財政監控管理思考
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我國財政國庫動態監控管理是隨著國庫管理制度改革產生并發展的，現階段主要是在財政支出支付范圍，在收入收繳方面也進行了一定的嘗試。經過5年的探索和實踐，從無到有，從手工監控到實時監控到智能監控，再到綜合監控，從內容單一到初成體系，形成了賬戶開設、支付范圍劃分、支付方式確定、用款計劃審批、用款申請審核、銀行支付清算、會計賬務處理、信息管理以及全程實時監控一整套運作流程，初步建立與改革同步的國庫集中支付監督制約機制，取得了積極進展和顯著成效。
(一)我國財政國庫動態監控管理的實踐。
1.加強財政國庫監控基礎業務，實現國庫集中支付改革和財政資金監管的雙促進。財政國庫動態監控的基礎業務主要包括監控、核查、處理，三者是環環相扣、互相作用的，在具體運作中逐步形成了以防范國庫集中支付風險為導向，以監控系統為依托，以聯動管理為手段的業務操作思路。不僅保證了財政資金按照改革后規范的用款程序和支付方式支付使用資金，而且加強了財政資金的監督管理，增強了預算的約束力。一方面及時發現和有效查處違規問題。通過監控核查發現很多違規或不規范支付使用財政資金問題，多數問題得到及時糾正；同時還發現和糾正了銀行賬戶使用和政府采購中的大量違規問題，推動了有關國庫管理監督工作。二是有效威懾違規或不規范操作行為。改革后，財政資金支付處于動態監控之下，信息透明度很高，信息生成是實時的，這對有著違規意圖的單位和個人形成了巨大的威懾力，可以有效預防和減少資金違規支付使用問題，也為防腐倡廉提供強有力的手段。此外，發揮了示范作用，促進了預算單位財務管理和會計核算水平的提高，轉換了部門財務監管觀念。
2.強化財政國庫監控工作機制建設，促進國庫監控規范化管理。財政國庫動態監控工作機制建設屬于內部管理范疇，是保證和提高動態監控管理效率的長效機制，重點是通過建章立制、監控公開和信息互動，規范國庫監控管理。一是建立監控基礎業務聯動機制。按照系統預警→人工監控→實時查詢→綜合核查→問題處理→信息披露→部門整改→跟蹤反饋的工作程序，建立事前審核、事中監控、事后反饋相結合的監控機制，防范和糾正預算執行偏差。同時建立了動態監控信息互動機制，財政部、中央部門及基層預算單位及時溝通和解決支付使用中的新情況、新問題。二是加強國庫集中支付委托核查和投訴管理。在我國主要是委托社會中介機構和財政專員辦進行核查。為解決改革后預算單位、銀行、收款人投訴問題，建立了相應的投訴處理機制，妥善解決投訴事宜。三是建立監控信息報告制度和核查通報制度。定期報送國庫支付動態監控月報和年報，不定期報送監控信息快報，推動了監控信息的公開、透明。
3.開發財政國庫動態監控系統，提高國庫監控技術水平和分析水平。財政國庫動態監控可持續發展的一個重要經驗就是堅持信息網絡化監管方向，開發了財政國庫動態監控系統，并根據業務需求不斷改進，使之不僅僅作為監控的信息平臺，而且逐步轉變為監控的工作平臺。系統有三個基本特點。一是實時性。新的信息數據采集和網絡傳輸方式保證了監控信息是實時的和動態更新的。二是一定的智能性。通過融入業務需求，靈活制定預警規則，能對監控信息進行基本的自動篩選，提高了監控效率。三是一定的復合性。通過運用數據庫管理技術，能夠對信息數據進行初步分析，把握財政資金運行的一些規律和特點。
4.啟動財政國庫動態監控地方試點工作，推進地方建立國庫動態監控機制。地方開展財政國庫動態監控工作是地方深化財政國庫管理改革的需要，也是構建全方位、多層次國庫動態監控體系的需要。按照“立足指導、先行試點、總結經驗、逐步推廣”的思路，*年財政部選擇了北京、四川、湖北、黑龍江四省(市)進行地方財政國庫動態監控系統建設試點，并加強了業務交流與信息溝通，有力推動了地方國庫動態監控工作。
5.設立了國庫動態監控專職機構，提供了組織保障。財政部在組建國庫支付執行機構之初，在其內部專設了監督檢查機構，主要職責是對財政資金支付活動進行動態監控，對國庫系統內部以及預算單位、銀行的資金支付清算活動進行監督檢查，并負責受理有關投訴事項。
(二)我國財政國庫動態監控管理實踐中的問題。
通過比較我國財政國庫動態監控管理與國外財政國庫監督的做法，可以看出：一方面，我國的財政國庫動態監控管理基本方向和思路體現了國外財政監督的基本理念。我國的國庫動態監控是寓于國庫管理之中的監督活動，既是國庫收付管理的一個基礎環節，也是財政監督的一種有效形式，主要手段是通過制度和系統防范及控制預算執行偏差。這與國外財政監督倡導的“管理型、控制型監督”的理念基本一致，并且在較小的管理成本下發揮較大的成效。另一方面，我國現行財政國庫動態監控管理還處于初級階段。與國外相比，無論是功能定位、體系設計和協作機制方面，還是在操作手段、方式方法和效率效果方面，扣除一定的實施環境差異因素，我們仍存在著很大的差距，需要廣泛吸收國外的先進經驗，用發展的眼光和改革的辦法構建財政國庫動態監控管理體系，當前最突出的問題有三點。
1.動態監控范圍過窄，不能涵蓋所有的財政收付行為。國庫集中收付制度作為預算執行的基本制度，應包含對財政收付兩個層面的管理與監督。但從改革伊始，國庫集中支付改革明顯快于收入收繳改革，這既有支出改革任務相對艱巨的原因，也有支出改革操作性更強、利于實施等原因。因此，現在國庫動態監控，重點是圍繞改革資金的支付環節進行的監控管理，重點是監控授權支付資金使用情況，實撥資金等未納入改革范圍的資金，不在國庫動態監控之下，非稅收入收繳監控還處于起步階段。對財政直接支付資金監控雖然不存在技術障礙，但由于信息不齊全、缺乏有效核查方式等原因，監控效果并不理想。
2.動態監控系統功能單一，智能化、復合化的水平還有待提高。一方面，由于財政國庫動態監控系統的范圍還局限于財政資金的支付過程，尚未拓展到財政收入收繳過程；另一方面，現行的財政國庫動態監控系統還存在數據來源單一，基本依靠銀行實時傳輸的支付信息，智能化程度不高，只能以銀行支付信息為要素設置預警規則，不能有效地利用銀行賬戶、預算指標、用款計劃、支付方式以及非稅收入項目、非稅收入執收信息等提升智能監控和綜合監控分析的水平。
3.動態監控的監管內容不全，國庫集中收付內部控制管理相對薄弱。目前，財政國庫動態監控的重心在外部監督上，注重對財政資金使用的合法性、合規性的審核監控管理，對國庫集中收付有關主體的內部控制管理相對薄弱。國庫動態監控中發現的違規問題，其根源在于內部管理制度的缺失和無效，也使財政資金管理中存在潛在的風險，只有所有主體都建立了相互制衡的內控機制，才能克服國庫集中收付中的“短板”效應。
二、健全我國財政國庫動態監控管理的發展思路及主要內容
“十一五”期間，國庫改革的目標是建立健全適應市場經濟公共財政發展要求的現代財政國庫管理制度，有效控制預算執行和高效管理國庫現金。按照這一方向，借鑒市場經濟國家有益經驗，財政國庫動態監控應以解決財政資金運行管理中的信息不對稱、風險控制和透明度問題為出發點，研究建立預算執行監控中，國庫集中收付與政府采購協同監管機制，積極探索建立預算執行與預算編制制衡機制的途徑和方式，重點推動財政懲治和預防腐敗體系的建立。
(一)財政國庫動態監控管理的發展目標。
按照“健全制度、完善系統、規范操作、依法監督”的指導思想，建立適應現代財政國庫管理制度的，以“綜合監控、風險控制、防懲并重、運行有序”為主要特色的，全方位、多層次的財政國庫動態監控體系，對違法違規違紀行為進行警示、威懾、糾偏和規范，從而形成財政資金規范、安全、有效使用的監控機制。其內容主要體現在三個方面：
1.實現監管融合。隨著國庫集中收付工作逐步由出納型向監控型轉變，財政國庫管理水平的提升，國庫動態監控將實現法制化、制度化和規范化。
2.堅持內外并重。拓展動態監控的范圍，使財政收入繳庫和支出撥付均處于有效的監控之下，對財政資金收付過程進行有效的內部控制和外部監督，建立安全與效率相結合的國庫監控管理機制。
3.注重懲防并舉。在著眼預防的同時，加大懲治力度，增強監控的威懾力，預防和遏制違法違規違紀行為，控制和防范財政資金收付風險。
(二)財政國庫動態監控管理的基本思路。
加強預算執行監控，防范和控制財政資金收付風險。具體來說就是“堅持一個中心，構筑兩條防線，扣緊三個環節，強化四項保障”。即：堅持以建立健全國庫集中收付監督制約機制為中心，構筑國庫集中收付外部監督和內控管理兩條防線，緊緊扣住實時監控、綜合核查和處理整改三個基礎環節，強化國庫動態監控的法律保障、制度保障、操作保障和技術保障。其主要內容是：
1.以財政國庫收付機構為主體，充分發揮現有監督機構的作用，形成監督合力，建立各監督主體相互協調、相互制衡的財政國庫動態監控工作協調機制。
2.以加強外部監督和內控管理為核心，加強財政資金運行的事前審核、事中監控和事后跟蹤反饋，加強國庫集中收付內控管理建設，建立財政國庫動態監控預防和糾偏機制。
3.以財政國庫動態監控系統為載體，全程、動態、智能監控財政資金運行活動，建立涵蓋中央和地方、縱橫交錯的預算執行監控網絡系統。
4.以監控、核查和整改聯動化管理為手段，綜合運用多種核查方式，實時發現和及時查處違規或不規范行為，建立財政國庫動態監控信息披露機制。
(三)財政國庫動態監控管理的核心內容。
實施國庫集中收付外部監督和內控管理，對違法違規或不規范操作行為充分發揮警示和懲戒作用，有效監督控制財政資金收付運行全過程。其內容主要包括：
1.國庫集中收付外部監督管理。主要是指財政部門對實施國庫集中收付制度改革的預算單位和國庫集中收付業務的銀行，在財政資金收付中的合法性、合規性和真實性問題，綜合運用多種核查方式，實行動態監控管理。主要有以下內容：
(1)規范的工程程序。即在財政資金運行過程中，按照系統預警→人工監控→實時查詢→綜合核查→問題處理→信息披露→部門整改→跟蹤反饋的工作程序，完善財政資金收支事前審核、事中監控、事后跟蹤反饋的監控運行機制，實時對預算單位和銀行在財政資金收付過程中發生的違規或不規范操作問題，進行核查處理，防范和糾正預算執行偏差。
(2)明確的工作職責。即在財政資金運行過程中，以財政國庫收付機構為主體，借助現有的財政監督力量(如財政部駐各地專員辦、地方財政部門)，或發揮社會中介機構的監督作用，加強對中央單位預算執行和銀行收付業務的監督控制。通過財政國庫動態監控系統，實時發現和核查違規或不規范操作行為，重大問題委托專員辦或社會中介機構及時核查，違法違規問題由國庫收付機構統一處理，保障財政資金運行的安全、穩定，并在建立財政資金使用效果跟蹤問效機制的基礎上，逐步開展財政資金績效監督，提高財政資金的使用效率和使用效益。
(3)適度的信息披露。即在財政資金運行過程中，針對實時監控核查發現的違法違規或不規范行為，遵循依法、客觀和公正的原則，通過規范的程序，及時向預算單位和銀行進行通報，提出處理意見和建議，同時向中央主管部門和財政部門的部門預算司，以及銀行總行進行通報，并擇機采取不同的方式適度向社會披露，加大社會輿論監督力度，綜合發揮財政監督的教育、威懾、懲治作用，促進預算單位和銀行加強內部管理。
(4)及時的跟蹤問效。高度重視國庫集中收付違規問題的整改落實效果，以提高處理整改的規范性和有效性為切入點，依法處理違法違規行為，建立部門整改跟蹤問效機制，實現國庫監控和規范管理的雙向促進。
2.國庫集中收付內控管理。主要是指財政部門、人行國庫、實施國庫集中收付改革的預算單位、國庫集中收付業務的銀行，按照職責分離、相互協調、相互制衡、全面控制的原則，通過內部控制制度、運行機制和操作方式的有效安排，規范財政資金收付過程的操作流程及運轉程序，防范和控制財政資金收付風險，保證財政資金安全、規范和有效使用。主要包括以下內容：
(1)制衡性的制度安排。國庫集中收付內控管理不僅指參與主體的自控，而且包括不同參與主體(財政部門、人行國庫、預算單位和銀行)之間的互控。這客觀上要求建立制衡性的制度安排，有效防范國庫集中收付管理框架下潛在的違規問題，這是加強內控管理的基礎。一是建立不同參與主體之間相互制衡的控制制度。通過清晰的制度約束，并借助信息披露，實現國庫集中收付過程中不同參與主體之間的相互監督與制約。二要建立不同參與主體內部崗位之間的內控管理制度。就財政部門而言，建立審核、支付、會計、信息管理、監督各崗位相互制衡的內控管理制度，指導和督促預算單位和銀行加強內控機制建設。如研究制定《財政國庫監督檢查工作規則》、《財政國庫集中收付內控管理指引》、《財政國庫動態監控操作規范》等。就預算單位而言，在財務部門內部設立稽核崗位，建立財務與業務部門、財務部門內部稽核崗位與辦理財政國庫支付日常業務的工作崗位相互制衡的資金申請支付管理制度；就銀行而言，設立稽核崗位與經辦崗位、業務額度授權的內控管理制度。
(2)制衡性的業務控制。業務控制是國庫集中收付內控管理的主體。按照“有效性、全面性、及時性”的原則，建立制衡性的業務控制機制，將內部控制覆蓋到國庫集中收付的各個環節，做到無所不控；內控的建立和完善要跟上業務和形勢的需要，樹立“業務創新，內控先行”的思想。一是在資金的支付、清算和財務管理中，必須遵循“計劃根據預算、交易根據計劃、支付根據交易”的原則，審查支付信息，監督支付行為，糾正執行偏差，建立內部崗位之間相互制衡機制，確保財政資金安全、規范支付使用。積極研究將政府采購定單合同管理作為支付管理前端，逐步形成采購申請—承諾—審核—支付—監控的監督控制體系。二是在資金的收入收繳管理中，按照“單位開票、銀行代收、信息交換、財政統管”的管理方式，統一工作流程，統一數據庫、統一操作平臺。監督重點從事后對賬核查轉移到事前和事中，逐步形成財政部門審核收費項目、確定賬戶設置、確認繳庫方式、票據領用、單位開票、銀行代收、收入繳庫、收入退付、會計處理、國庫對賬、信息管理和監控管理一整套非稅收入收繳運行機制。
(3)制衡性的控制系統。制衡性的系統管理是業務控制的必要支持，國庫集中收付系統的正常高效運行是國庫集中收付業務開展的基礎保證。以財政國庫集中收付系統為基礎，充分運用資金信息的鉤稽關系，實現預算指標控制用款計劃、用款計劃控制撥款等層層控制。具體做法是，直接支付資金按資金類型、基層單位、預算科目、預算管理類型、項目進行嚴格預算控制；授權支付資金按資金類型、基層單位、預算科目、預算管理類型進行建議性預算控制(超額度提示、但允許記賬)；實撥資金按資金類型、部門、預算科目、預算管理類型進行嚴格預算控制，包括實撥部門支出、地方往來資金、收入退庫、預算外資金等；預算外資金除預算控制外還按部門進行以收定支控制。賬戶管理實有資金撥付嚴格按財政預留印鑒進行校驗及控制。這就要求加快財政國庫信息管理系統建設，一方面要完善國庫集中支付系統，考慮采購管理與支付管理相銜接的系統問題，同時為國庫現金流量控制與預測打下基礎。另一方面逐步解決各個業務系統與國庫總賬系統的對接，實現工資、非稅、監控、執行分析、決算報表和內部控制等系統的集成工作
