財政增收風險調(diào)研報告

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近年來，全國財政連續(xù)大幅增收，引起了社會各界的普遍關注。財政增收風險將對我國經(jīng)濟產(chǎn)生哪些影響，本文試就此作簡要論述。

一、財政現(xiàn)狀

2007年，我國財政創(chuàng)收51321.78億元，同比增長32.4%；GDP為257306億元，同比增長13%；財政收入占GDP比例為20%，財政增收比例比GDP增長率高19.4個百分點。2008年，我國財政創(chuàng)收61316.9億元，同比增長19%；GDP為300670，同比增長9%；財政收入占GDP比例為20.4%，GDP增長率比上年同期下降4%，財政增收比例比GDP增長率高10個百分點。稅收增長速度快于GDP的增長速度，會影響經(jīng)濟景氣，這是一個經(jīng)濟學上不容爭論的常識。國家財政稅收的增長速度高于同期GDP的增長速度，這種格局的產(chǎn)生加重了企業(yè)的負擔，影響了企業(yè)擴大再生產(chǎn)的積極性，抑制了投資需求，尤其是在經(jīng)濟運行相對冷的情況下，不應當采取稅收增長快于GDP增長的宏觀經(jīng)濟政策。從微觀經(jīng)濟分析看，稅收是企業(yè)利潤的一種再分配，或者對于企業(yè)來說是一種類似于成本的支出。如果政府增加的是企業(yè)項下收取的增值稅、所得稅和消費稅，會減少企業(yè)的利潤，降低企業(yè)的資金利潤率；如果政府征收的是投資方向調(diào)節(jié)稅、設備進口關稅等等，則直接增加了企業(yè)的投資和生產(chǎn)成本。資金利潤率的高低是企業(yè)覺得擴大投資還是縮小投資，還是不是投資的一個重要指示器。況且，如果政府從企業(yè)拿走的稅收過多，企業(yè)留作擴大再生產(chǎn)的利潤就少，企業(yè)投資能力也受到影響。從宏觀經(jīng)濟分析來看，國外早有供給學派的經(jīng)濟學家分析，稅負越重，投資和消費需求越受抑制；稅負越輕，越能鼓勵投資和消費。近兩年，全球經(jīng)濟陷入低速增長，英、美、德、法等國家都使用減稅的財政政策來刺激需求，推動增長。

財政收入增長連年高于GDP增長速度，不可避免地會導致宏觀稅負水平的提高，對此需要保持謹慎的態(tài)度，防止宏觀稅負過度放大。下一步，關鍵是要在保持宏觀稅負相對穩(wěn)定的基礎上，優(yōu)化財政收入結構，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入的主渠道作用。按照“強化稅收、清理收費”的原則，嚴格控制設立新的收費、基金項目，清理取消不合法、不合理和到期的收費、基金，減輕企業(yè)和社會負擔，對依法保留的收費和基金項目逐步全部納入預算。

二、研究財政增收風險的意義

在強化征收社會保障金，同時杜絕收費的前提下，如果GDP增長速度在7％－8％時，財政稅收增長速度應當在13％－14％之間為宜，一旦超過此線，就會影響個人和企業(yè)投資的積極性，進而影響到國民經(jīng)濟的景氣。在財政稅收保持比較高增長的同時又使經(jīng)濟增長速度不受太大影響需要從戰(zhàn)略思路和具體政策上加以調(diào)整和解決。減輕企業(yè)負擔，首先要減少和杜絕各種稅收以外的收費。現(xiàn)在企業(yè)和個體戶包括農(nóng)民，覺得綜合負擔太重，主要是稅收以外的各種收費太多。企業(yè)和個體經(jīng)濟要交納的費，根據(jù)各地地區(qū)不同，占全部要交稅費的1／3－2／3。特別是稅制改革后，鄉(xiāng)、縣地級財政的收入相對越來越少，而中央和省兩級財政集中度相對提高，這樣，鄉(xiāng)、縣和地市以費補稅，供本級財政需要。農(nóng)民、個體經(jīng)濟和企業(yè)的費負有加重的趨勢。這種狀況必須扭轉(zhuǎn)。此外，要調(diào)整稅收結構，從鼓勵投資、擴大需求的角度出發(fā)，逐步從生產(chǎn)項下征大部分稅，改為大部分稅在消費環(huán)節(jié)征收；逐步從對投資者征稅轉(zhuǎn)到對所得征稅。從而減輕投資和生產(chǎn)者的稅負。特別是對投資者，實行固定資產(chǎn)投資的稅收抵扣制度，抑制儲蓄，鼓勵個人和企業(yè)進行投資，擴大需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，增加居民的就業(yè)收入，增強他們的消費支付能力。第三，要加大各類企業(yè)，包括個體經(jīng)濟養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保障費的征收力度。其實，各種社會保障的費用規(guī)模，要遠遠小于目前各種收費的規(guī)模；就是強化社會保障資金的征收，如果杜絕收費，企業(yè)總體的稅費還是能降低不少。把費杜絕了，把社會保障金收上來，既能減少政府一些部門的不正之風和腐敗，又能縮小政府部門公務員之間的收入差距，還能增加保障低收入階層的資金，縮小社會收入和生活差距，是一舉幾得利國利民的善事。

三、規(guī)避財政增收風險的對策

（一）提高思想認識,建立預警機制，加大經(jīng)濟結構調(diào)整力度，改變財政投資方向

各級政府和財政部門必須充分認識財政風險的危害性和化解財政風險的重要性,同時,要建立防范財政風險的預警機制。按照“調(diào)整結構，確保重點，壓縮一般，強化管理”的方針，優(yōu)化財政支出結構。第一，適當減少財政對基礎設施的直接投入，擠出一部分財政資金，可以通過財政擔保、貼息等形式吸納民營、民間投資參與基礎設施建設，這樣，既可以收到良好的政策擴張效應，又可以減輕財政負擔。第二，按照經(jīng)濟結構調(diào)整目標，除了保證國家重點基礎設施投資，還應支持工業(yè)戰(zhàn)略性改組、優(yōu)化與升級，特別是利用稅收政策扶持技術裝備工業(yè)和發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，積極支持和促進國有企業(yè)改革和重組，協(xié)調(diào)和促進地區(qū)經(jīng)濟結構的合理和均衡發(fā)展。重點是要盤活存量資源，使存量資源在不同產(chǎn)業(yè)、地區(qū)之間流動。而存量資源的流動是資本重新優(yōu)化組合的結果。問題是我國目前一方面缺乏資本退出的必要條件即產(chǎn)權的市場化；另一方面還缺乏資本補償?shù)臋C制。在市場經(jīng)濟條件下，與結構調(diào)整和升級相聯(lián)系的資本補償就需要財政支援，財政可以通過發(fā)行長期專項國債，收購、封存或淘汰那些生產(chǎn)能力過剩的資本，使過剩領域的資本得到全部或部分補償。財政政策應在資本退出的補償上發(fā)揮更大作用。

（二）建立健全財政監(jiān)督法規(guī),并認真遵照執(zhí)行是有效防范和化解財政風險的治本之策

財政監(jiān)督立法應體現(xiàn)以下基本原則：一是收入的完整真實性原則；二是支出的安全有效性原則；三是監(jiān)督的規(guī)范化嚴肅性原則。此外,財政監(jiān)督的內(nèi)容及其重點,應放在以下幾個方面：一是對財政收入征收機關的監(jiān)督；二是對預算編制及執(zhí)行情況的監(jiān)督；三是對收費收入的監(jiān)督；四是對單位財務的監(jiān)督；五是對國有資產(chǎn)的監(jiān)督。合理界定政府職能,集中財力保證財政職能到位,從市場經(jīng)濟出發(fā)按照市場經(jīng)濟規(guī)律重新認識并準確界定財政的職能范圍。在此基礎上對目前的財政支出進行梳理,剔除財政支出中不合理的開支和不屬于政府職能范圍內(nèi)的開支,避免由于政府包攬過多,財力不散,使財政職能缺乏必要的財力保障而“虛脫”。六是積極探索和研究我國當前和今后一段時期財政赤字的適度區(qū)間,并將赤字規(guī)模控制在這個區(qū)間內(nèi),避免將短期刺激政策長期化,減少經(jīng)濟增長的赤字依賴進一步健全和完善分稅制財政體制,正確處理國家、企業(yè)、個人之間的分配關系,建立穩(wěn)定的財政收入增長機制。

（三）規(guī)范政府行為,加強債務管理，防范財政支出風險、重點調(diào)整支出結構。一是成立專門機構對政府債務進行總量控制；二是科學測算和制定地方政府債務規(guī)模和中長期規(guī)劃及年度計劃；三是嚴格執(zhí)行政府擔保外債的管理；四是落實償債資金,建立政府外債償債準備金,并納入財政預算管理,使政府債務管理走上規(guī)范化、法制化的軌道。五是推行政府采購制度,這不但能提高資金使用效率,而且有助于杜絕腐敗現(xiàn)象。六是建立國庫單一帳戶制度,這不但有利于資金調(diào)度,緩解財政資金緊張的矛盾,而且還有利于加強財政監(jiān)督管理。七是建立科學的預算支出分類體系。要借鑒市場經(jīng)濟國家的預算支出分類體系,不斷向國際慣例靠攏。八是要實施積極的財政政策,加強特種國債轉(zhuǎn)貸項目的管理,發(fā)揮財政資金的引導作用,擴大社會投資需求；地方財政可以適度運用貼息政策,減輕企業(yè)利息負擔,對產(chǎn)品有銷路、發(fā)展前景好、經(jīng)濟效益高的各類企業(yè),實行技改貸款財政貼息政策等,引導銀行貸款和社會投資,推動經(jīng)濟發(fā)展。

（四）深化財政投融資體制改革，健全社會投資自我增長機制

在目前的投資增長中，由積極財政政策帶動的國有經(jīng)濟投資增長勢頭強勁，而民間投資增長力量仍不足，從2004—2008年我國國有及控股企業(yè)投資增長了49.5%，民間投資增長44.2%，4年總的投資增量中，國有及控股企業(yè)投資占投資增量的73%，民間企業(yè)投資占投資增量的26.9%。主要原因是信貸緊縮，投資風險加大，銀行惜貸，造成民間企業(yè)貸款難或者是不敢投資。據(jù)統(tǒng)計，到2008年上半年，我國民間金融資產(chǎn)已達22萬億元，是一個巨大的投資來源。如何把我國民間資本的巨大潛力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的民間投資？這就需要加快轉(zhuǎn)變政府職能，從對市場的直接投資轉(zhuǎn)移到間接投資直接服務上來。今后作為投資主體，政府應逐步從競爭性的投資領域退出，側(cè)重于公益性或基礎性的行業(yè)和項目的投資，將競爭性的投資領域，甚至某些公共投資領域由市場來調(diào)節(jié)，使企業(yè)和個人成為投資主體，鼓勵民間投資進入國民經(jīng)濟所需要的領域。為此，必須進一步深化財政投融資體制改革，放寬對民間投資的準入限制，開放民間投資的范圍，形成投資主體多元化的投融資體制，改進投融資環(huán)境。使各投資主體，按市場要求，建立“自主投資、自擔風險，自我受益”的管理體制。形成社會投資自我增長機制，逐步減輕經(jīng)濟增長對財政投資的依賴。

（五）加強國家社會保障體系的建設

當財政風險真的轉(zhuǎn)變?yōu)槲C時,就會對經(jīng)濟、社會造成極大的破壞。一個好的社會保障體系對財政政策風險可以起到“減震”的作用,并且可以使經(jīng)濟盡早從危機中恢復過來。雖然我國通過實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，保證了經(jīng)濟的較快增長，但內(nèi)需不足的現(xiàn)象仍然突出。主要體現(xiàn)在消費不足，究其原因主要是社會經(jīng)濟預期對供求關系的影響力加大，居民對改革代價的顧慮較多。影響公眾支出預期的主要是醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、教育、住房等方面制度的改革；影響公眾收入預期的主要是“下崗”現(xiàn)象的普遍化和就業(yè)崗位的短缺。據(jù)統(tǒng)計，中國有2500萬國有企業(yè)職工下崗，加上大集體下崗職工，全國下崗職工至少有4000萬人。國有工業(yè)企業(yè)2004—2008年職工就業(yè)人數(shù)由4365萬人減少到3068.7萬人。居民低收入、高支出預期，已成為擴大消費需求的嚴重障礙。對此，必須完善社會保障體系，適時開征社會保障稅，發(fā)行社會保障基金特種國債，建立社會保障預算，加強社會保障基金管理，解決社會保障基金缺口，穩(wěn)定社會經(jīng)濟預期，啟動消費。另外，應在繼續(xù)貫徹執(zhí)行企業(yè)“兩個確保”和城市“低保”工作的基礎上，適當增加對低收入階層的財政轉(zhuǎn)移支出；通過進一步深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，全面推進農(nóng)村“費改稅”工作，切實減輕農(nóng)民負擔，提高農(nóng)民收入水平，刺激居民消費需求，拉動經(jīng)濟增長。