質監模式改革調研報告

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筆者圍繞"政府職能轉變與質監模式改革"這一課題，隨省局赴浙江、江蘇、上海等地考察學習，結合本人近年從事質監領導工作的實踐體會，作了比較研究。循著經濟社會發展轉型與政府職能轉變，政府職能轉變與質監工作模式改革的主線，進行深入的理論思考，試圖打破傳統的路徑思維，探索工作的新思路、新舉措。

一、經濟社會轉型與政府職能轉變

當今，我國經濟社會的發展已經進入了科學發展的總體轉型期，轉型期的主要目標是堅持以科學發展觀統領經濟社會全局，堅持以人為本，轉變發展觀念，創新發展模式，提高發展質量，落實"五個統籌"，把經濟社會發展切實轉入全面協調可持續發展的軌道。經濟社會發展的轉軌變型要求政府及其部門職能隨之改革，才能有效地提高政府治國理政，引領科學發展的效能和水平。面對新的形勢、新的任務、新的要求，我們的政府應該是一個什么樣的政府，其職能轉變的特征是什么，歸納起來有三個方面。

一是建設"有限型政府"。也就是要從"全能政府"轉變為"有限政府"。因為隨著國內外環境的變化和經濟社會發展，主要依靠行政手段直接管理經濟社會活動的行政管理體制，越來越不符合經濟分工和社會需求日趨復雜化和不斷變動的發展要求。其權力過分集中，包攬一切社會經濟事務的"全能"政府必然是一個缺乏效率的政府，政府職能和功能不減，政府的規模就很難小下來，政府職能分工過細，導致條塊分割，必然束縛了經濟社會發展的活力。因此，要實行"小政府""大社會"的管理模式，就必須有所為有所不為，必須從"越位"的地方"退位"，在"缺位"的地方"補位"，把不該管也管不好的事交給市場、企業和社會組織，把該管的事不折不扣地管好。近年來，各級政府積極深化行政體制改革，清理和大幅削減行政審批項目，逐步從處理微觀經濟事務中退出來，從市場經濟利益的博弈中退出來。目前國家實行"大部制"改革，正是著力建設"有限"政府和"效能"政府的重要舉措。

二是建設"規制型"政府。也就是要從"發展型"政府轉變為"規制型"政府。計劃經濟時代的政府被稱為"發展型"政府，即政府的主要功能是推動經濟的發展，而今天人們所需要的是一個保持公共權力，維持社會正義和社會和諧的功能政府。政府要進一步轉變職能就要破除計劃經濟時代的傳統管理思維，實行政企分開、政事分開和政社分開的體制改革，主要運用法律、規章、制度等手段，直接對微觀經濟主體及其活動進行規范、激勵和約束、限制，修正市場經濟的先天性缺陷，引領社會的健康發展。與此比較接近的概念還有政府管制、政府干預、政府調控、政府調節等。而更多地體現了政府干預經濟的合法性、合理性，以及與市場及其主體的互動關系。企業作為市場主體，要依法進行自我約束、自我規范、自我管理、自擔風險，并有根據市場規律享有自我經營、自我決策的權力，是獨立于政府之外的微觀經濟主體。因此，建設規制型政府就必須理順政府與市場、政府與社會的關系。政府行政機關應當根據經濟發展需要，切實把直接管理經濟的職能轉到主要履行市場監管，保證市場監管的公正性和有效性，打破部門保護行業壟斷，建立競爭有序的現代市場體系，創造良好的發展環境上來。

三是建設"服務型"政府。也就是從"管治型"政府轉變為"服務型"政府。把維護最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發點，以服務市場、服務企業、服務民眾為核心，重點解決公共服務發展滯后、總量供應不足、公共投入短缺、以及分配不平衡等問題，提高政府為經濟社會發展服務的能力和水平，并推進以公共服務為主要內容的政府績效評價和行政問責制度的建設，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件。從某種意義上講，在建設服務型政府進程中，向社會和人民提供更多更好的公共產品和加快公共服務設施建設，是政府作為以及政府責任的一個非常重要的領域。就質監部門而言，完善食品質量安全和特種設備安全預測、預警和應急處理機制，建設TBT聯合應對工作體系，實行陽光行政"電子政務"，構筑為企業創新發展服務的公共技術支撐平臺等，都是質監工作堅持以人為本，服務經濟發展大局，加強職能建設的重要體現。

二、政府職能轉變與質監工作模式改革

圍繞進一步轉變政府職能的改革任務，面對產業結構調整和加快經濟發展方式轉變的新形勢，要求質監部門深化認識自身改革和管理創新的重要性和緊迫感，努力創新質量監管工作的新思路、新模式、新方法，才能更好地貫徹科學發展觀，適應發展市場經濟和構建和諧社會的要求，不斷提高促進經濟社會又好又快發展的貢獻率和有效性。應當體現在五個轉變上。

(一)從抓企業、抓產品質量監管向抓整個產業優化升級轉變。加快經濟發展轉型，轉變生產增長方式，其實質是加快產業質量優化提高的進程。*是我國制造業的重要基地，但仍然處于國際產業鏈的低端，企業規模小，中小企業占了80%以上；具有自主創新技術的核心企業和品牌產品不多；工業產品采標率僅達到45%左右，平均質量合格率一直徘徊在80%--90%的區間。對此，一方面，除了食品和部分涉及人身健康安全類產品外，對于大多數企業和產品，應當主要通過市場的機制進行優勝劣汰，或依照區域產業發展規劃調整和市場調節的手段，推進產業的轉移、轉型。另一方面，應當在我市重點發展現代化服務業，大力推動電子信息、生物醫藥、軟件和創意等高技術產業從加工組裝到自主研發制造延伸，促進裝備制造業高級化，加快傳統工業和基礎產業改造升級，以及主要產業和優勢產業集聚集群發展中，找到質監工作的切入口，從以往注重抓企業抓產品質量監管轉到主要抓整個產業的優化升級上來，以提高產業質量競爭力為目標，以標準為主線，以重點產業和產業集群為載體，以實施品牌發展戰略為抓手，以項目建設為重點，扎實有效地實施五大質量提升工程。

一是產業聚集區實施標準聯盟的質量提升工程。圍繞汽配、化妝品、食品等10個產業集群和物流交通、商貿市場、信息咨詢、旅游服務、設計研發、家裝家政等10個現代化服務業集群，以優勢企業為龍頭，以行業協會為主體，開展制定實施聯盟標準活動，統一產品要求，填補產品標準空白，提高服務標準，規范生產經營行為，使企業和市場走向有序競爭，走向聯合發展，打造區域品牌，促進行業產品質量和服務水平的提升。

二是推動企業采用國際標準和創建"標準化良好行為企業"的質量提升工程。選擇800家重點培育發展企業，開展"創建標準化良好行為企業"活動，實現"四個一批"的創建目標，即引導和支持一批創新技術企業實施專利技術標準化工作，沖擊技術標準的高端，爭取標準話語權；推動和指導一批重點領域工業產品解決國家標準老化和采用國際標準；清理、消滅一批無標生產企業和產品；評選和樹立一批標準化良好行為企業、示范園區和標準化創新企業。另外，每年舉辦"企業家標準論壇"，大規模推進標準化人才培訓活動。爭取更多的TC/SC/WG秘書處落戶*

三是加快培育品牌、免檢產品的質量提升工程。繼續實施"名牌培育十百千工程"，大力扶持創新能力強，具有自主知識產權的技術、標準和自有品牌的發展；加快培育一批中國世界名牌、中國名牌和省名牌產品，引導企業從經營產品向經營品牌轉變，以"*創造"提升"*制造"。

四是完善TBT聯合應對跨越技術貿易壁壘的質量提升工程。加強體系成員單位的協調配合，完善技術性貿易壁壘的預警系統，完成5個主要產品標準數據庫建設，推動ROHS指令應對和風險評級工作，為更多企業跨越國外技術貿易壁壘創造良好服務平臺。

五是集中專項整治的質量提升工程。繼續圍繞10類重點行業產品，以重點解決有害物質超標，重點消滅無證、無3C認可的違法生產行為，重點推動河粉、豆制品向生產加工企業發展，完善產品質量監督檢測和質量責任追溯機制建設，再打一場漂亮的攻堅戰。

(二)從重于實行部門質量管理向重點強化企業質量主體責任轉變。去年我市根據*和省政府的統一部署，開展產品質量和食品安全專項整治活動，各級政府及其部門加大了對企業生產產品質量安全的管理力度，取得了明顯的成效，為今后強化質量監管提供了經驗。同時，也必須清楚地認識到，企業是市場經濟的主體，也是產品生產質量安全的責任主體，是搞好質量管理，保障質量安全的內因和基礎，對產品質量安全起決定性作用，而政府職能部門的行政管理是實現企業產品質量安全生產起外因促進作用，相對于企業是客體關系。分析我市重點區域、重點行業、重點產品的質量狀況，正是由于一些企業對自身安全生產責任認識不到位，質量誠信意識薄弱，用低質低劣原材料生產加工產品，以低成本參與市場競爭，追求企業最大的經濟利益，甚至無視法律法規約束，制假售假，導致產品質量事故的發生，是造成我市產品質量總體水平一直徘徊不高的主要原因。與此同時，認證、標準和證后監管相脫節，質量信用體系建設緩慢，也是企業質量主體責任、質量自律性弱化的主要因素。因此，在加強企業、部門、政府三位一體的責任體系建設中，必須把強化和落實企業質量主體責任作為搞好質量工作的根本，以實現認證、標準監管的同步協調，加快信用分級評估和信息公開法制建設為抓手，充分激勵企業加強質量自律管理的內動力，通過政府依法管理的外因促進企業內因起作用。總結近年產品質量和食品安全整治工作的體會，應當在四個關鍵環節上下功夫。

一是嚴格認證認可管理，強化市場準入。變行政審批為第三方認證。申報成立*市工業產品生產許可證審查中心，并由中心獨立承擔相應的安全責任。嚴格對重點產品生產企業營業執照、衛生許可、產品檢驗合格以及生產許可等事項實施合格認證，堅決取締"三無"生產企業，對不合格產品實施強行退市。嚴厲打擊乃至堅決取締嚴重違法生產企業。要繼續推進強制性產品認證以及重點產品原材料認證，"關口"前移，提高產品安全準入門檻。不僅把住了產品生產加工質量的總關口，還促使了企業優勝劣汰。

二是大力推動制標采標，強化過程目標控制。規模以上企業、出口企業、A級食品企業、涉及人身健康安全類產品加工企業的采標率必須達到100%，并運用依法規范、培訓引導、政策支助等手段，制定和試行企業標準化工程師和食品企業質量安全主任管理制度，調動企業主體作用和行業協會自律管理的積極性，加快各行業技術標準的制修訂工作步伐，切實解決我市產品生產平均采標率偏低的問題，把實施標準化戰略真正落實到企業生產加工的各個主要環節，實現事前統一產品安全標準，事中嚴格產品安全檢測，事后讓標準"說話"，確保做到不合格的原材料不進廠，不合格的產品不出廠，以達到強化過程控制的目標。

三是建立企業質量信用體系，強化分級分類管理。參照國家標院*年頒布的《企業質量信用評價規范》，制定信用等級評價標準，采取生產企業申報、行業協會初審、地區監管部門審核、市評定小組確定的方式，對食品及安全類產品生產企業按標準和比例，進行信用等級評定和分類監管，并通過電子監管信息系統，對監管企業的信用程度實現自動升降，根據結果分別采取"信用免檢"、"信用預警"、"信用懲戒"、"信用淘汰"等相應手段，建立和完善對監管企業信用激勵機制，增強監管的針對性、行業的自律性和執法的有效性。

四是實行缺陷產品召回，強化質量責任追究。在要求企業全面建立和完善原、輔材料進廠臺帳，食品添加劑備案，產品檢驗記錄，產品流向登記的基礎上，執行對缺陷產品企業自主召回制度，做到"三必須"、"四個不放過"，即對召回的產品必須由企業自主召回，必須由企業負責處理或銷毀；必須由企業主動公布。質監部門落實對嚴重缺陷的產品的原因不查明不放過，責任不清不放過，教訓不吸取不放過和整改措施不落實不放過的責任追究。

通過以上措施，多管齊下，形成以強化企業質量主體責任為核心，建立從源頭抓質量的長效機制。

(三)從承擔質量安全的全程監管向主要提供更多、更好的公共產品和服務轉變。我國經濟越發展，改革開放越深入，質監部門面臨的任務越加繁重，承擔質量安全的壓力就越大。尤其對實行質量安全的全程監管感到有演變成一種無限責任的可能。縱觀世界上許多國家的質量安全管理，比如食品安全保障體系一般由法律法規和標準化體系、檢驗檢測體系、認證認可體系、執法監督體系、技術推廣體系和市場信息體系等六個部分組成。政府在質量安全保障體系建設與運行中扮演重要的角色，但質量安全工作僅僅靠政府是遠遠不夠的，更不可能承擔過程監管的全面責任。*關于加強食品等產品安全監督管理的《特別規定》，進一步理順了有關監管部門的職責，明確質量部門負責生產加工環節的質量安全監管，法律法規所賦予的監管手段更多的不具有承擔全面責任的性質。尤其是直面政府職能轉變和機構改革形勢，政府將從一些直接實施產品質量安全檢驗檢測、認證認可等行政審批性質的工作中解脫出來，轉由第三方具備一定資質能力的檢測檢驗或認證機構，對食品等產品的生產過程是否符合標準或技術規范要求提供符合性證明的合格評定活動。這樣，有利于推進技術標準的貫徹實施，有利于處于公正地位的專業化機構獨立承擔保障認證結果的公正和民事責任，有利于減少政府的責任和風險，提高政府工作效能，有利于預防和治理腐敗。在政府職能從"管理型""全能型"轉變為"服務型""有限型"的過程中，質監部門監管質量安全工作的意義，更加重要的是體現在服務能力水平的提高上，用提供更多更好的公共服務產品和服務，有力保障著質量興業強市體系的建筑和鞏固。根據我市的成功實踐，吸收先進城市的經驗，質監部門必須充分認識和準確把握經濟社會發展趨勢和規律，把大力構建現代質監服務體系作為重要的發展戰略，把發展現代質監服務與強化社會公共服務相結合；與推動工業集約發展，提高農業綜合生產能力相結合；與創建資源節約型、環境友好型社會相結合；與企業的自主創新和深化改革開放相結合。不斷提高質監服務的專業化、社會化、市場化、國際化水平，開創質監事業新局面。重點推進以下幾項任務：

一是做強質量監測和自主創新的技術支撐平臺。樹立"技術支撐平臺有多高，產業發展水平就有多高"的戰略思想，以加快建設*質量技術中心為載體，整合技術資源，提升整體實力，創建服務品牌，積極爭取在*設立一個立足*、面向華南、輻射東南亞的國家質量技術檢測研究院，以檢測為基礎，以科研開發與技術服務為兩翼，著力打造國家一流，國際先進的質量技術平臺，為經濟建設、科技進步和社會發展提供服務，成為質量安全的"監護儀"和技術進步的"推進器"。

二是拓展技術咨詢和標準化推廣平臺。以技術服務機構為陣地，加強基礎建設，引進技術人才，開展項目研究，創新服務方式，按照"以我為主、全國先進、走出世界"的理念，堅持科研、標準、產業同步，提高服務經濟社會發展的有效性。標準院應拓展與國內外標準化技術組織、與領袖企業、跨國公司的合作，著力開展標準化項目研究，利用標準化手段促進一批科技成果、專利技術的產業化；圍繞我市"重點發展現代服務業，大力發展高新技術產業，優化提升傳統產業"戰略，加強重點產業標準信息數據庫及應用服務系統的建設；大力推動"標準進企下鄉"和"標準化良好行為"活動的開展；積極籌建"華南TBT研發基地"，完善防護預警、應對機制；要重點以鍋爐、起重機械、壓力容器、電梯等高耗能設備的節能降耗減排技術服務為抓手，打造一批節約型、清潔生產的綠色企業樣板，以利于促進產業結構的優化和經濟增長方式的轉變。

三是構筑質量安全公共控制平臺。按照快速、及時、開放的方針，以推進"數字質監"為手段，加快標準信息查詢系統的二次開發升級，增加標準預警功能；啟動建設特種設備遠程監察和開發車載氣瓶安全電子管理系統，實現動態實時監控；大力推進69種產品加入電子監管網，探索建立產品質量預警、風險評估，有效溯源的工作機制。

四是提高質量技術培訓教育平臺。把普及質量技術知識，培養現代管理和特種技能人才、服務企業質量技術進步作為質監系統增強服務功能，拉動經濟社會科學發展的一項重要任務。探索在我市現有質量技術培訓考核中心的基礎上，籌建*市質量技術學校(院)，整合資源，擴充場地，引入合作，多元辦學，提高師資隊伍的素質和教育培訓水平，突出針對性、實用性、前沿性較強的教育培訓特色，高管培訓與普及教育結合，應用教學與審查咨詢結合，職業學習與技能考核結合，著力打造融現代管理教學、特種技術培訓、項目咨詢服務"三位一體"，較具規模水平的質量技術教育培訓和咨詢服務平臺。

五是發展各類社會中介服務平臺。重點抓好質量、特設、計量、標準等專業協會的建設，支持食品、化妝品、物流等產業(行業)協會、商會，開展獨具特色的質量技術服務活動，強化行業自律管理，分擔社會服務功能，推動行政部門簡政放權。

(四)從條塊分割、條條運作為主向條塊結合、部門聯動轉變。質量工作是一個覆蓋一、二、三產業，需要多個職能部門共同管理的系統工程。綜合質量指標又是一個地區發展競爭力的重要表現，需要放在經濟社會發展全局中去部署去考量。由于現行管理體制的原因，一些部門的職能轉變還不到位，社會管理和公共服務意識比較落后，存在職能交叉、權責脫節，一個食品多個部門分管，往往出現相互推諉，監管效能低下，甚至出現形式主義、官僚主義的問題。同時，在職能分工的條塊分割，導致有權的管不到底，無權的又抓不到邊，容易出現監管工作的空檔。對這些問題的解決，我市成功探索建立高層次的領導工作機構來加強各職能部門的協調聯動，形成工作合力，取得了"城市建設管理年"、"創建國家衛生城市"和去年產品質量和食品安全專項整治行動的優異成績。質監部門在去年的專項整治中，充分發揮了領導小組辦公室的作用，在市委市政府的統一部署下，積極協調各職能部門統一行動，以出色的表現贏得了上級的肯定和社會的贊揚。我們要繼續發揚成績，認真總結經驗，一方面，更加注重把質監事業放在加快科學發展的全局中去思考去謀劃，善于把發展的計劃和任務提升到各級政府領導工作的層面上去部署。這樣使我們的工作更加貼近黨委和政府的中心工作，同時又更具動員力和執行力，做到有為有位；另一方面，更加注重聯合多個部門開展工作，形成推動工作進步的強大合力，使各項工作收到事半功倍的效果。結合當前質監工作的任務，要認真做好幾件事：

一是大步推進以質取勝發展戰略的實施，形成條塊結合、部門聯動新格局。牽頭草擬《*市政府關于實施質量強市戰略發展綱要》，堅持政府推動、市場主導、科技先行、突出重點、依法治質的原則，切實強化質量工作在轉變經濟發展方式、應對市場競爭、推動自主創新、節約資源能源、維護社會和諧等方面的宏觀調控和基礎保障功能，*一系列政策措施，加快實現興業富民、創新強市的目標。會同市發改委、經貿局在總結成功經驗、開展全面普查的基礎上，研究*《推進特種設備節能降耗行動綱要》，建立有效的節能監管服務體系，推動企業節能改造，加強節能技術研究和應用，提高我市特種設備節能管理水平。與市科技局、知識產權局聯合制定"知識產權與技術標準化戰略實施綱要"。合力抓好專利技術標準化、技術標準國際化的工作，加快我市知識產權產業化的進程。組織一批具有自主創新技術、標準、品牌的企業沖擊產業技術標準的高端，爭取話語權，提高市場競爭力。與經貿、農業、衛生、工商、旅游、交通、建設等部門互動，大力推動高新技術產業、現代服務業標準的制、修訂，培育樹立一批"標準化良好行為"企業和"標準化農業種養"示范基地。將推進名牌培育"十百千"工程，與各級政府和部門的工作績效評價結合，在繼續做好工業產品名牌推薦工作的同時，試行評選和樹立一批現代服務業的品牌企業。在高端企業推行卓越績效管理模式，設立市政府質量獎。

二是建立質量綜合管理工作聯席會議，保持條塊結合、部門聯動協調性。如建立"標準和品牌戰略"、"打假治劣"、"食品安全"、"綠色亞運"等日常工作聯席會議制度。定期互通信息，分析形勢，討論問題，研究措施。削平"部門山頭"，減少孤軍作戰，多搞合作聯動，集中力量重拳打擊各種質量違法行為，凈化市場經濟發展環境。加強與工商、衛生、公安等部門的工作銜接，消除質量法制工作的盲區死角。以創辦綠色亞運為目標，以"質量安全溯源"為核心，攜手建設亞運食品安全標準、檢測、應急體系等等。

三是加強宏觀質量狀況分析研究，增強條塊結合、部門聯動的執行力。組織和依靠社科研究的權威組織，開展質量競爭力指數的測評與研究，編寫年度質量狀況白皮書。各區局也應每季度或每年一次對本轄區的質量監督情況進行分析，向當地政府作出報告，為各級政府的宏觀經濟決策提供依據。還有，開展工業產品產值合格率課題研究和測評，探索質量科學管理新模式，深化興業強市活動有關加大標準研究投入支助政策和鼓勵創新、創優獎勵政策的研究，切實解決政策不夠協調配套的問題，進而提高質量工作的決策層面，增強條塊結合、部門聯動的執行力。

(五)從單項工作的檢查評先向建立全面科學的實績評價體系轉變。黨的*大報告*，要"著力造就高素質干部隊伍和人才隊伍"，"完善體現科學發展觀和干部考核評價體系。"對以往一些循于形式主義的做法，應認真加以糾正。一年工作下來，各級部門都要進行一次檢查評比，但不能為檢查而檢查，為評先而評先，甚至最后來個"太公分肉"，平均分配，輪流分享，和諧評先，結果也評不出什么真"英雄"。而且，一般情況下又比較側重于單項工作考評，欠缺全面性；重虛擬比較，缺細化標準，評選先進的印象分勝過實績分。實際上起不到樹立先進標桿，激勵進步的作用，效果甚微。另外，一些考核評比多為自上而下，單向評議，缺乏上下互評互促的機制。去年，我局突出部門的實績評議考核，細化考核的評價標準，創新考核辦法，進行了初步的實踐，隨著政府職能的轉變，面對轉型發展承擔的繁重任務，質監工作要進一步建立和完善全面科學的實績考評體系，以不斷創新的機制推動工作新局面的形成。

在新的發展時期對各級質監部門和干部的實績考評應當把握住幾個重要標尺。一是是否圍繞經濟社會發展轉型積極推進質監職能的改革，體現以科學發展觀總攬全局，加快完善與市場經濟相適應的質監工作體系，真正成為"質量安全的監護儀，技術進步的推進器"。二是是否理清發展思路，創新發展模式和工作手段，更加自覺地把質監工作融入地方經濟社會發展的戰略中，形成具有鮮明特色、充分發揮職能作用的工作標準體系。三是是否善于抓改革促發展，繼續解放思想，否定自我，勇于創新。依靠改革創新求突破，依靠改革創新解難題，依靠改革創新促發展。把提高創新能力作為實現質監工作更大發展的重要支撐，始終保持銳意進取的精神面貌。四是是否搞好干部隊伍作風建設，以好的黨風促政風帶民風。領導班子團結堅強，干部弘揚新風正氣；工作務實求真，反對形式主義；執政為民，心系社會。多辦好事，辦好實事；艱苦奮斗，勤儉節約。清正廉潔，干凈干事。

正確把握部門工作實績考核重要標尺的同時，要進一步修訂具體評價細則，要宜精不宜粗，易實不宜虛，宜緊不宜松。探索以部門自查自評，基層與機關雙向評議，服務對象滿意度調查，以及日常專項工作考量與年終綜合評價結合為主要形式，努力構建全面科學的實績考評工作機制。