監(jiān)察局管理體制改革調研報告

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建立和推行行政問責制已成為當前我國深化行政管理體制改革的重要內容。近年來，我X相繼出臺了一系列實施行政問責的有關制度，在開展行政問責工作方面進行了積極的探索和實踐，并取得了一些實際效果。近期，我們就此項工作進行了調研，進一步摸清了我X情況如下。

一、我X實施行政問責制的現(xiàn)狀

（一）行政問責制的概念界定

在我國還處于起步階段，我國對行政問責制還沒有完全統(tǒng)一的解釋，各地形成的基本共識是，行政問責制就是行政責任追究制。從我X實踐看，我們認為，行政問責制是指特定的問責主體針對行政機關及工作人員等問責客體在行政管理過程中由于沒有或沒有正確履行法定的職責，影響了行政運行的效率和行政機關的口碑、信度或效度，甚至部分損害了行政管理相對人的合法權益，對其追究責任的一種制度。其核心就是使行政權力與責任掛鉤，體現(xiàn)的是權力與責任、義務之間的平衡。

（二）我X實施行政問責制基本情況

近年來，為解決我X一些行政機關領導干部及工作人員抓落實不力、在崗不履責、工作效率低等問題，我X先后出臺了《行政機關領導問責暫行辦法》、《XX行政過錯行為處理暫行規(guī)定》、《XX行政效能投訴和告誡暫行辦法》、《XX紀委監(jiān)察局行政問責聯(lián)席會議規(guī)則》、《X紀委監(jiān)察局行政問責工作推進實施方案》等規(guī)范性文件。按照X委、X政府要求，全X各級行政機關把貫徹落實行政問責制，作為一項重要工作納入議程，加強領導，完善機制，依據(jù)相關法律法規(guī)，建立和完善了與《問責辦法》相配套的制度規(guī)定，積極推行行政審批績效月度評估制度、政務公開制、服務承諾制、限時辦結制、首問負責制、一次性告知制、服務制、失職追究制等各項行政管理制度，制訂并實施文明服務、熱情服務、高效服務、依法服務、便民服務、廉潔服務的具體措施。各XX、各部門結合自身實際，制定和完善了配套措施，全X形成了“有權必有責、有責必有為、過錯必問責”的X、X、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）X級問責制度體系。

行政問責制實施以來，全X各級紀檢監(jiān)察機關加大行政問責監(jiān)督檢查力度，特別加大了行政不作為、亂作為以及其他行政過錯問題的查處力度。依據(jù)《問責辦法》，啟動了問責程序，重點查處了一批行政領導干部工作嚴重不負責任的失職案件，X年多來，XX名黨員干部因工作不負責被問責。另外還有X名相關單位的主要負責人受到了通報批評，責令寫出書面檢查。這些案件的查處在全X黨員干部中引起了強烈反響，對轉變機關工作作風、提高行政效能起到了很好的作用。

（三）我X行政問責制的基本特點

1、行政問責制度體系初步成型。我X一系列有關行政問責規(guī)定的出臺，形成了一個相對完整配套的體系。明確界定了行政問責的主體、客體、范圍、程序、方式等，明確了“由誰問”、“向誰問”、“問什么”、“如何問”等問題。

2、內部監(jiān)督問責資源形成合力。建立行政監(jiān)督聯(lián)席會議制度，由監(jiān)察、財政、人事、審計、法制等部門參加，定期研究解決監(jiān)督問責工作中的問題。建立行政監(jiān)督信息通報制度、行政違法違規(guī)問題移送處理制度，基本形成了政府內部監(jiān)督問責的工作合力。

3、行政問責配套制度基本健全。推行政務公開制度，接受群眾監(jiān)督，由群眾進行評價。建立行政審批績效月度評估等制度，評估排名及時對外公布測評結果。這些制度的實施，強化了責任考核與監(jiān)督，為實施行政問責創(chuàng)造了條件。

4、紀檢監(jiān)察機關統(tǒng)籌作用有效發(fā)揮。全X行政過錯責任追究工作由X紀委監(jiān)察局負責組織實施。行政監(jiān)督聯(lián)席會議制度由監(jiān)察機關牽頭組織落實，行政違紀違規(guī)行為必須交由監(jiān)察機關處理。這些制度安排，強化了紀檢監(jiān)察機關在行政監(jiān)督體系中的統(tǒng)籌作用。

二、我X實施行政問責制過程中遇到的主要問題

由于我X實施行政問責制尚處于起步階段，尚存在一些影響和制約其作用的充分發(fā)揮的問題。

(一)職責不清和職能交叉，責任主體難以劃分

由于目前我國政治體制和行政體制改革不到位,導致當前我國黨政關系錯綜復雜，職責不清和職能交叉，使得責任落實和責任追究過程中責任主體難以明確。出了問題，公說公有理，婆說婆有理，相互推諉，難以確定責任部門和責任人。

（二）傳統(tǒng)觀念束縛嚴重，行政問責范圍狹窄

從我X查處問責案件的情況看，所查處的行為大多是“有錯”行為，還未深入發(fā)展到“無為”問責階段，治庸治懶的效果還不夠明顯。此外，行政問責制還涉及干部管理體制問題。目前政府及其部門的主要領導是由黨委提名、通過人大任命的，對犯有嚴重錯誤的政府或部門領導，如果采取責令辭職、引咎辭職或撤職的方式進行，政府自身實際上難以操作。如果是一般性的問責，則難免失之于軟，效果不大。

（三）相關法制不夠完善，行政問責依據(jù)分散

目前我國還沒有制定專門的行政問責方面的法律法規(guī)，行政問責依據(jù)種類繁多，散見于各種法律法規(guī)、政策文件，其中既有黨內條規(guī)，也有政府規(guī)章或文件，既有中央出臺的，也有地方政府制定的，所以我們在制定行政問責制度時，只能參考其他一些地方的做法，結合我X實際，在摸索中艱難前行。

（四）以同體問責為主，異體問責相對薄弱

行政問責制是一種全方位的責任追究機制，除政府內部的“同體問責”外，還應包括政府外部的“異體問責”，如人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、政黨監(jiān)督等。雖然行政問責的外部機制已有基本的制度框架，但卻缺乏具體的操作辦法，以致“異體問責”尚未常態(tài)化。事實上，我X現(xiàn)行的行政問責制還只停留在行政系統(tǒng)內部，其他問責主體監(jiān)督作用還未得到充分發(fā)揮。

三、完善行政問責制的對策建議

綜合分析上述情況，我們感到，行政問責制的完善是一項系統(tǒng)工程，也是一個逐步發(fā)展的過程，不可能一蹴而就，必須抓住重點，整體推進，配套進行。

（一）進一步明確行政責任劃分

要合理劃分中央政府和地方政府、政府縱向與橫向部門之間以及部門內部各崗位之間的職責權限，建立科學的崗位責任制，結合具體的工作部門明確問責范圍、對象和條件，用程序來保證問責制的健康發(fā)展；對于黨政交叉任職的情況,明確政府官員分工的同時,應該公布黨委負責人的分工,并接受與政府官員同樣的問責和追究；明確正副職之間該問誰的責；確定接受問責的行政機關或其行政人員應該追究何種行政責任。

（二）進一步健全行政問責體系

行政問責是與政治觀念、法律體系、行政機制和公民社會等因素交叉重疊且又互為因果的一個完整的體系。因此，完善行政問責制，需要進一步增強領導干部和公務人員的責任意識。應以立法形式對有關規(guī)定加以“整合”，形成包括問責標準、問責程序、問責范圍、問責主體、問責救濟在內的、全國統(tǒng)一、結合實際的問責法律法規(guī)。要實現(xiàn)政府信息公開和透明，拓寬公民了解政府行為及效果的渠道，使行政問責有所依托。要建立和完善政府和公共組織績效評估制度，特別是通過評估公共政策的執(zhí)行標準、執(zhí)行程序、執(zhí)行時效，為行政問責提供可依據(jù)的科學標準。要完善行政監(jiān)察、審計制度，把行政問責與行政監(jiān)察、審計結合起來，有責必問，有錯必究。要加強保障機制建設，建立被問責干部的政治經(jīng)濟待遇等保障機制，并建立跟蹤機制，形成領導干部能上能下、能下能上的制度。

（三）進一步拓寬行政問責范圍

應關注百姓民生問題，突出政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的責任，將管理不善、政績平平、用人失察、決策失誤、行政不作為也納入問責范疇，建立重大決策的執(zhí)行跟蹤制度，實行決策效果的評價制度，把對決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)的問責結合起來；問責不能僅僅局限于經(jīng)濟領域的安全事故，對政治等其他領域的事故也要納入問責范疇，不僅問行政責任，還要問法律責任、政治責任和道德責任。

（四）進一步規(guī)范行政問責程序

在問責的主體方面，要使問責的主體多元化，才能使問責力度不斷增強。就政府自身而言，既要有行政首長的問責，也要有公務員的“自查自糾”，將問責機制納入公務員工作總結、述職中，逐步加以規(guī)范，建立常規(guī)的述職問責機制。就問責客體而言，行政領導和廣大公務員都屬于被問責的對象。不能認為問責的對象僅僅是行政領導，具體工作人員同樣需要按照法律和規(guī)定承擔相應的責任。問責的內容要逐步擴大和規(guī)范。依法、依規(guī)追究失職瀆職責任、用人失誤失察責任、道德誠信責任、政治不良影響責任、查究不力責任、妨礙查究責任、職務故縱責任、效能低下責任、教育不力責任、督查不力責任等，使行政問責制成為覆蓋行政管理各個環(huán)節(jié)的嚴密體系。

（五）進一步增強行政問責工作合力

要創(chuàng)新行政監(jiān)督方式，不斷探索并完善異體問責。積極推行和構建以人大為主導，司法機關、派、公民團體、新聞媒體、公民等多方有序參與，相互協(xié)調的異體問責體系。首先，強化人大的監(jiān)督制約職能。限制、減少政府官員擔任人大代表的比例；完善人大的質詢、罷免和引咎辭職制度，強化人大預算監(jiān)督和審查權。其次，要加強媒體的輿論監(jiān)督。要增強新聞媒體的獨立性，加快保障新聞自由報道的立法，更好地發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。再次，要強化派、公民團體和公民個人對政府的監(jiān)督。建立健全地方政府公共事業(yè)管理公眾參與機制，發(fā)揮其參政議政的職能。最后，加強黨內監(jiān)督，保障黨對政府的監(jiān)督和問責。