條規說。有條件地拓展助辯人的知情權，這是目前大家普遍接受的。中央紀委《關于查處黨員違紀案件中收集、鑒別、使用證據的具體規定》提出：“證人作證后，黨組織應為其保密。”《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》明確規定：“要切實保障檢舉人、證明人的權利，檢舉材料和證人證言，不能給犯錯誤的人看。”雖然助辯人與犯錯誤的人有根本區別，但是，在目前有關助辯人的紀律、保密要求尚無相應規范約束的情況下，一旦檢舉材料或證人證言透露出去，就有可能發生各種意想不到的情況，也會給今后調查其他案件的取證工作帶來困難。因此，檢舉人和證人享有的合法權利必須得到保護，對檢舉材料和證人證言，助辯人不能直接看材料，更不能摘錄證據，審理部門可以根據具體情況，隱去證明人，采取適當宣讀證據的方式，使助辯人了解需要了解的情況。對一些案情簡單，不涉及他人他事，且不講也明白證據出自何處，出證人又不反對公開的，也可以出示或者宣讀。對案件證據中涉及其他人、其他事的，則必須明確不能公開。實踐中，鹽城市紀委正是采用此說觀點。二是比照律師參與辯護說。在我國民主化進程中，以黨內民主促進和推動人民民主，同時在有些方面，黨內民主的發展也要借鑒社會民主，這是建設社會主義民主政治的一條基本經驗。司法上，律師參與辯護享有調閱全部案卷的權力。黨內案件助辯中，助辯人在不能充分了解案情和證據的情況下，助辯的效果肯定是要打折扣的。因此，要想使助辯制度不流于形式，就應參照《律師法》出臺相應的明確黨內案件助辯人身份、標準、職責、義務等項要求的《黨內違紀案件助辯人條例（或規定）》，在嚴格準入、明確違紀處罰辦法的基礎上，像律師參與辯護一樣，允許助辯人查看全部證據材料。筆者認為，這種觀點代表了在未來紀律檢查工作中拓展黨內民主的努力方向，但目前這方面的探索必須等待相關黨內法規的修訂和出臺，以拓寬審理助辯工作實踐的探索空間。

思考之三：助辯意見未被審理部門采納，而當事人又不服的，可否開辟一個“上訴”渠道的問題。雖經助辯，黨員對審理部門認定的錯誤事實、性質仍有異議的，過去只有等處分決定下達后進入“申訴”程序，上級紀委才能受理，如果此時違紀黨員的權益受到了侵害，那么申訴復查只能成為一個補救措施。黨章第四條關于黨員權利的第八項規定：黨員可“向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告，并要求有關組織給以負責的答復。”違紀黨員有權把自己的想法向上級紀委反映，請求主持公道。因此，有必要拓寬違紀黨員向上級紀委表達訴求的渠道，設計一個“上訴”的可選擇程序，及時避免下級紀委審理人員受地域環境、領導關系和認識水平的限制，侵害違紀黨員的權利。對違紀黨員的不服“上訴”也可以參照司法上的做法，規定一個時限，這樣，根據黨章第四十五條：“上級紀律檢查委員會有權檢查下級紀律檢查委員會的工作”賦予的權力，上級紀委發揮審理部門指導、協調的職能，在權限范圍內，對下級紀委可能發生的錯案采用協審意見的形式予以提醒和糾正，以保障違紀黨員的權利。

思考之四：助辯活動切入點適當延伸的問題。前階段，審理談話助辯工作剛剛起步，很多工作還處在摸索和研究階段，為了達到可控的要求，助辯活動是放在審理錯誤事實見面談話的環節中進行的。經過一段時間的實踐和經驗的積累，審理干部駕馭助辯談話的能力不斷增強。然而，助辯制放在審理談話環節，較之律師制度中律師的辯護放在庭審環節，顯然在公開性、威權性、顯效性等方面存在先天不足。為此，目前為了使黨內案件審理助辯制度得到進一步完善，在創新的基礎上繼續有所作為，鹽城市紀委正探索將審理助辯談話適當延伸，在支部大會討論給予違紀黨員處分時再次進行，即實行審理錯誤事實見面環節與支部大會環節的“雙助辯”。這樣做既符合黨章的要求，充分發揚黨內民主，也能更好地發揮助辯的直接效果和對支部全體黨員的教育作用。