財政局鎮級財政管理體制改革的調研報告

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引言：財政政策是政府實現其目標的主要工具，市鎮兩級政府間的財政關系在影響收入分配、資源配置、促進經濟發展等方面扮演著核心角色。在19*年市第八次黨代會上，*市委、市政府在江門五邑地區率先提出了“強鎮富民”的發展戰略。多年來，我市為了啟動鎮級經濟這個“超級引擎”，充分調動各鎮發展經濟的積極性，重新調整了鎮級財政管理體制，實行“蓄水養魚”政策，讓各鎮享受更多的實惠，不斷積聚鎮級發展的能量,推動全市經濟快速發展。

一、鎮級財政管理體制的沿革情況

1*9年，為貫徹落實市委“強鎮富民、后發爭先”戰略，加快鎮級經濟發展，市委、市政府重新制定鎮級財政管理體制，實行“劃分稅種、核定收支、分稅分成、水漲船高”的體制，采取“不定基數，補助遞減，自給獎勵，分稅分成，欠收扣補”的辦法，以公平、合理、均衡的財政分配原則，建立規范的財政轉移支付制度。明確界定市與鎮政府財權和事權劃分，使鎮級擁有較為充分的財政自主權、增收支配權，初步實現了一級政府、一級財政。同時對未實現財政自給的鎮實行重點傾斜扶持，實行“以獎代補”的方法，鼓勵各鎮早日實現自給。

20*年，市委、市政府在充分調研、集思廣益的基礎上，對1*9年鎮級分稅制財政管理體制方案作了進一步修改完善，實施了新一輪鎮級分稅制財政管理體制改革。主要是打破企業隸屬關系劃分收入的做法，采取按稅種、按比例分享的規范辦法劃分市與鎮收入。與1*9年的方案相比，新方案主要突出了以下幾點：一是合理調整稅種收入分享，實行分鎮分類比例分成，通過體制創新來增強財政活力。二是不定基數，合理補助，全面保障鎮級在上一體制背景下的既得利益。三是實行市直讓利于鎮，加大對山區鎮的傾斜力度；進一步強化鎮級政府在征稅、培源和管理中的主導地位，創造“雙贏”局面；四是初步解決了市直與城區鎮稅源混庫的矛盾，合理界定市直與沙坪鎮的征收比例；五是改變了原體制計算復雜、支出事權不明晰的缺點，簡單透明，便于操作。

二、主要成效

經過幾年來的不懈努力，我市鎮級財政管理體制改革取得了顯著成效，可以概括為“六個明顯”。

（一）鎮級財政實力明顯增強。兩次財政管理體制的調整為各鎮的發展挖掘到活力的源泉，鎮級發展經濟和開拓財源的積極性得到了充分調動，招商引資和開源節流的熱情得到空前的提高。為了支持各個鎮完善工業園建設，1*9年以來，*市投入了5000多萬元，用于完善各鎮生產生活的供水工程，投入近5億元完善供電設施。從2000年起，市委、市政府連續3年每年從財政中借出1000萬元支持鎮級工業園區的開發建設。在市委、市政府的積極引導下，鎮級發展經濟熱情高漲，形成了你追我趕的喜人局面。20*年，全市鎮級完成規模以上工業總產值112億元，增長25.78％；鎮級財政一般預算收入由19*年6755萬元增加到20*年24874萬元，實現了翻兩番，占全市財政一般預算收入的64.62％；有8個鎮財政一般預算收入超千萬元，有9個鎮實現財政自給，兩項比例排在江門各市、區前列。全市各鎮的財政可支配財力也翻了兩番，各鎮財政實力的增強同時也為全市經濟的快速發展發揮了積極的作用。（二）鎮級經濟結構得到明顯優化。大部分鎮確立了“工業興鎮”的發展思路，積極調整產業結構，大力開展招商引資。20*年，全市各鎮實現工業總產值161億元，其中規模以上工業產值112億元，規模以上企業282個。工業在三大產業中的比例逐步提高，由19*年的51%提高到20*年70%，鎮級的一、二、三產業比例逐步合理優化（見圖表二）。

（三）鎮級對全市財政增收的助推作用明顯增大。鎮級財政占全市財政一般預算收入的比重逐步提升，比重由19*年的44.08%快速提升至64.62%，為全市財政實力的增強發揮重要的作用。

（四）市、鎮之間的分配關系得到明顯完善。通過“劃分稅種、核定收支、分稅分成、水漲船高”財政管理體制的確立，“一級政府、一級財權、一級事權”的目標基本實現，鎮級政府的理財觀念有了明顯轉變，各鎮“生財、聚財、用財”的積極性得到空前高漲。

（五）促進區域經濟協調發展的作用明顯加大。通過采取分鎮分類比例分成，建立健全財政轉移支付制度以及加大對山區鎮的傾斜扶持力度等多項舉措，幾個“一窮二白”的山區鎮財政經濟開始飛躍發展。*、宅梧、雙合等山區鎮的財政經濟實力有了長足的進步。其中*鎮20*年財政收入為817萬元，比19*年增長7.78倍。

（六）鎮級財政管理明顯規范。堅持“統一政策、分級管理”的原則，通過健全預決算管理制度、推行農村稅費改革以及建立鎮級財政結算中心等多種手段，逐步規范了鎮級財政收支管理，基層財政所的職能作用得到較好發揮，確保了基層政權的正常運轉和農村社會穩定。

三、存在問題

隨著國家財政管理體制的調整和農村稅費改革的深入，我市鎮級財政運行管理的條件和環境發生了很大變化，在實際工作中凸顯出一些弊端和不足。主要表現在以下方面：

（一）市級財政在充分讓利鎮級的同時，也暴露出自身財力不足的弱點。從圖表五、六可以看出自1*9年實施新體制以來，除了受出口退稅影響的20*年，其余各年鎮級的財政收入增收一直大于市直財政收入增收，其增長率也遠高于市直財政收入增長率。“蓄水養魚”的政策使各鎮財政實力不斷增強，但另一方面卻使市級財力捉襟見肘，依然處于“吃飯財政”的狀況，許多應保盡保的事情未能保證支出，財政的“缺位”問題依然未能有效解決。從1*9年起特別是我市財政在承擔著9億元的中央金融專項再貸款還款的情況下，難以安排財力和資金保證全市重點項目的資金需要。

（二）市、鎮兩級的財、人、事權尚未完全統一。鎮作為一級政府本應擁有相應的財、人、事權，但目前仍然存在“工資、經費當地鎮政府出，人事權歸上級部門統一調配”的情況，如鎮的公安、中小學教師、勞動事務保障所人員等。同時，該由鎮級負責的事情鄉鎮卻依賴市級承擔，各鎮在享受財權大幅下放的同時應相應承擔事權的支出，但各鎮在教育、衛生、撫恤等方面仍然依賴市直負擔部分支出責任。此外，市直該下放的全市稅收征收經費、扶貧基金上劃、各種專項資金等支出依然全額由市直負擔，事權和財權存在交叉的現象。由于市與鎮之間、部門與鎮之間缺少溝通、協調，存在“部門點菜、各鎮埋單”的現象，如部門的某項達標工作，市財政已經安排相應經費，部門卻同時一紙下文要求各鎮負擔達標經費，形成“兩邊吃”，引發市與鎮之間的矛盾。此外，農林水利建設事權和支出責任模糊。

（三）市鎮兩級收支壓力不斷加大，財政收入增幅跟不上支出增幅。由于市鎮兩級財政堆頭總量小，政策性減收因素多，如出口退稅地方負擔政策、農村稅費改革等，財政供養人員基數大，教育、社保、調資、住房公積金、民政等剛性開支不斷加大，造成兩級財政支出壓力重。另一方面，由于稅源有限，財政增收難度大，加大收支矛盾，財政收入增長速度難以跟上財政支出增幅。盡管是大致相同的財政收支項目和供養人員數量，財政一般預算收入從19*年的1.53億元到20*年的3.85億元，增長了1.5倍，但同時財政支出也大幅增長，由19*年的2.25億元增長到20*年的4.95億元，有限的財政收入難以滿足快速增長的資金支出需要。全市大多數的鎮僅是教育支出一般占鎮財政收入的40%—60%，教育負擔較重的龍口鎮教育支出占鎮財政收入的60%，宅梧鎮占一般財政預算收入的100%。

（四）現行的鎮級財政管理仍欠規范，財政支出隨意性較大。由于一級政府、一級財權，市財政只能對鎮財政起指導和協調的作用，市級財政沒有實質性的約束力和有力的手段監管鎮級財政，特別是對鎮級土地出讓收益、資產出讓出租等預算外資金監管不到位。目前鎮級財政的預算編制隨意性較大，沒有真正嚴格按照《預算法》要求編制預算。個別鎮仍然有挪用中央、省市的專項資金用于其他用途。

（五）互挖稅源和財政虛收現象仍然存在，個別鎮的財力并非真實反映。盡管國、地兩個稅局采取嚴格的屬地征收管理手段，但各鎮之間互挖稅源的情況仍然存在，沙坪片較發達的鎮對于稅源外流的情況相當困惑，個別鎮的鎮外稅收占本鎮稅收的40%以上。無序爭稅打亂了稅收和經濟發展成果對應關系，嚴重挫傷部分鎮發展經濟積極性，造成不公平的稅收征管氛圍。此外，為了完成財稅收入指標考核、上級指定的硬指標以及為了確保財政預算不出現赤字等原因，個別鎮出現財政“虛收”的情況。從虛增收入的內容看，主要是虛增建筑安裝營業稅等，由于虛收與上級財政有分成關系的收入，不僅沒有增加地方的可用財力，反而還要按體制從可用財力中拿出一部分上解上級財政，進一步加大了鎮級財政困難。

（六）稅收征管中存在的漏洞成為鎮級財政快速發展的“絆腳石”。目前，根據多個鎮反映，發達地區部分企業將生產基地設在*，造起了“圈地運動”，利用*的水、電、人力和土地等資源進行生產，但卻把銷售放在外地進行，*僅能收取少量的稅收，卻浪費了寶貴的資源。此外，由于上級稅收部門每年下達我市稅務部門的稅收任務往往小于我市下達的稅收任務，地方政府要求稅務部門加大力度征稅時往往要增加稅務部門經費，造成財政收入成本偏高。

以上問題如果不加以解決，不僅不利于調動鎮級政府的開源節流積極性和鞏固農村稅費改革的成果，還將影響農村基層政權的運轉和社會穩定。因此，必須對現行鎮級財政管理體制和方式進行改革和完善，在鎮級建立起適應社會主義市場經濟體制和鄉鎮政府職能轉變要求的公共財政運行機制。

四、關于完善鎮級財政管理體制的建議

（一）健全和完善鎮級分稅制財政管理體制，因地制宜地調整市與鎮的稅收分成比例。按照“大穩定，小調整”的原則，繼續以“劃分稅種、核定收支、分稅分成、水漲船高”的鎮級分稅制財政管理體制為目標，根據各鎮不同的實際情況，從全市一盤棋的發展角度，適當合理地調整市鎮分成比例。對沙坪片發展速度較快的鎮適當提高市級財政的稅收分成比例。進一步加大對山區鎮的傾斜扶持力度，加大對山區鎮的財政轉移支付力度。目前，由于各鎮仍然處于起步發展階段，還應繼續實施“蓄水養魚”的政策，利用3—5年的時間待全市各鎮的經濟發展達到較高水平和財政較為充裕的時候，可嘗試重新調整體制，集中統一調配財力開展新一輪的大開發大建設。

（二）進一步理順市、鎮財權和事權關系。事權是劃分財權的基礎，事權的劃分在很大程度上決定了分稅制鄉鎮財政體制的有效運行，只有事權與財權相一致、相適應，政府履行職能才有物質保證。要進一步劃分市鎮兩級政府間的事權范圍，明確哪些事該由市級負責，哪些事情該由鄉鎮負責，哪些事情由兩級政府共同負責，并以制度的形式固定下來，使事權更加明晰。按照財權與事權相統一的原則，確定各級政府的支出范圍，市級既不能包攬一切，無限擴大支出，也不能將市級支出項目推給鄉鎮辦理，加大鄉鎮財政支出負擔。市在工業城劃出用地給山區鎮作異地招商用地，應加緊制定有關配套政策以便開展招商。

（三）加強財政資金的管理，規范資金的使用和轉移支付。按照《預算法》和分稅制財政體制的要求，完善鎮級預決算制度，強化預算約束。加強預算外資金監管，把鎮級的預算內外資金統一編入預算。健全鎮級財政結算中心制度，嚴格執行“收支兩條線”規定，實行財政專戶管理，增強鄉鎮的宏觀調控能力，規范并加強資金的監督管理。

（四）加大對困難鎮的扶持力度。健全完善財政轉移支付制度，重點向山區鎮傾斜，特別是加大對開支基數大、經濟基礎薄弱的龍口、宅梧兩鎮的扶持力度。逐步縮小落后鎮與發達鎮的差距，使各鎮的財力相對均衡，促進地區經濟社會全面、協調發展。一是從促進全市發展的高度扶持龍口鎮的發展。龍口鎮自身基礎薄弱，自有稅源比例不超過50%，但人口多、開支基數大，財政壓力較大。同時，龍口鎮又肩負實現市十一五規劃目標的部分責任，市將在龍口打造市自主創新平臺，要協調財政、林業和國土等部門，加大稅收返還、土地、林地等政策扶持力度，加快推進市自主創新平臺的開發建設；龍口鎮作為全市未來發展的重點之一，其快速發展必將有力促進全市發展。二是要從保運作、保穩定的角度扶持宅梧鎮，宅梧是全市第一大鎮，但稅源狹窄，支出基數大，如20*年教育人員經費支出達7*萬元，占一般預算收入的100%，再加上社保、計生、維穩費用、住房公積金、調資等剛性開支的增長，支出缺口大，市應加大對該鎮的轉移支付和困難補助力度。

（五）強化稅收征管，完善征管機制。充分調動稅收部門的積極性，協調好國稅所、地稅所與財政所的關系，制定指導性的稅收征收成本標準，防止各自為政的局面，加強稅源監管，確保應收盡收和稅款及時足額入庫。同時，要加強監督檢查，防止任意劃稅、買稅賣稅的行為。

（六）大力推進鎮級機構改革，下決心解決財政供養人員過多的問題。鎮政府的機構不斷膨脹，人員的不斷增加，龐大的吃“皇糧”隊伍是造成鎮財政困窘的主要原因之一。首先，要強化鎮級機構編制的硬約束機制，要有地方性法規加以規范；其次，改革現有鎮級機構，對鎮級黨政機構進行綜合設置以減少財政供養人員；第三，要針對農村入學新生減少的情況，調整農村學校布局，多采取集中辦校的方式，這不僅有利于提高教學質量，也有利于減少農村學校的教職工人數；第四，要制定優惠政策，積極鼓勵分流人員進入經濟建設第一線，妥善安置年齡偏大、重新就業比較困難的人員，穩妥地推進鎮級機構改革，對率先推進改革、實行轉崗分流的鎮，給予專項財力支持，減輕鎮級改革成本負擔；同時鎮政府也要挖掘潛力，盤活資產，籌措資金，解決人員轉崗分流的補助費用，使財政轉移支付均等化。