我區鄉鎮綜合配套改革調研報告
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按照省委省政府統一安排，我們于2007年8月6日至10日對我區鄉鎮綜合配套改革，尤其是“轉變鄉鎮職能，更新鄉鎮事務的管理理念”工作進行了系統回顧、考察和剖析。調研后，我們認為，全區按照服務主體社會化、項目運作市場化、監督管理系統化、考核評價規范化、經費保障制度化的要求，進一步完善了“以錢養事”的運行模式，即“農民點單、政府買單、服務競單、農民驗單”模式；抓好制度建設，構建包括準入機制、競爭機制、責任機制在內的長效機制，用制度規范新機制的運行；保障“以錢養事”資金，落實到每個具體的公益服務項目和服務主體，做到專款專用；加強農村公益服務隊伍建設，提高服務推廣隊伍的整體素質。總的特點是：我區鄉鎮綜合改革方向明確，進度較快，質量很高，程序規范，措施得力，效果明顯。
一、基本情況
××*是1993年5月撤地建市后，孝感市設立的唯一市轄區。全區現轄8鎮3鄉2場4街和1個開發區，共有村民委員會468個。國土面積1020平方公里，稅改核定計稅面積46.56萬畝。總人口84.7萬人，其中農業人口61.92萬人，農村勞動力28.62萬人。13個鄉鎮場（8鎮3鄉2場）計稅面積46.25萬畝，總人口61.72萬人，其中農業人口58.79萬人。2006年，全區實現地區生產總值46.16億元，同比增長11.3%；地方一般預算收入1.25億元，自然增長15.9%；全社會固定資產投資15.5億元，同比增長25.2%；城鎮居民人均可支配收入8635元，同比增長10.1%；農民人均純收入3654元，同比增長10%。
××*鄉鎮綜合配套改革工作于2005年5月啟動，按照“先班子后機關，先行政后事業”的基本思路，分四步實施改革。到05年底，全區鄉鎮綜合配套改革工作基本結束，取得了初步成果，達到了“六個到位”的改革目標。即領導班子職數調整到位、機構設置規范到位、鄉鎮事業單位整體轉制到位、分流人員精簡到位、全員養老保險到位、“以錢養事”新機制建立基本到位。在2006年4月全省鄉鎮綜合配套改革考核檢查中，考核組給予了充分肯定。在2006年全省“以錢養事”檢查中，被評為優秀等次，××*委、區政府被評為全省鄉鎮綜合配套改革先進單位。在2007年全省農村綜合改革考核評估中，被評為優秀等次。
二、主要做法
（一）鄉鎮機構改革情況。
在鄉鎮機構改革中我們做到了四個堅持：
1、機關改革堅持做到“一個規范三個精簡”。即規范鄉鎮機構的設置，精簡領導職數、內設機構和工作人員。全區13個鄉鎮場領導機構全部按“三辦一所”的規定設置到位；領導職數由170名調整到113名，精簡職數57人，減幅33.5%；機關內設機構由63個精簡到37個，減幅41.3%；行政機關由770人精簡到431人，精簡339人，減幅44%。行政機關人員編制全部上網公布，接受社會監督，杜絕了編外借、聘用人員。
2、事業單位改革堅持做到“兩轉三建”。即轉變單位性質，轉換人員身份，建立社保制度，建立“以錢養事”機制，建立公益性服務考評機制。2005年改革時，全區13個鄉鎮場直屬事業單位由166個精簡到13個，減幅92%，有143個原事業單位轉為自主經營、自負營虧的服務組織；原事業單位1681人（在編在崗、含延伸派駐機構）中有1387人轉換身份、退出事業編制，減幅76%，并全部參加基本養老保險。
3、財政所、經管站合并堅持做到“一個比例兩個落實”。即由原財政所和經管站在編在崗人員按同比例實行競爭上崗，落實競爭上崗人員、落實人員分流政策。改革前，全區原財政所、經管站共有437人，其中財政所213人，經管站224人。通過競爭上崗，確定了200名上崗人員，最終原財政所上崗91人，經管站上崗109人。上崗人員按照規定合并，統一了工資標準，統一了工資發放渠道，統一了工作任務；237名落崗人員按政策分流，財政所和經管站改革后的分流人員，原來經組織、人事部門明確，具有公務員或參照公務員管理身份的，按照機關分流政策執行；原來屬事業單位人員的，按轉制事業單位人員分流政策執行。
4、延伸派駐單位堅持做到“兩定三統一”。即定機構、定職能，統一定編、定崗、定員。通過改革，全區13個鄉鎮場共核定延伸派駐單位編制205人。其中：國土資源管理所編制52名，林業管理站編制13名，交通管理站核定編制40名，水利管理站編制33名，血吸蟲病防治工作編制36名，動物防疫監督工作編制31名（實際上崗21人）。通過公平競爭，擇優錄用，共有195人上崗（動物防疫監督工作崗位暫時空缺10人），564人轉制分流，并按政策得到妥善安置。
（二）“以錢養事”新機制的運行情況。
從2005年底，在全面完成規范機構設置、人員定崗分流等改革任務后，我區開始全面轉入轉變鄉鎮政府職能、探索農村公益性服務“以錢養事”新機制。經過2006年一年的探索,全區農村公益性服務“以錢養事”新機制已基本建立。在建立“以錢養事”新機制過程中，我們著眼“以錢養事”新機制的服務主體建設，在面向市場、實行整體轉制，人員退編、實行聘用制的基礎上，把服務主體從一開始就推向市場，實行制度化管理、規范化運作。
1、是合理安排項目，統籌安排資金，確保本級“以錢養事”經費比上年增加。我們狠抓了2006年和2007年本級財政預算，確保本級“以錢養事”經費比上年增加，確保省補資金全部到項目。由于經費保障有力，全區“以錢養事”工作中的物化投入、服務報酬、養老保險全部落實到位。2006年，全區共安排公益性服務1120項，涉及8個行業和部門。2007年共安排公益性服務1180項，比去年增加60項。2006年全區“以錢養事”經費共計909.7萬元，比上年實際數增加364.6萬元，增長66.9％。其中，鄉鎮本級實際支出624.7萬元，比上年實際數增加79.61萬元，增長14.6％。省撥“以錢養事”補助資金275萬元、區級安排朱湖農場補助資金10萬元，均于2006年底前全部撥付到公益性服務項目。2007年全區本級“以錢養事”經費預算640.3萬元（不含省補資金），比2006年實際數增加15.6萬元，增長2.5％。對照省定標準，從我區實際執行情況看，做到了“兩個高于”：1、高于省定標準。其中，種植業平均每畝2.24元，畜牧防疫平均每戶2.97元，水利平均每畝1.7元，農機平均沒畝1.96元，其他項目也全部高于省定標準(省定標準：種植業每畝不低于1元，畜牧防疫每戶不低于2元，社會事務服務項目按鄉鎮、育齡婦女人數和優撫、特困、五保、低保對象人數確定養事金額；文體廣播電視服務項目按全區總人口數確定養事金額，文化體育每人不低于0.5元)；2、高于上年支出。本級所有項目經費全部高于上年實際支出。
具體作法：
一是以項目定預算。
區里出臺了關于“以錢養事”的文件，明確了經費來源，并由人大審議列入預算，專門下發了《關于××*2006年度“以錢養事”經費預算的批復》的文件（孝南常字[2006]6號）。明確規定，政府對農村各項公益性服務經費的投入必須高于上年，實行減人不減經費，而且根據農村經濟發展的需要不斷地加大投入。在服務內涵上，明確農村公益性服務由鄉鎮政府組織實施，財政籌措經費；在服務的內容上，明確以鄂發[2006]14號文件中列出的農村公益性服務項目為基本內容，在此基礎上各鄉鎮場結合實際，進一步細化；在程序上，明確規定由鄉鎮政府和區直業務主管部門提出鄉鎮公益性服務內容，對于突發性、不可預見性的公益性服務項目，臨時安排。
二是以統籌保來源。農村公益服務實行區鄉財政分級預算，在不改變所有權、不改變資金使用性質的基礎上實行區鄉財政專戶儲存、專帳管理、專款專用，確保服務經費兌現有足夠的資金保障。
2、建立和完善“以錢養事”新機制，確保資金使用到項目。
在建立和完善“以錢養事”新機制工作中，我們始終牢牢抓住合同簽定、項目確定、考評細則、農民簽字、專班考核和獎懲兌現等關鍵環節，不斷完善“以錢養事”新機制，確保了省補資金和本級資金到項目。農村公益性服務的項目，全部由鄉鎮場與服務中心簽訂合同，明確約定雙方的責任、權力和義務，包括服務內容、經費標準、時間要求、考核估算、兌現辦法等事項。2006年的所有服務合同在2005年12月底前簽訂完畢，全區共簽訂“以錢養事”服務合同84份，簽訂勞務合同825份；2007年服務合同也續簽到位。各鄉鎮場與區直業務主管部門共同擬定了具體考核辦法，做到了三結合，即：定時考核和隨機抽查相結合，全體服務對象和服務對象代表結合，鄉鎮與主管部門結合。日常考核以鄉鎮政府為主，年度考核由區直業務主管部門和鄉鎮政府聯合進行。探索建立了村民代表、專業技術人員和領導小組相結合的考核評價機制，推行服務對象簽字登記制度、服務項目臺帳管理制度和考核評價結果公示制度。考核必須有服務對象簽字認可。對服務對象簽字根據項目實際，采取服務對象直接簽字認可制和農民代表簽字認可制。實行農民代表簽字認可制的農民代表應具有公認性、平等性、廣泛性、責任性、義務性。2006年全區平均對每個服務中心完成了8次不同層次的考核，從考核結果看，服務質量，服務效果都比改革前有明顯進步，受到95%以上服務對象認可。在年終考評中30個服務中心達到了優秀等次，54個達到了合格等次。
3、強化服務中心內部工作人員責任，實行競爭制、準入制和合同制，做到“三制”配套。為了提高中心服務人員服務水平，增強服務人員責任心，各服務中心內部一是實行競爭上崗制度。2005年12月全區統一組織了競爭上崗考試，擇優錄取825人進入服務中心。二是實行準入制度。由區人事局和各主管局共同組織，面向社會公開進行。凡符合下列規定條件之的，發給相應的《××*農村公益事業執業資格證書》，沒有《執業資格證書》者無資格參加農村公益性服務項目的承包。《執業資格證書》一證管三年，實行滾動管理。每年由區人事局和業務主管部門共同免費審驗，審驗不合格或逾期不參加年審者，一律取消執業資格。全區第一批已發給相應的資格證472份，其余人員經過考試合格后也分批頒發相應的證書。三是實行合同管理制度。除鄉鎮與服務中心簽定委托服務合同外，各服務中心還與中心服務人員簽訂服務合同或勞務合同，對服務內容、質量、數量、報酬、獎懲等作出了具體約定。服務中心根據服務人員工作能力、工作強度、工作范圍與服務人員簽訂合同，約定雙方責任和義務。合同規定，按日歷進度完成工作任務、不出現重大事故的，發給基礎報酬，基礎報酬一般占合同約定報酬的80-60%（各鄉鎮不等），并預留20-40%的績效報酬，按年終考核結果兌現。
4、轉制人員和延伸派駐單位人員全部辦理養老保險，建立保障機制。按照《××*鄉鎮事業單位參加基本養老保險實施意見》（孝南政辦發［2005］60號的規定），通過宣傳發動，公開繳費政策，公示測算結果，完善參保手續，及時發放保險證等措施，對全區符合條件的13個鄉鎮場及6個垂直延伸單位人員實行了全員投保。采取年初列入預算，年末具體落實的辦法，保證續保工作形成長效機制。
2005年應參保2305人，應補繳個人賬戶資金2120.6萬元（單位1040萬元、個人1080.6萬元），實際參保2305人，實際補繳個人賬戶資金2120.6萬元（單位1040萬元、個人1080.6萬元）。參保率、繳費率、發證率均達到100％。2006年新增退休32人，調出、死亡5人，算斷分流247人，應續保2021人，應征收保費2021人，實際征收保費596萬元（單位425.8萬元，個人170.2萬元）；實際續保2021人，實際征收保費596萬元（單位425.8萬元，個人170.2萬元），續保率達到100％。
三、改革經驗
在建立“以錢養事”的新機制工作中，我們分三個層面進行了探索，取得初步經驗。
在鄉鎮場對“服務中心”層面上，我們堅持做到“一個標準，兩塊支付，三方認可”，一個標準即以事多少為標準核定養事金額，兩塊支付即分月按進度支付和年終按考核結果兩部分支付，三方認可即農戶、政府和業務主管部門考核后確定合同完成情況。
在服務中心內部管理層面上，我們堅持做到“兩設兩取”，即：因事設崗，根據服務中心事情多少設置崗位類別和數量；因崗設分，根據崗位工作任務設置分數；按崗取人，服務中心內部公開競爭崗位，定崗定人；按分取酬，依據個人所得分數換取報酬。具體操作，一是確定項目。畜牧防疫、水利建設、計劃生育、廣播電視、文化體育、水產、農機等農村公益性服務項目，分別劃分成若干個具體項目，進行統一規范，突出“養事不養人”，全部推行服務項目化管理。二是競聘上崗。通過申報崗位、公開招考、中心運作等辦法，科學整合和有效配置“服務中心”人力資源，解決好項目服務的技術力量，保證政府委托的服務能夠真正做到“規范化運作、制度化管理”。三是嚴格考評。嚴格按規范程序進行服務業績考評，確保考評結果公平公正。在考評主體上，區、鄉、村三級分別成立考評工作領導小組和工作專班；在考評辦法上，實行中心、農戶、鄉鎮、主管部門四級綜合考核；在考評監管上，建立考核評價工作責任制、全程公開制、責任追究制，加強對項目事前、事中、事后的監管。四是按質取酬。嚴格按市場經濟的辦法規范“服務中心”人員的收入分配，形成按勞取酬、按質取酬與獎勤罰懶、獎優懲劣相結合的分配格局，既鼓勵多勞多得，又實行過錯賠償、責任追究，保證服務質效。
在面向市場層面上，我們堅持引入市場競爭機制，建立一個面向市場的社會化農村公益事業服務體系，即“變以錢養人”為“以錢養事”，促進了基層干部的緊迫感和責任感，增強了工作主動性。全鄉基層干部都充分認識到，改革是一種手段，也是長期的過程，只有自身嚴格要求，增強緊迫感和使命感，增強工作的主動性和積極性，認真學習，努力工作，才能適應改革和發展的需要，才能不被改革的洪流所淘汰。另外，引導干部職工觀念發生了變化，一些學有專長的干部職工重新調整對人生價值的認識，認
為論身份不如論價值，被動等待改革分流不如早點主動自謀職業。
四、問題
1．分流人員政策不明，事業單位轉制難以到位。事業單位進行轉制和更名，政策不夠明確，轉制難到位；對“以錢養事”的具體方案不明確。分流下崗人員沒有救助預案，再就業渠道狹窄，對現在工作積極性有負面影響。建議對分流人員繼續完善養老保險機制，為分流再就業創造良好的條件，制定相應的優惠政策，激發他們重新創業的熱情，幫助他們拓寬再就業渠道，使改革積極穩妥進行。
3、人員多，專業技術人員嚴重缺乏。由于農村服務中心對員工有一定的專業技術要求，而新增人員沒有經過任何專業培訓和學習，沒有相關專業技能，由此在人員多的狀況下，又不得不請有專業技能及特長的臨時工，從而形成了有位子的無能上崗，能上崗的無位子。
3、債務多，不良債務難以處置。當前，我區鄉級不良債務共16929萬元，鄉平1209萬元，在農村稅費改革特別是綜合配套改革后，鄉、村難以通過自身努力對兩級不良債務進行消化。一是造成鄉、村運轉困難，二是有的不良債務會激化矛盾，形成不安定因素。
五、建議
1、進一步明確主體思想，切實轉變觀念。鄉鎮綜合配套改革全面啟動，其事業單位的事業機構編制被取消，實行集體轉制，變為自主經營、自負盈虧的服務組織，原單位職工全部退出事業單位編制，轉變為社會人、企業人，應該沉著冷靜的思考，積極主動迎接挑戰，制訂適合發展服務事業的方法和措施并著力執行。改進工作作風，充分發揮職工的主觀能動性，以改革為契機，確實轉變觀念，破除以前的吃大鍋飯思想和“等、要、靠”思想，樹立主人翁意識，發揚主人翁精神，以飽滿的工作熱情，昂揚的工作斗志去適應社會主義市場經濟的發展和變化。
2、加強隊伍建設，全面提高綜合素質，爭取在企業效能建設上有新突破。單位轉型后，面對日益激烈的市場競爭，需要較強的競爭實力和長足的發展后勁。這就需要樹立時不我待的學習意識，樹立為民服務也是為自己服務的發展大局意識，樹立與時俱進的創新意識。企業的競爭實力不是喊口號就具有了，它需要全體成員心不斷的學習和充電，學習新技術吸取新經驗運用新成果，注重個人綜合素質訓練與培養，提高專業技能，提升實踐能力。沒有良好的服務意識，也就失去了全局意識，事業的發展將會功虧一簣。在今后的工作中要自覺地把服務意識放在第一位，從大局意識出發，從大處著眼、從小事著手，實實在在為群眾服務，為用戶排憂解難，服務做好了、到位了，必然會樹立良好的形象，贏得良好的信譽，在市場中的競爭優勢也會不斷的提升。
3、實施市場化融資戰略，加快事業的發展和建設。一是采用租賃、承包和出讓經營權等方式，將企業經營權從資產中剝離出來，通過協議形式出讓經營權，使其在相應的約定期限進行發展經營；二是積極爭取國家和各級領導部門的資金支持，開發公益事業等基礎設施建設項目，重點是解決好站址建設；三是吸引社會各界力量來關注事業的發展，為農村服務事業發展籌積更多的資金。
4、建議上級政府加大對鄉村兩級的轉移支付力度，進行逐年消債，緩解基層的矛盾和壓力。
