鄉服務型政府建設調研

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黨的十七大明確提出了建設服務型政府的要求。一方面，縣鄉政府直接面對廣大人民群眾，在整個服務型政府建設中起著基礎性作用。另一方面，目前大多數地方縣鄉服務型政府建設尚處于起步階段，尤其應該引起重視?，F結合湖北省荊門市近兩年建立“以錢養事”農村公共服務新機制的情況，談談對縣鄉服務型政府建設的一點認識。

一、“以錢養事”是縣鄉服務型政府建設的一次深入探索

所謂“以錢養事”，就是政府出錢，向市場購買農技指導、畜禽防疫等農村公共服務。荊門市是從*年開始探索建立這種農村公共服務新機制的。此前，農村公共服務主要以“七站八所”為載體，全市“七站八所”近12000人，人浮于事、效率低下，縣鄉財政經費多被挪作人員工資，農村公共服務質量難以保證。為此，荊門市著力開展改革，除財經所、學校和衛生院外，全市所有鄉鎮事業單位實行“兩退兩建”，即：單位退出機構編制管理、轉為企業或中介服務機構，人員退出財政供養序列、轉為社會人；建立全員社會養老保險制度，建立農村公益事業服務新機制。

改革后，農技推廣、動植物檢驗防疫、文化體育衛生等公共服務職能交給政府，由政府向市場購買服務，實行“以錢養事”。全市共推行了三種模式：

一是委托服務制。就是鄉鎮政府提出服務項目，與公共服務組織簽訂勞務合同，服務組織按合同要求將服務內容落實到位。其基本要點是：政府委托，項目細化，合同管理，績效取酬。

二是定崗招聘制。就是鄉鎮設置一定的公共服務崗位，由鄉鎮或縣（市、區）業務主管部門面向社會公開招聘具有從事公共服務資質的人員，并簽訂聘用合同。其基本要點是：定崗不定人，招聘社會化，管理三卡制(對招聘人員服務質量實行農民簽字卡、村干部簽字卡、鄉鎮簽字卡管理)。

三是部門派駐制。就是根據省政府的規定，考慮到某些工作的專業性和連續性，由縣（市、區）主管部門向鄉鎮派駐相關人員，為農民提供技術服務。派駐人員編制列入縣（市、區）主管部門，經費由縣（市、區）財政列支，實行編制在縣，服務在鄉。

經過近2年的實踐，“以錢養事”機制煥發出蓬勃生機，分流了大量事業單位人員，從根本上減輕了縣鄉財政負擔；明晰了政府服務職能，創新了公共服務機制，提高了政府服務效率；調動了服務人員的積極性，保障了公共服務質量。基層反映“機制新、事業新、穩人心、得民心”。

但同時，“以錢養事”作為一種新型服務機制，也有一些地方還不完善，主要有三個問題需要引起關注：

一是公共服務市場化程度不高的問題。“以錢養事”，核心是采取市場化的辦法購買服務，但目前縣鄉公共服務市場化程度不高，具備相當實力的市場主體少，從事農村公共服務的人員為數不多，一方面農村公共服務要求市場不斷提供更加優質的服務，另一方面目前服務組織和人員市場化水平較低，需求與供給不匹配，縣鄉公共服務完全市場化還有一個很長的過程。

二是服務人員年齡老化、知識結構陳舊的問題。在購買服務中，縣市區普遍選用了經驗相對豐富的人員，這些服務人員大多年齡偏大，知識結構也比較單一，由于目前鄉鎮對大中專畢業生吸引力較弱，這一問題短期內難以解決，成為影響農村公共服務質量的“瓶頸”。

三是公共服務保障體系不完善的問題。目前農村公共服務主體普遍發育不充分，抗市場風險能力較差，而縣鄉政府對公共服務主體的約束，基本上僅限于“搞不好事就不給錢”，一旦出現因服務主體的失誤導致農民受損，將可能出現農民求償無門、服務主體欲償無力的局面，致使群眾利益受損。

四是基層執法難落實的問題。改革后，執法權上收到縣，鄉鎮政府無執法職能，一些領域出現鄉鎮發現問題卻無權執法、縣有權執法又鞭長莫及的兩難境地。這個問題在村鎮建設管理、農機安全管理等方面表現較為突出。

二、“以錢養事”為建設縣鄉服務型政府提供了有益的借鑒

“以錢養事”是縣鄉服務型政府建設的一次探索。從“以錢養事”看當前服務型政府建設，我們可以得到這樣三個啟示：

啟示之一，必須加快轉變職能。“以錢養事”的成功，首先在于縣鄉政府真正做到了公共服務職能與經營性職能分開、政府與事業單位分開。建設服務型縣鄉政府，要加快職能轉變，把政府的主要精力轉移到為經濟提供發展環境、為群眾提供公共服務上來。一是經濟發展職能要變“主角”為“導演”。要將抓經濟的重點從直接抓項目、辦企業，轉到制定發展規劃、建立市場秩序和創造公平競爭的環境上來，從社會資源的分配者變為監管者。二是公共服務職能要變“配角”為“主角”。要承擔起公共管理和服務職責，把更多的資源投入公共教育、科學技術、文化體育、社會保障、基礎設施和環境保護等公共事業方面，解決公共產品短缺的問題。三是社會管理職能要變“管理”為“服務”。要變全能政府為有限政府，變大政府為小政府，按照“市場能解決的，政府不干預；民間能負擔的，政府不包辦”的原則，明晰政府事權，實行政事分開，把不該管的事交給企業、社會組織和中介機構，從過去管群眾轉到服務群眾上來。

啟示之二，必須堅持以人為本。荊門在建立“以錢養事”過程中，撤銷了724個鄉鎮事業單位，徹底轉變了11000多人的身份，如此大規模的改革，改革前后都未有大的矛盾，至關重要的一點是各級政府真正以人為本，從經濟補償、養老保險、再就業等方方面面充分考慮和保障群眾的利益，得到了群眾的普遍理解和支持。為此，建設服務型政府，必須更加突出以人為本的服務理念，想群眾所想，急群眾所急，努力滿足群眾的實際需要。當前，縣鄉政府要進一步強化對義務教育、公共醫療衛生、社會治安環境等方面的責任，重點發展教育、衛生等社會事業，促進義務教育和基本醫療等服務的平等化。完善農村優撫、救濟、救災等社會保障體系，創建和諧有序的社會氛圍。加大基礎設施的建設和供給，解決好部分群眾急需的飲水、道路、能源、電力和環境衛生等基礎設施建設問題。

啟示之三，必須加強公共財政。“以錢養事”，“事”是目標，“錢”是保障，沒有充足的事業經費，“事”就無從談起。在“以錢養事”中，省級政府加大對縣的轉移支付力度，縣鄉政府配套投入相應的事業經費，從2005年開始，“以錢養事”經費逐年大幅增加，充分保障了事業需要?？紤]到目前縣鄉經濟發展的任務繁重，要建設服務型政府，政府必須轉變觀念，形成機制，加快實現從過去投資發展型財政向公共服務型財政的轉變，把更多的財政資源轉移到為群眾提供服務上來，確?！笆掠绣X辦”、“有錢辦事”。

三、機構編制部門要做縣鄉服務型政府建設的推進劑

建設服務型政府是一項系統工程，機構編制部門作為政府具體負責體制、職能和人員編制管理的專門機構，既責無旁貸，又大有可為。從荊門的情況看，我們要積極做好三個方面的工作，努力推動服務型政府建設。

1、著眼縣鄉政府管理體制更加順暢，探索理順各級政府有關職責關系。重點就市區財權事權劃分、市區城建管理職權劃分、鄉鎮綜合改革后城建等相關管理等進行調查研究，向市政府和市編委提出建議，支持、幫助縣鄉政府明晰工作職責，減少管理層次，提高工作效率，降低行政成本。進一步規范行政審批，探索完善行政服務管理體制，開展行政服務流程再造，促使縣鄉政府簡化服務程序，提高服務質量，不斷提供更加優質的服務。

2、著眼縣鄉政府運轉更加高效，探索加強政府部門行政效能監督。拓展機構編制監督范疇，會同政府有關部門，探索將政府部門履行“三定”規定的職能的情況納入監督，進行量化考核，督促政府部門落實職責，優化服務，防止出現缺位、錯位和越位問題。以全省電子政務建設試點市和編制政務公開等為平臺，加大政務公開力度，進一步提高縣鄉政府公共服務的透明度，強化措施提高群眾的監督意識和參與熱情，督促縣鄉政府不斷改善和提高公共服務水平。

3、著眼縣鄉政府減輕財政負擔，探索事業單位分類改革。這是十七大的明確要求，也是精簡事業單位規模、集中政府財力進行公共服務的有效途徑。根據中央、省關于事業單位分類改革的有關精神，繼續按照“內緊外松”的原則，組織開展事業單位模擬分類和調查研究，做好相關準備，待條件成熟適時推動市縣事業單位分類改革，為集中財力開展公共服務作好體制機制準備。