財政政策促經濟結構調整研究

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財政是社會經濟運行狀況的綜合反映，發展經濟是振興財政的前提。在建立社會主義市場經濟體制和公共財政體制條件下，調整經濟結構無疑主要靠市場的力量來進行，但并不意味著財政調控經濟職能的弱化，與資源配置、收入分配職能相比，利用財政資金和財政政策促進經濟結構調整、調控宏觀經濟依然是公共財政的重要職能，而且具有舉足輕重和不可替代的地位和作用。

一、河北財政支持經濟結構調整的資金規模

財政經濟建設資金承擔著加強宏觀調控、加強基礎設施建設、促進經濟穩定增長和可持續發展等重要任務。財政經濟建設資金主要包括預算內基本建設資金、企業挖潛改造資金、產業技術研究與開發資金、國土資源開發支出、礦產資源補償費、交通行政性收費、排污費等專項建設資金。*年省級各類建設資金與促進結構調整密切相關的主要項目為：

1、直接可用于經濟結構調整的資金。該項資金總量4.49億元，主要包括：預算內基本建設資金、企業挖潛改造資金和產業技術研究與開發資金。其中預算內基本建設資金3.6億元，主要項目有：農林水利項目1.4億元，教育等社會事業項目7920萬元，科技項目400萬元，商糧貿項目800萬元，城建環保項目520萬元，重點建設項目資本金3000萬元；企業挖潛改造資金6240萬元，主要項目有：冶金行業項目300萬元，石油化工項目1300萬元，機械行業項目670萬元，電子行業項目345萬元，建材行業項目300萬元，輕工行業項目1240萬元，紡織行業項目585萬元，醫藥行業80萬元，商業行業項目180萬元，糧食行業120萬元；產業技術研究與開發資金2700萬元，主要項目有：冶金行業項目200萬元，石油化工項目580萬元，機械行業項目320萬元，電子通訊行業項目240萬元，輕工行業項目200萬元，紡織行業項目110萬元，醫藥行業項目440萬元，煤碳行業項目190萬元，農業項目90萬元等。在直接可用資金中實際用于經濟結構調整的資金約占60％，即2.69億元。

2、間接用于經濟結構調整的資金，即社會保險基金。社會保險基金主要由養老保險、失業保險和醫療保險為主，還有工傷保險和生育保險。失業保險對實現國有經濟結構調整具有非常重要的保障作用。目前我省失業保險基金支出只有10億元，與實現經濟結構順利調整的需求缺口較大。養老保險是社會保險的主體，也是社會保障財政支出的主干。我省養老保險基金年支出規模100億元左右。社會保障基金年缺口20－25億元，加上每年需要30億元留用基金，1996年以來實際缺口達200億元。

二、財政支持經濟結構調整的方式正在走向科學規范

適應建立社會主義市場經濟體制的需要，我省財政體制及財政支持經濟發展方式正在發生重大轉變。圍繞財政支持經濟結構調整這條主線，積極探索在公共財政體制框架之下支持經濟發展的新方式。主要內容包括：在財政投資領域上，逐漸退出一般競爭性領域投資，轉變為重點投資于基礎設施、公益設施等為企業發展奠定基礎條件上來；逐步改變以往直接向企業和營利性經濟領域投資的方式，轉變為以各種財政政策為手段促進經濟發展；改變單一的支持公有制經濟發展，轉變為支持以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展。在財政支持經濟發展的方式上，逐步改變減免稅收、稅費包干、所得稅返還等減稅讓利的做法，轉變為規范市場競爭秩序，建立公平、公正、統一、開放的市場競爭環境；從以往分散的、無重點的投資，轉變為重點支持有發展前景的骨干企業，特別加大對企業科技創新、企業技術進步和發展先導產業、龍型經濟的支持力度；改變直接投資為主的方式，轉變為以提供擔保、財政貼息等引導手段為主。

三、財政在支持經濟結構調整中存在的主要問題

1、財政資金用于支持經濟結構調整的規模較小。目前，我省財政面臨著財源基礎不穩固、收支矛盾尖銳、財政對社會公共需求保障不足等問題，因此，財政資金支持經濟發展的規模相對較小。*年全省經濟建設資金（包括預算內基本建設資金、企業挖潛改造資金、產業技術研究與開發資金、國土資源開發支出、礦產資源補償費、交通行政性收費、排污費等專項建設資金）35.637億元，其中與結構調整相關密切的基本建設資金、企業挖潛改造資金、產業技術研究與開發資金支出4.494億元，占12.61％，實際用于經濟結構調整的資金約占7.55％。另外，作為間接保證經濟結構調整的社保基金存在較大缺口。

2、財政資金使用分散，效率低下。全省預算內安排的基建、企業挖潛改造、產業技術研究和開發資金等專項資金不僅數量小，而且覆蓋面過大，幾乎涉及國民經濟的各個行業，一部分專款撥付缺乏事權依據，再加上資金的多部門管理（如科技三費等），導致資金分配不科學，使用分散，難以發揮資金整體效益。

3、研發經費占GDP比重低，科技投入增速下降。多年來，我省R＆D經費占GDP比重這一指標一直在低水平徘徊，且排位靠后。*年R＆D經費支出占GDP比重0.52％，低于全國平均1％的水平0.48個百分點，位居第20位，與發達國家相比差距則更大，如美國1998年的R＆D占當年GDP的2.79％。

科技三項費撥款比率下滑。*年，全省科技三項費撥款占財政支出的比例1.14％，比上年回落了0.1個百分點，反映了財政對科技進步的投入力度有所弱化，并滯后于經濟的發展。

四、我省財政促進經濟結構調整的對策

l、深化財政體制改革，進一步完善分稅制財政體制。主要是適應經濟體制轉換，積極轉變財政職能，在合理確定各級政府事權范圍的基礎上，劃分各級財政的財權和財力。通過進一步理順分稅制財政體制，使市縣經濟建設支出責任和政府籌資能力相適應，確定市縣特別是縣級主體稅種，培育財政收入新的增長點，增強地方發展經濟的積極性，增強市縣兩級支持經濟發展的籌資能力；實施規范的省對市縣的財政轉移支付制度，使各地的社會基礎設施和公共服務水平大體一致，克服經濟結構雷同現象，協調區域經濟發展。

2、發揮財政職能作用，促進企業科技進步和產業結構升級。從一定意義上講，科技進步是產業結構轉換的主導力量和重要杠桿。

－－加大財政科技投入力度。主要是認真貫徹落實國家有關增加教育、科技投入的法規政策，努力使教育、科技支出的增長高于財政經常經濟性收入的增長。改進科技三項費用管理辦法，在繼續加強重點學科和科學院所建設的基礎上，加快科教開發研究和運用的結合與推廣速度，以知識經濟為目標，以技術推廣和高新技術產業化為重點，集中資金扶持高新技術企業和新技術推廣運用的發展，培育新的經濟增長點。

－－發揮稅收杠桿作用，促進企業技術創新。重點是實施促進企業技術進步財務稅收優惠，允許企業研究開發新產品、新技術、新工藝所發生的各項費用，不受比例限制計入管理費用，并按實際發生額的一定比例抵扣應稅所得額；允許企業研究機構的人員工資和關鍵設備一次或分期攤入管理費用。對一些有利于全省產業結構調整的重點企業和高新技術企業，實行特殊的財務政策，允許其根據產品的市場周期，采取快速折舊法，加快企業固定資產更新改造和產品的升級換代。

－－加大對一些重點技術引進項目和新產品開發項目的支持。通過財政貼息制度，吸引信貸資金和其他社會資金用于企業技術開發和技術改造；運用財政資金對重點技術推廣項目和高新技術企業進行扶持，加快科技成果的轉化。

－－設立產業結構調整援助資金。為了幫助困難企業調整產業結構，或由傳統產業向新興產業轉移，建議設立產業結構調整援助資金，對一些企業轉產和產品結構調整提供財政支持，幫助他們盡快更新技術設備，開發新產品或進行產業轉移

3、發揮財政資源配置職能，促進投資結構的調整。充分利用財政手段，通過對增量資金的合理配置，帶動存量資產的調整，實現整體優化。

－－調整財政支出結構，合理配置財政資源。財政部門在市場經濟條件下的職能范圍要以“社會共同需要”為標準，重新界定財政支出范圍，調整支出結構，構建公共財政基本框架，逐步退出競爭性投資領域，壓縮一般性生產項目的投資，增加農業、能源、交通等基礎設施、主導產業、高新技術產業和環境保護方面的投資，繼續增加對科技、教育等重點社會事業的支出，并盡快解決企業辦社會問題。要調整財政投資中基建投資與更新改造投資的比重，在投資項目安排上，應堅持先技改后新建的原則，集中資金扶持和發展優勢產業。

－－適度增加和整合經濟建設支出，規范分配方式方法。集中支持事關全省產業結構調整全局的重點項目，對需要支持市級的經濟建設支出實行規范專項轉移支付，決不能將省級本來很少的經濟建設支出下劃市縣管理。

－－整合政府公共資源，規范部門的財權與事權。清理和整合各項經濟建設專款。改變目前大部分經濟建設專款分散在省直各經濟建設部門的狀況，在清理的基礎上對經濟建設專款進行合理分類和整合，集中財力辦大事。

－－盤活國有資產存量，推動經濟結構調整。加大國有資本向優勢企業集中的工作力度。對效益好并有發展潛力的企業，通過剝離非經營性資產和分離企業辦社會職能的方式，支持企業重組上市，吸收社會公眾資本用于企業發展；對經濟關聯度高、優勢互補性強而經營管理相對分散的資產、產權或股權，可通過國有資產無償劃轉或授權經營、授權持股等方式向擬上市的企業集中；鼓勵將可協調范圍內的國有資產存量用于上市公司國有股東的增資配股。

4、明確財政支持經濟發展的重點領域。繼續支持我省傳統支柱行業中的重點骨干企業。財政要繼續支持冶金、醫藥、化工、機械、建材等我省經濟的支柱行業，支持的著力點要放在龍頭企業和企業的龍頭產品上。支持農副產品加工業快速發展，重點是以知名品牌為龍頭，帶動相關區域的種植、養殖、林果等各業整體發展的項目；以專業市場為龍頭，帶動農產品生產、儲運、加工、銷售一體化發展的項目；以畜牧、蔬菜、林果和農業新興產業基地建設為龍頭，帶動全省農業結構調整的項目；以大中型或群體型農副產品加工業為龍頭，帶動小城鎮建設發展的項目。大力支持以信息技術和生物技術為代表的高新技術企業，積極促進企業技術進步。圍繞企業技術創新體系建設，支持傳統行業研究開發一批具有自主知識產權的主導產品，提高產品的科技含量；支持高新技術企業做強做大；支持高科技園區建設，孵化高科技型企業和產品，促進科技成果轉化；大力推進國民經濟和社會信息化。重點項目是：發展第三代數字移動通信設備、寬帶無線綜合信息系統、新型顯示器件與應用、智能化小區管理系統和環保監測產品、光電一體化設備等。支持發展第三產業，重點扶持旅游業發展。結合我省經濟結構調整，以存量國有資產整合為基礎，以財政資金做引導，吸引和帶動社會資金，搞好我省旅游景點開發和旅游區配套設施建設。以北京、秦皇島、承德旅游景點為中心，重點開發連接我省其他旅游資源，形成若干旅游線路。支持以生產、銷售出口產品為主的加工業和外貿企業，增加河北產品的國際知名度，重點支持我省機電、紡織、服裝產品等出口企業，加大出口產品開發力度，提高出口產品的附加值和競爭能力。

5、用足用好支持經濟結構調整的財稅政策，管好用活支持經濟發展的財政資金。

－－積極實行企業資產重組鼓勵政策。對不同級次的國有企業以出資方式組建為有限責任公司或股份有限公司的，所得稅按產權比例分享；國有企業以購并方式組建大型企業集團，且保留原企業法人資格的，財政體制和納稅渠道保持不變。

－－積極落實鼓勵企業技術進步的有關政策。對我省重點扶持的國有企業和經省以上認定的高新技術企業，經同級財政部門同意，允許提高年綜合折舊率，允許選擇加速折舊的辦法。企業按照國家規定進行清產核資和公司制改組，資產評估增值部分多提取的折舊，允許在計算應稅所得額時扣除。鼓勵企業研制開發新產品，允許企業將新產品、新技術、新工藝研制開發費用和關健設備、測試儀器的購置費用在成本中列支。

－－繼續落實國家有關引進外資、外商投資企業、勞服企業等稅收優惠政策。用足用好對外貿出口貼息和提高外貿出口退稅率等優惠政策。

－－集中財力，改變財政支持經濟的方式，管好用活支持經濟發展的財政資金。通過財政投資、方向引導、市場運作等方式，建立健全企業融資信用擔保體系，完善幾個專門公司的運作機制。對高新技術產業的資金支持，要在確保科技三項費用、挖潛改造資金每年預算安排都有增長的情況下，逐步建立高新技術擔保資金、軟件及集成電路產業風險投資資金、高新技術開發區高科技項目貼息資金和開發區重點項目引導資金。安排用好支持外貿出口的配套資金和旅游發展基金。保證每年預算都安排相應的資金與中央配套，對外貿出口和出口機電產品技改進行貼息。積極爭取中央旅游發展基金，支持我省發展旅游經濟。用好基本建設資金。積極參與項目審定，嚴格按基建計劃和形象進度撥款，認真執行項目效益評價制度，切實減少半拉子工程。對農業的支持要在用好預算內資金的同時，對某些預算外資金也可適當安排一部分用于支持農業經濟的發展。

6、建立和完善社會保障制度。主要是加快以社會養老、失業、醫療保險為重點的社會保障體系建設，擴大社會保障的覆蓋面，為企業的資產重組和人員流動創造條件。改革社會保險費的收繳比例和收繳辦法，把各種社會保險基金納入財政管理。在進一步提高社會保障支出比重的同時，采取包括變現國有資產等多種途徑，籌集社會保障資金，確保企業離退休人員基本養老金和國有企業下崗職工基本生活費按時足額發放。通過建立企業分離辦社會及轉制專項資金，使企業真正走向市場。同時，各級財政要增加社會救濟、再就業培訓等社會福利方面的支出，逐步建立國有企業職工最低生活保障制度，為結構調整和職工下崗轉業提供社會保障。