旅游協會發與思考

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據統計，目前全國省以上旅游協會的會員單位近2萬個，會員涵蓋了國內大型旅游企業集團、國際旅行社、高星級飯店、世界自然文化遺產和著名旅游景區，它們的資產規模和市場份額總和在我國旅游業的發展中占有舉足輕重的地位，這使旅游協會在行業中具有一定的代表性。如何推動旅游行業協會盡快適應我國已基本建立的市場經濟體制，適應我國入世后的形勢，是我們始終的思考。

近日，帶著以上問題，我們對京滬粵三地旅游協會工作進行了調研。

一、調研基本情況

京滬粵是我國市場化改革步伐較快的地區，也是我國旅游經濟最為活躍的地區。在地方黨委與政府的支持下，三地行業協會的工作也走在了全國的前列。在旅游主管部門的指導下，京滬粵旅游協會依托現有力量，主要從以下五個方面開展了工作：

（一）圍繞行業管理需要，進行專題調研

旅游業是綜合性和關聯性強的行業，加強行業管理是提高旅游服務質量和服務水平、規范旅游企業經營、規范旅游市場秩序，促進旅游業持續健康發展的內在需求。為此，上海市旅游協會2001年開展了《關于上海區、縣旅游辦成立旅游協會的若干意見》、《關于旅游定點單位行業轉軌的初步設想》、《上海飯店業的問題及對策》、《關于成立上海導游員協會組織的意見》等方面的專項調研；深圳怖旅游協會向深圳市政府提交了《關于深圳酒店業發展中存在的問題和建議》、《關于深圳市旅行社業的幾點意見》等調研報告；廣州市旅游協會結合當前的旅游市場治理整頓，進行了導游問題等專項調研。這些調研報告和建議，為地方政府決策起到了參考借鑒作用，受到了好評。

（二）配合市場治理整頓，制定行業自律文件

"市場治理整頓"是國家旅游局*年的中心工作。根據要求，為了積極配合旅游行業管理工作的開展，發揮有效渠道作用，三地旅游協會也重點進行了行業自律文件的出臺工作。如：北京市旅游行業協會出臺了《北京地區飯店業誠信公約》、《北京地區導游員誠信公約》、《北京地區旅游區（點）誠信公約》、《北京地區旅行社同業誠信公約》；深圳市旅游協會出臺了《深圳市旅行社業"六不準"公約》、《深圳市旅游須知及責任賠償細則》、《深港旅游企業規范經營、開展優質服務聯合務忘錄》等行業自律性文件。

（三）開拓國內國際兩個市場，提供多元服務

拓展國內外旅游市場，加強旅游宣傳促銷，是介紹旅游資源、旅游產品，吸引游客，促進旅游業持續、健康、快速發展的基礎。適時開展宣傳促銷是各級旅游部門、旅游企業的重要工作。隨著旅游行政管理部門職能的轉變，各級旅游管理部門已無暇承擔具體的旅游接待事務，并大多把接待工作交給相關協會。近年來，北京旅游協會已承擔了各地到北京促銷的接待工作，廣東也為四川、江西等地前來促銷的旅游界提供了周到的咨詢和接待服務。

在推廣和開發旅游產品方面，各地旅游協會也同樣做了不少工作。如：上海組織旅行社、景區（點）的會員與周邊省市進行了數次行業交流和大規模宣傳促銷活動。廣東省旅游協會結合地域特點，開展了"吃在廣州"和如何豐富廣州游線路的調研；通過舉辦"南昆山生態旅游文化節"，幫助南昆山開展旅游扶貧，受到地方政府的熱烈歡迎；他們還與香港"翡翠臺"舉辦了"全球華人小姐評選活動"；深圳旅游協會聯合相關部門在口岸等公共場所、三星級以上飯店設立了近百臺旅游信息查詢臺，完善了當地的服務接待功能。深圳旅游協會每年均在深港兩地召開大規模旅游新產品推介會和新聞會，先后組織接待了日本、韓國、澳大利亞、英國、菲律賓等國的旅游新聞界訪深團，不失時機地宣傳推廣深圳旅游業的整體形象。

（四）維護企業利益，營造良好經營環境

維護本行業企業的利益是協會的根本任務之一。由行業協會出面協調解決直接涉及企業利益的問題，有利于與相應主管部門交涉和與相關利益者討價還價，也更符合入世后我國市場主體的行為規則。在這方面，目前雖然職能與能力有限，但協會還是在力所能及的條件下做了不少工作。如：北京市旅游協會在公園門票漲價、出租車漲價、飯店背景音樂著作權待方面，積極與有關部門協調，使一些問題得到了較好的解決。深圳市旅游協會利用與香港、澳門旅游協會的友好關系，為深圳市各旅行社成功地追討了香港一些旅行社拖欠的團款近千萬元，切實維護了旅游企業的權益。

（五）組織管理經驗交流，協助會員單位提高經營水平

傳播管理信息、提高行業素質、幫助會員單位應對市場競爭特別是來自國際市場的挑戰，始終是我國行業協會的重要工作之一。深圳市旅游協會所舉辦的"優質服務規范及經驗交流會"、"飯店節能技術推廣及經驗交流會"、"21世紀飯店業發展的趨勢等行業指引和經驗交流會"等活動受到會員單位的普遍歡迎，樹立了行業協會的形象和威信。

二、存在的問題

盡管京滬粵地區旅游協會做了相當的工作，但適應市場經濟要求的行業協會建設在我國還只是剛剛起步、初具雛形，從總體上說，還有很多根本性的問題有待解決。

當前，各地旅游行業協會中存在的突出問題是：

（一）工作目標不明確，職能發揮不到位

中國旅游業是較早與國際接軌的行業。因此，各相關協會自成立起，便有較多的適應我國市場化改革需求的因素。在章程里，各協會都將為企業服務、為行業服務、為政府服務列為自己的宗旨。問題是面對企業、行業和政府的多種需求，行業協會對于自己應該和能夠提供哪些服務、協會的服務與政府的服務有哪些不同、現階段協會服務對象最急需的是什么等，認識得似乎并不是很明確。外界對這一問題的認識也不統一。盡管各地協會做了不少工作，但總的感覺，協會開展的活動仍是對行政主管部門工作的拾遺補缺，自身獨立的工作目標不明確，與之相應的職能也不到位。出現這種情況一方面說明企業對政府的管理職能依賴性還很強，另一方面說明協會尚不成熟。

（二）協會建設缺乏總體指導規劃，結構布局不盡合理清晰

經過十多年的發展，我國旅游行業協會已經初步形成了區域與行業結構的框架。從區域結構看，全國、省、中心城市和少數縣均成了旅游行業協會；從行業結構看，按旅游要素組成的各種專業協會已分布在各區域的不同層次上。這種框架的構建模式既存在一定的效用，但也導致了協會機構重復設立、協會業務覆蓋范圍交叉，協會工作相互矛盾、會員單位無所適從的癥結，有的企業被要求參加十幾個甚至幾十個協會，從而加重了企業的負擔，影響了行業協會的形象。

同時，由于不同層次的旅游協會間分工與協作不到位，缺乏必要的溝通與交流，工作重點沒有區分，使得工作沒有形成合力，有時還會出現爭會員的內耗。

（三）隊伍建設缺乏激勵約束機制，人員結構不盡合理，年齡老化日趨嚴重

在調研過程中我們感到，一方面，各地旅游協會大多未建立正常而必要的人員錄用、考核、培訓、晉升、淘汰和退休機制，更沒有形成一套科學有效的激勵約束機制，影響了協會工作的開展和協會隊伍的建設。另一方面，各地旅游協會的人員結構不盡合理，人員老化現象較為嚴重，不少協會缺乏專職專業人員，兼職人員、聘用人員居多，專職人員的老化問題較為突出；在專業素質上，協會不僅缺乏高素質的業務骨干人才，現有人員也缺乏專業化培訓。以上問題已直接影響到協會服務質量的保障與協會的持續發展。

（四）經費來源渠道單一，會費收繳存有難度

行業協會就其本質而言是非營利性組織，協會的經費主要應來自會費和提供相關服務的收入。協會的開支應包括全體工作人員的報酬、辦公經費和開展服務的費用。

目前，各地協會的經費基本上是靠收取會費和政府有限的撥款。《民政部、財政部關于社會團體收取會費的通知》規定"會費標準為300元至2000元"，這對于目前行業協會特別是一些規模較小的行業協會的正常業務開支，往往是杯水車薪。

上海市、廣州市與深圳市旅游協會由于會員較多，并且采取了一些積極措施收繳會費，從而為會員服務和舉辦活動時創造了有利條件。而大部分協會由于經費不足的原因，限制了一些必要服務活動的開展，形成了"協會經費不足--服務量不夠、質不高--會員不愿繳納會費"的惡性循環。另外一個原因是，多年來各地協會還沒有形成有效的會費收繳制度，會員拖欠會費的現象普遍存在。從調研的省市情況看，會費收繳率僅在60%~70%。經費不足已成為影響行業協會為會員服務和尋求自身發展的瓶頸之一。

三、協會發展思考

針對本次調研和各地旅游行業協會普遍存在的問題，參考全國其他行業協會發展經驗，我們對中國旅游行業協會發展進行了認真思考，認為應當從以下方面加強協會建設：

（一）明確工作目標，強化工作職責

行業協會是企業自己的組織，其設立的使命與宗旨，就是"為企業服務、為行業服務、為政府服務"，但如何完成使命，落實目標，獲得各方認同，則是長期困惑我國行業協會的問題。

根據有關研究報告，在市場經濟條件下，行業協會提供的服務，從根本上體現在三個方面：一是舉聯合之力，幫助企業和行業開拓國內外市場；二是進行技術與管理創新，幫助企業提高素質和競爭力；三是從長遠利益和整體層面上為企業和行業發展爭取最好的外部環境（包括政策支持和輿論氛圍）。針對中國市場機制發育的狀況，專家們認為，現階段行業協會在保護國內市場、加強行業自律、規范企業競爭行為、配合政府建立良性的市場秩序方面，也應發揮基礎性作用。

在"促進社會發展、繁榮經濟"的統一目標下，政府與行業協會提供服務的區別主要在于：政府側重于全社會的宏觀調控目標，工作方式具有依法和行政強制性的特點；行業協會則更突出企業與行業利益，工作方式則主要采取市場化手段（一是民主，二是自律），對市場的變化反應比較靈敏。此外，兩者的經費來源也有根本不同：政府靠納稅人提供的財政收入作為經費來源；協會則主要以自己提供的服務換取收入。因此，隨著入世后我國市場經濟的發育完善和政府職能的轉變到位，客觀上要求我國行業快會進行準確的定位和科學工作目標的制定，同時圍繞著自己的工作目標，強化相應職能，承擔起政府可以不管、不宜管的事務、政府不適宜行使的職能以及企業需要而無法實現的職責。

根據我國國情和中國旅游行業協會的具體現況，在行業協會三項工作目標中，我國旅游協會當前應將工作重點聚于幫助旅游企業提高素質和競爭力以及加強行業自律方面，并兼顧其他。因為這方面的工作一是企業改善經營和市場發育的需要；二是比較微觀，不便于政府直接介入。

（二）接受政府授權，相對獨立開展工作

針對20世紀90年代初期我國社團迅猛發展中產生的問題，中央、國務院從1996年以后相繼出臺了多個文件，提出加強對社團的管理，要求各行業主管部門切實負起責任。由于發揮行業協會在市經濟條件下的作用在我國還是個新的課題，地方省、市主管部門對協會的管理往往沿用傳統的行政辦法，對一些并非重大的具體事務管得過細，對中介機構授權不足，使行業協會難以擺脫政府附屬機構的地位，不利于拓展我國行業協會的業務活動空間。

行業協會是經過注冊的法人單位，在目前行業主管部門已對協會人財物有效管理的體制下，是否允許各協會根據行業發展與會員單位的需求，相對獨立地開展工作。對那些經過協會理事會同意、已列入年度計劃的會議或活動，建議可簡化報批程序，實行備案制，支持并允許協會開展不違反國家規定的創收活動。

（三）積極發揮自律管理作用

對本行業的企業和市場秩序進行自律性管理，是行業協會重要的職能之一。但是在我國經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，協會的自律性管理顯然不是一蹴而就的。為了推動協會盡快形成有效的自律性管理機制，政府的指導與扶持是必不可不的（如：支持行規行約的出臺，出臺一些引導和鼓勵協會加強自律的政策與辦法）。

（四）明確區分重點，形成工作合力

加快我國行業協會的建設，是為了適應市場經濟體制的發展，而行業協會機構與職責的重復交叉、行政色彩濃厚等問題，則來自計劃經濟的影響，調整協會架構需要依靠法律法規和屬地主管部門的推動。從工作角度分析，我國旅游協會目前按發展程度與發揮作用，已大致形成了兩個層次：一是行業協會（專業協會）的聯合會，主要職責是為各專業協會提供服務（如：中國旅游協會、深圳旅游協會等）；二是專業協會，直接服務于旅游企業（如：旅行社協會、飯店業協會等）。

作為行業聯合會，較為理想的狀態是把工作重點集中在協調行業關系、研究產業政策、指導協會工作等行業重大問題，開展調研，提出政策建議，協調國際交流等方面。而專業協會則更應注重對企業與政府的雙向服務，關注本行業在改革發展中的政策制定、市場問題以及企業管理、價格、培訓、對外交流等綜合性管理制定課題。至于專業協會下的各個分會，一般是側重于為會員單位提供專業性服務。但受各種條件所限，不同層次的協會進入理想狀態還需要有一個過程。

在目前情況下，旅游行業協會要發揮龍頭優勢，用高端服務吸引全國最具影響力的旅游企事業單位入會，努力擴大在中國旅游行業中的影響。從長遠發展看，不同層次的協會要提高各自的專業化工作水平，形成各具特色的差別化競爭優勢，爭取將會員覆蓋面逐步擴大50%以上的中國旅游企事業單位，使旅游行業協會在中國旅游市場發育中具有舉足輕重的地位。

（五）注重隊伍建設，重點培養人才

為協會配備相應人才是加強協會建設、發揮協會作用的根本措施之一。隨著我國政治與經濟體制改革的深入，對協會工作的開展也提出了越來越高的要求。

因此，旅游行業協會要加快隊伍建設，優化人才結構，形成年齡結構、知識結構和專業結構的合理比例；通過招聘等手段，吸引一些年富力強的高素質人才進入協會；對現有人員要加強專業培訓，不斷提高自身素質；在協會開展人力資源開發中，要注意針對不同類型協會的工作特點，綜合性協會宜以管理型人才為主，專業協會宜以服務型人才為主。協會要建立真正擁有活力的人才管理體制，形成一池活水。同時，在綜合性協會中要探索政府公務員與協會工作人員掛職交流制度，并建立完善必要的社會保障制度。

另外，中國旅游協會要積極促進全國各省級旅游協會的建設，加強中國旅游協會與各省級協會以及省級協會之間的交流與合作，盡快建立中國旅游協會網絡，使中國旅游協會更好地發揮行業協會作用。

在新形勢下，行業協會的發展不僅需要協會自身的不斷完善，更需要相關政府主管部門的正確引導扶持和旅游企業的支持配合，共同促進中國旅游行業協會健康、持續的發展。