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20年前,市轄區(qū)作為一種新的管理體制蓬勃興起,目前更是在湖北省乃至全國普遍實行,近幾年卻從管理層到理論界傳來多種聲音,見仁見智,褒貶不一。當前其運轉究竟如何,趨勢導電怎樣,值得研究和探討。近日,荊門市編辦到所轄兩區(qū)和市直有關部門,重點就市區(qū)責權劃分、省市對區(qū)與縣(市)的政策差別、城市管理等情況進行了調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn),荊門市轄區(qū)管理體制總體上講運行比較正常,不存在大的、比較尖銳的矛盾,同時與當前加快發(fā)展縣域經(jīng)濟和區(qū)自身的要求相比,也有一些需要研究和改進的問題。
一、荊門市轄區(qū)管理體制不斷完善,總體運行良好
地級荊門市于*年成立,現(xiàn)轄兩縣一市兩區(qū)(*年設東寶區(qū),轄7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個街辦;*年設掇刀區(qū),轄2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個街辦)。近年來,荊門市圍繞加快市區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,在事權劃分、財政管理體制調(diào)整、經(jīng)濟社會管理權限下放等方面進行了探索和實踐,推動了轄區(qū)管理體制的不斷完善,目前各方面運轉總體正常。
1、以保證區(qū)級利益為原則,市區(qū)財政管理體制改革起步較早、效果明顯。
*年,荊門市在全省較早推行"統(tǒng)一財稅征收、統(tǒng)一比例分成"的市區(qū)財政管理體制,改變過去按區(qū)域劃分收入(城區(qū)歸市征收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸區(qū)征收)和按稅種確定比例(各稅種市區(qū)分成比例不同)的辦法,將東寶、掇刀兩區(qū)的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一納入全市征收范圍,除增值稅外,其他稅收統(tǒng)一對區(qū)實行10%的比例分成。這種體制與中央對省、省對市的體制一致,從*年實施的情況看,收到了三個方面的效果,各區(qū)反映較好。一是將城區(qū)納入?yún)^(qū)分成的范圍,區(qū)參與分成的收入基數(shù)擴大,調(diào)動了區(qū)級征收積極性,增加了區(qū)的收入。二是對區(qū)實行統(tǒng)一的分成比例,解決了區(qū)不同稅種征收力度不同的問題,保證了財稅完全征收入庫,規(guī)范了市區(qū)財稅秩序。三是市區(qū)效益捆綁,防止了市區(qū)相互挖擠稅源,促進了市區(qū)的招招商引資。
與此同時,市充分保證區(qū)的既得利益,真正做到讓利于區(qū)。如城建稅及教育費附加,過去農(nóng)村兩稅收入屬區(qū)所有,現(xiàn)在統(tǒng)一進入財政衙,市對區(qū)在以區(qū)*年實際收入為基數(shù)返還的基礎上,每年另按城區(qū)兩稅增幅級予區(qū)增量,與原來體制相比較明顯的增加了區(qū)的收入。
2、以擴大區(qū)級經(jīng)濟社會管理權限為原則,市區(qū)計劃、社會事務管理比較有序
在計劃管理體制方面,隨著計劃管理體制改革和市級經(jīng)濟社會管理權限下放,荊門市充分放權于區(qū),不僅按省要求將東寶區(qū)納入比照縣(市)管理范圍,而且對掇刀區(qū)也最大限度地下放權限,目前在規(guī)劃、計劃、申報、審批方面,除國家、省明確規(guī)定必須由市一級審批、備案的項目外,兩區(qū)與縣(市)在計劃管理權限上基本一致。同時,文化、教育等社會事務,市區(qū)管理權限劃分也較合理。
3、以維護城區(qū)建設一致性為原則,市區(qū)城市管理體制比較順暢。
為了維護城市建設的一致性,荊門市對城市管理實行了相對集中與適度分權相結合的管理體制。在規(guī)劃管理上,實行"一個城市由一家規(guī)劃",區(qū)只設分局,規(guī)劃權統(tǒng)一上收歸市。在城市建設方面,目前區(qū)級建設主要是市級投入。在城市日常管理方面,城區(qū)主要街道統(tǒng)一由市管理,小街小巷則以區(qū)管理為主。
二、由于市轄區(qū)體制的特殊性,當前也還存在一些問題,影響了市區(qū)的發(fā)展
荊門市轄區(qū)管理體制,尚有許多方面需要完善。從目前的情況看,問題集中體現(xiàn)在區(qū)的權力、財力、活力幾個方面。
1、市轄區(qū)強烈的自主發(fā)展需求與并不完全自主的職能之間的矛盾,導致區(qū)級政府在一些領域"無位"、"無為",一定程度上制約了區(qū)級發(fā)展。按照憲法的規(guī)定,區(qū)應享有本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、計劃、城建、社會事務等行政管理權限。然而在實際中,區(qū)在諸如相關經(jīng)濟事務的決策權、區(qū)級資源的使用權、城市日常管理權等許多方面受到城市發(fā)展整體性的掣肘,或是需要報請市審批,或是無條件服從市管理,區(qū)與縣(市)相比行政管理權被"打了折扣",發(fā)展因而受到制約。比如在招商引資方面,區(qū)為了增加競爭紛紛向外商許諾諸如稅收返還、土地出讓金減免等政策優(yōu)惠,但在實際操作中,這些優(yōu)惠政策必須經(jīng)過市批準同意,有的還被否定,一定程度上造成外商對區(qū)政府誠信和能力的質(zhì)疑,也必須影響區(qū)招商引資的實際效果。又比如土地資源,縣(市)的土地縣(市)可以依法自行規(guī)劃、使用,而城區(qū)的土地雖然從權屬講歸區(qū)所有,但實際卻由市統(tǒng)一規(guī)劃、審批,不權多了一層手續(xù),而且可能造成區(qū)的愿望與實際結果相背。
2、市區(qū)同處一城引發(fā)的市區(qū)爭利讓責現(xiàn)象,影響了區(qū)的健康發(fā)展。受長期的計劃經(jīng)濟體制影響,目前城市管理高度集中、縱向封閉的印跡依然較為明顯,城市管理的主要權利集中在市政府職能部門,許多城市事務有的由市政府職能部門"條條"垂直直接管理,有的雖然由市區(qū)雙重管理,但職責分配的主動權在市、區(qū)往往責任大權力小、事務多財權少。這種市區(qū)爭利現(xiàn)象在土地管理、市容管理等方面尤其明顯,既影響了區(qū)的積極性,也不利于城市整體功能的發(fā)揮。
3、區(qū)與區(qū)地理、發(fā)展狀況等方面的差別,不可避免地造成市區(qū)之間政策的差別,影響了區(qū)與區(qū)的平衡。市轄區(qū)有的地處城市中心、有的屬于郊區(qū),有的帶鄉(xiāng)、有的不帶鄉(xiāng),各自的發(fā)展重心也不盡相同,客觀上造成了市對各區(qū)在一些方面實行不同的政策。荊門市兩個市轄區(qū)中,東寶區(qū)為老城區(qū),土地等各方面控制較緊,掇刀區(qū)屬開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、行政區(qū)"三位一體",為加快其發(fā)展市政府對其實行了一定的優(yōu)惠政策,造成兩區(qū)雖然同處一城,而待遇不同。比如土地征用補償、土地出讓金區(qū)的分成比例等,掇刀區(qū)相比東寶區(qū)高出許多。
4、市轄區(qū)與縣(市)同等的一級政府地位與在省并不同等的政治待遇,或多或少地影響了區(qū)級發(fā)展的積極性。在財政管理方面,目前區(qū)財政實行四級分配,在省沒有一級核算地位,不能直接向省爭取扶持。在機構編制方面,雖然省一直對區(qū)比較重視,但實際上區(qū)的機構設置與縣(市)相比普遍偏緊,人員編制數(shù)量等與縣(市)也有很大差距。
三、幾點思考和建議
市轄區(qū)管理體制作為近二十年才在我省興起的一種行政管理體制,目前確實存在一些亟需研究解決的問題。不承認問題的存在固然不實事求是,貿(mào)然將問題完全歸結為體制原因也不免有失偏頗。只有進行深層次的分析和研究,努力從體制和機構的層面尋找原因、制定對策,才能保證各項改進措施的針對性和實效性,真正實現(xiàn)市與區(qū)共同發(fā)展的"雙贏"。
1、研究市轄區(qū)體制問題,必須充分考慮市轄區(qū)的特殊性。認真分析我國市轄區(qū)的由來、性質(zhì)以及作用可以發(fā)現(xiàn),相對市管縣是其它行政管理體制,市轄區(qū)體制有著特有的屬性。市轄區(qū)作為市政府的派出機構,本身就是市不可分割的組成部分,區(qū)承擔的職責在很大程度上取決于市對區(qū)的需要,這就決定了區(qū)在市區(qū)的職責劃分中必然處于從屬地位,也決定了市轄區(qū)與市管縣體制的不同。因此,市不能因為區(qū)和縣同屬市的下級政府,就理所當然的將市轄區(qū)套上市管縣的模式;區(qū)也不能因為區(qū)和縣是同等的一級地方政府,就在機構設置、職能配置等方面和縣盲目攀比。
2、市轄區(qū)管理體制和具體形式,必須堅持因地制宜,緊密結合市的實際。一方面,從區(qū)的存在形式看,國家對市轄區(qū)的設置并沒有統(tǒng)一的、硬性的規(guī)定,區(qū)并不是一級必不可少的行政機構,因而各地市轄區(qū)的存在狀況各有不同,不可套用一個模式。現(xiàn)在理論界有較小的中等城市不設區(qū)的觀點,雖然是一家之言,但從一些地方區(qū)的實際作用、設區(qū)后的行政效率等情況看,偏小的中等城市究竟有沒有市區(qū)的必要,確實值提商榷。發(fā)達地區(qū)就有市不設區(qū)的實例,比如廣東東莞市,市直接管理城市事務和帶30多個鄉(xiāng)鎮(zhèn),政府盍也很有成效。另一方面,從區(qū)的職能上看,如前所述,區(qū)的職能取決于市對區(qū)的需要,由于各城市之間的千差萬別,市對區(qū)的需要也即區(qū)的職能顯然也不可一概而論。從城市政府的管理幅度、行政效率和財政支出等方面考慮,直轄市、大城市市轄區(qū)的職能特別是社會管理職能應該充實,而城市人口較少、城區(qū)面積不大的一些中等城市,市轄區(qū)的職能則應相對弱化,主要思路應該是:弱化區(qū)級行政審批職能,以利于提高行政效率,降低行政成本;強化區(qū)級發(fā)展職能,使其在市政府管不了的城市社會事務和服務領域發(fā)揮應有的作用。
3、市區(qū)之間的職責劃分,必須堅持改革的思路,從理順體制的角度尋求解決辦法。從市轄區(qū)管理體制的本質(zhì)看,核心的問題是市區(qū)之間的職責劃分。應該看到,城市政府的職能是隨著城市的發(fā)展而發(fā)展變化的,市區(qū)之間的配置是一個動態(tài)的過程,需要不斷地調(diào)整、完善,總的趨勢是區(qū)的權限和職能逐步縮小。同時,市區(qū)職能劃分本來就是一個矛盾的統(tǒng)一體,在最有利于城市發(fā)展的前提下,既要強調(diào)市的集中統(tǒng)一,又要注意適當放權于區(qū)。因此,要達到一個最佳結合點,就不能僅在某一項或某幾項職能上做"加減法",在單純的職能劃轉上搞"修修補補",只有從體制入手、用改革的辦法,才能真正達到吹糠見米的效果。從我省加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的因素考慮,目前區(qū)級政府社會管理職能基本符合實際需要,而經(jīng)濟管理職能略顯薄弱,強化后者更有必要性、迫切性。關鍵是把握好放與收的"度",以使市向區(qū)放權的幅度和區(qū)的管理能力相適應。
4、完善市轄區(qū)管理體制,必須盡快制定相關的法律依據(jù)。這些年來,我國對市轄區(qū)管理體制一直沒有比較明確的法律依據(jù),區(qū)以一級政府為由不斷要求放權,市則以城市的統(tǒng)一性為據(jù)強化集權,市與區(qū)之間職責劃分隨意性很大,不利于城市的發(fā)展。解決這個問題,要加強對市轄區(qū)管理體制的研究,盡快制定符合實際的諸如《城市組織法》之類的法律依據(jù),將市轄區(qū)的設置、市與區(qū)的職責等以法律的形式確定下來,為城市發(fā)展創(chuàng)造平衡的體制環(huán)境。