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城市作為一個多元聚合、構成復雜的動態系統,其管理具有“不可分割的全局性、不可中斷的全程性和不可偏廢的全能性”,必然要求諸要素協調統一。集中行使行政處罰權,以綜合執法的手段統一解決城市管理的矛盾和問題,有利于城市管理的協調運作和良性發展。*年4月,根據國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發[*]17號)和《湖南省人民政府關于漢壽縣開展相對集中行政處罰工作的批復》,漢壽縣組建成立了城市管理行政執法局,為縣人民政府行政執法部門,履行城市管理領域綜合行政執法職能職責。
一、城管綜合執法促進了城市管理工作走上規范化發展的軌道
(一)理順了管理機制,工作載體建設得到了加強
縣城管執法局組建后,集中行使市容環境衛生、城市規劃、園林綠化、市政管理、環境保護管理、城市公安交通管理、工商行政管理、城市公共客運管理等方面的處罰權,改過去多個部門執法為一個部門綜合執法,解決了多頭管理、職能交叉、相互扯皮的問題。下設城市交通秩序管理、城市市容市貌管理、城市規劃監察三個行政執法大隊,歸口管理環境衛生管理所,在縣公安局龍陽鎮派出所加掛漢壽縣城市執法公安大隊的牌子,不單列編制,明確相應的干警負責此項工作。制定了《漢壽縣城市管理領域相對集中行政處罰權暫行辦法》,明確了城市管理的任務、目標和標準,為城管執法走向規范化、法制化奠定了體制基礎。高標準配備了工作人員。城管執法局從實際需要出發,擬定編制68名,部分工作人員從原城管辦、城管大隊工作人員中擇優招考錄用,1名文秘、2名法律專業面向社會公開招考,同時從縣建設、交通、環保等部門選調了一批業務能力強的一線執法人員。現城管執法局68名工作人員均已達到大專以上文化程度,其中45%為大學本科文化,整體素質有了明顯的提高。
(二)依法文明執法得到落實,服務形象得到改善
為盡快扭轉原來一些執法人員因簡單粗暴在群眾中造成的不良形象,縣城管行政執法局成立伊始便采取了五項措施:一是加強自身學習,提高隊伍執法水平。該局積極開展執法人員政治、法制、職業道德教育和準軍事化培訓,堅持每周一學習、每月一考試,每季度一考核,并將成績張榜公布。通過這些舉措,在全局形成了主動學法、文明執法的氛圍,工作人員依法行政、文明執法的意識得以強化,業務水平顯著提高。二是配置鮮明的制式包裝顯示綜合執法機構的新風貌、新起色。三是改進工作方法。對一般管理對象的一般違法行為,第一次教育,第二次警告,第三次才處罰,避免激化矛盾和形成對立情緒。四是建立監督約束機制。高度重視社會各界的批評、監督與建議。自覺接受縣委、縣人大、縣政府、縣政協對城管工作的監督。完善城管政務公開制度,公開各項辦事程序和收費標準,公布舉報電話。同時,加強內部管理,縣城管行政執法局建立了監督責任考評制,定期對隊容風紀、文明執法、履行職責、執法規范、執法效果等按星級進行考評,按優劣進行獎懲。督察小組每天上路排查,定時通報存在的問題,并采取明察與暗訪相結合、當場糾正與跟蹤督辦相結合、督辦結果與執法目標相結合、督察結果與工資掛鉤相結合等方式嚴格督察,促進執法行為進一步規范。五是設立城市管理服務臺。全年無休息日接受投訴、舉報、咨詢,及時為群眾排憂解難。自成立以來共辦理市委書記批示件1件、市長熱線6件,縣委書記、縣長批示件3件,處理群眾來信、來訪(包括電話詢問)121人次,對上級批轉的熱線電話和群眾反映的問題,做到了件件有回復、事事有落實,在人民群眾中樹立了良好的形象。
(三)管理整治得到強化,城市管理進一步規范
1、城管難點得以突破。針對城管工作中的難點、重點問題,縣城管行政執法局注重用法律的手段,依法強力推進。以取締占道經營攤點、占道流動攤點為重點,對主要街道的攤點進行了集中整治。該局成立以來先后取締占道經營攤點100個,規范設置攤點共30多個。拆除了影響市容市貌的遮陽棚300多處。積極配合有關單位開展“禁炮”行動。自成立以來,城管執法局共出動執法車120多臺次,執法員近200人次,查獲燃放煙花爆竹行為44起,收繳煙花數百筒。解決了城區多年禁炮不止的老大難問題。規范戶外廣告招牌設置,拆除破損老舊廣告牌。組織人員清除“牛皮癬”等小廣告1000多處。
2、城市規劃得到強化。集中整治城市規劃區內未取得建設工程規劃許可證或者違反建設工程規劃許可進行建設的行為,在公安、建設等部門的支持配合下,城管行政執法局集中拆除了大面積違法建筑,收到良好效果。安排專人負責對建筑垃圾棄土清運及傾倒過程進行嚴格監控,從源頭上控制建筑垃圾、污泥污染。自成立以來,共立案查處違章建設工地79處,其中強制拆除5處,停工23處,清理基建占道48處。
3、城區交通秩序得到整頓。加強了公共客運市場管理,和物價部門聯合對公交、出租車進行了適當調價,確保城區客運市場穩定。加大了對非法營運出租車的打擊力度。對馬路停車場進行了重點整治。對城區客運車輛亂停亂靠與違章行為及高音喇叭進行了嚴厲查處。
4、校園周邊環境得到改善。組織專門力量對部分學校周邊占道攤點及噪音擾民現象進行了重點整治,勒令停止夜間施工噪音擾民行為,為學生們營造了良好的學習環境。
二、影響城管綜合執法的因素
1、執法環境待改善。當前社會各界對相對集中行政處罰權工作的期望值非常高,而城管執法的環境又很差,兩者之間的反差一直是困擾城管綜合執法的難題之一。如在整治無照商販時,要面對三種不同管理對象(分別為:社會弱勢群體、見利忘義者、違法對抗者),反管理事件較多,而且十分復雜。很多市民一方面要求執法管理部門依照有關法律法規予以取締和處罰,甚至認為現有法律法規的力度不夠,希望重罰重管;另一方面,也有不少市民對無照商販極為同情,在執法過程中,經常圍觀甚至圍堵執法人員、車輛,無形中助長了違法者的氣勢。從表象來看是群眾不理解不支持,其實質是深層次的,如社會的需求問題、弱勢群眾的謀生問題、對管理部門的逆反心理問題等。
2、行政處罰難到位。行政處罰決定生效后,很多當事人并不主動履行,城管執法部門既無強制執行權,更無凍結當事人的銀行賬戶權,等到訴訟期滿申請法院強制執行時,當事人早已將財產轉移或隱匿,行政處罰決定便成了一紙空文。再如,店面大型戶外廣告的違法設置問題,雖然群眾反響強烈,但城管執法部門卻沒有強行拆除權,申請法院強制執行往往因程序復雜、周期長、缺少執行費等原因不了了之。
3、城市規劃不完善。雖然城管綜合執法部門采取堵疏結合的辦法,加強了對城區占道經營、店外經營和車輛亂停亂放的整治力度,但是由于城市規劃中市場、停車場建設設施不配套、不完善,致使這些現象又得到了反彈,使得城管執法部門不得不又要拿出更多的精力去搞城區整治,這樣周而復始,不僅給廣大市民帶來了不便,也給執法造成了不良影響。
三、對城管綜合執法的建議
1、健全機制。城市管理是城市有序運轉和城市社會生活正常進行的必要保證,要進一步健全城管執法局的管理體制,將城管執法機構列入政府工作機構,根據實際需要科學做好職能調整劃轉工作。要及時落實城管工作人員行政執法專項編制。保障經費供給,實行財政全額撥款,嚴格實行收支兩條線,杜絕以費代罰創收,罰沒分成等現象。
2、嚴格落實責任制。縣政府出臺的《漢壽縣城市管理領域相對集中行政處罰權暫行辦法》對城市管理目前的主要工作任務進行了分解,職責已明確到各部門。城管行政執法局作為執法主體要切實履行職責,各部門要積極支持配合。縣城管領導小組要加強對城管工作的協調和督導,定期對各部門落實責任的情況進行督查督辦,對成績和問題進行通報,形成齊抓共管、整體聯動的局面。
3、加強宣傳教育工作。“城市是我家,創建靠大家。”文明優美的環境需要每一個市民的主動參與和維護。漢壽作為一個內陸縣城,城管工作剛剛起步,群眾的意識比較淡薄,要本著以人為本、以教育為先的理念,加大城管創建法制宣傳力度,讓城管創建意識走進學校,走進社區,走進小街小巷,提高人民群眾的城管創建意識,從而主動維護支持城市管理工作。
4、注重源頭治理。要完善城市規劃,加強市場、停車場的建設;實施切實可行的再就業工程,優先照顧殘疾人和下崗職工,盡力解決弱勢群體的后顧之憂,如設置愛心亭、再就業商貿街等,幫助其拓寬就業渠道。切實解決殘疾人生活出路,使其不再從事違法違章經營等。
5、從嚴治隊。強化隊伍素質教育,不斷提高執法員的執法水平,提高執法技巧,規范執法程序,增強執法員的責任感和事業心。加強隊容考評監督,力爭做到“執法全到位,管理全天候,責任無縫隙,考核無盲區”,在城管綜合執法部門建立和完善內部監督與社會監督相結合、專職監督與廣大市民監督相結合、群眾舉報與輿論監督相結合的監督網絡,把執法隊伍的行為置于各種監督之下,提高執法工作透明度。