發改委發展保護利用調研報告
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進入“十一五”發展時期，*市委市府作出了綜合保護和利用*港的重大決策。我市東部沿海三鎮地處*港北岸，東臨*港、背靠*市區，區域內“港、漁、涂、島、景”資源一應俱全，區位和資源條件極為優越，尤以岸陸生態景觀倩麗、深水岸線豐富、經濟腹地相對開闊而獨具開發魅力，成為環*港極具發展潛力的地區。抓住機遇，率先推進我市*港區域保護和利用工作，對我市實施“東拓”戰略，贏得環*港區域發展的主動權，實現全市國民經濟又快又好發展和區域協調發展至關重要。本文立足于加快推進我市*港保護和利用工作，就我市當前保護利用工作狀況、存在問題和推進對策建議作膚淺研究分析，以供市委、市政府領導和各部門參閱。
一、我市*港保護和利用工作現狀
在*市委、市政府的統一領導和部署下，*結合自身實際，從20*年12月起，啟動實施了*港保護和利用工作，并取得了一些進展。
一是思想認識逐步統一，發展氛圍日益濃厚。*市委、市政府高度重視，把*港區域保護和利用工作擺上重要位置，市主要領導多次深入*港畔，傳達上級精神,調查面上情況，研究總體思路，部署相關工作，有效帶動了各級各部門的工作積極性和主動性。目前，*港保護和利用工作氣氛日益濃厚，沿海各鎮保護利用的熱情十分高漲，市有關部門的思想逐步統一，工商企業開始關注該區域發展，一些企業已進駐該區域投資，沿港居民對*港保護和利用知曉度逐漸提高，有力地烘托了*港保護和利用的地位和效應。
二是組織保障不斷強化，推進力度明顯加大。今年1月，市委市政府成立了以市長、常務副市長為主的臨時協調小組，開展了*港保護和利用總體功能定位、發展思路研定等方面的前期工作。隨著工作的深入，今年4月，市委、市政府在臨時協調小組基礎上，成立了由市委書記任組長，市長任副組長，包括市委辦、市府辦、市發改局等13個部門和沿海三鎮主要負責人組成的領導小組及辦公室，辦公室根據工作需要，建立了由各成員單位相關科室負責人為主的聯絡員網絡，從而形成了比較健全的組織領導和工作推進機構。同時，為加大推進力度，市委市政府把*港保護和利用列入“十一五”規劃、06年度國民經濟和社會發展計劃及06年市委市政府工作重點，明確目標，落實責任，有力地促進了我市*港保護和利用工作的扎實開展。
三是規劃工作積極跟進，規劃體系逐步完善。依照“整體推進、重點突破”的原則，在*市《*港區域保護和利用規劃綱要》的指導下，我市研究確定了以*港空間發展布局規劃為主，海洋功能區劃、生態保護、產業布局、旅游發展、城鎮建設、重點區域開發和重大項目建設等系列規劃作補充的規劃體系，并得到初步落實。其中空間發展布局規劃、莼湖鎮總體發展思路已形成初稿；海洋功能區劃、沿港三鎮生態鎮建設規劃已通過論證，正在完善定稿；*港區域農業產業布局已在《*市農業產業布局規劃》中作專門闡述。目前，空間發展布局規劃與專項規劃相互配套的規劃體系正在逐步建立。
四是堅持項目帶動，重大項目建設著力推進。按照項目帶動、項目促發展思路，年初市委、市政府就*港區域保護和利用安排了若干基礎設施項目和重大產業推進項目。目前，這些項目正在逐步落實，總體情況良好：紅勝海塘圍涂工程于5月初完成了政策處理，項目開工在即；城區至莼湖快速通道項目工程可行性和水土保持方案得到上級批準，完成了初步設計送審稿和地質災害評估；浙江船廠擴建工程啟動前期工作；*灣旅游度假項目正在實施政策處理，目前投資累計1100萬元；敏杰物流、世捷物流項目完成土地平整，*森林公園項目取得進展；懸山島項目正在開展招商引資；莼湖小城鎮建設批準實施；沿港區域垃圾收集網絡初步建成。
綜上所述，我市*港保護和利用工作有了良好的起步。但與沿港區域其他縣市相比，與*市*港保護和利用工作總體要求相比，我市在推進力度和工作進度上還有一定差距，主要表現為“兩個不足”：一是前期研究工作深度相對不足；二是重點開發區塊和重大項目推進力度相對不足。
二、我市*港保護和利用面臨的困難和存在問題
*港保護和利用是一項事關沿港區域經濟社會協調、健康發展的系統工程。雖然我市*港保護和利用有了良好開局，但隨著工作的深入，面臨的困難和存在的問題逐漸顯現，工作難度和壓力正越來越大。
從面臨的困難來看，主要有以下三個方面：
一是建設資金不足的困難。我市沿*港區域是經濟相對落后的區域。20*年，沿港三鎮的工業總產值和財政收入僅有40.3億和1.31億元；區域內基礎設施條件不夠完善，交通、供電、供水、環保等設施相對落后，對整個區域保護和利用支撐能力弱。按照*市《*港區域保護和利用規劃綱要》的發展要求，搞好我市沿港交通、供電、供水、海塘、環保等重大基礎設施配套，估算總投資達50億元以上，其中：沿海中線8億元，城區至莼湖快速通道3億元，環港公路3億元，紅勝海塘15億元（包括內塘平整）、小流域治理3億元、污水處理3億元、供水設施3億元。這些基礎設施項目資金單由沿港三鎮和*市融資解決難度很大。目前建設項目資金不足已經成為主要障礙，影響了工程推進速度。另外，*港保護和利用工作前期研究經費嚴重不足，也影響了一些區域開發和項目前期工作的推進。
二是建設用地平衡的困難。據調查統計，我市東部沿港區域共有耕地26.5萬畝，其中農保田23.8萬畝；林地99.1萬畝，其中從莼湖雙山到松岙湖頭渡臨港沿岸國家生態公益林3.8萬畝。農保田和生態公益林按現行政策嚴禁用作建設用地，這給我市沿港區域項目推進形成很大制約。目前，我市正在著力建設的*灣、沿海中線、*省級森林公園項目等都實質性面臨用地制約，項目推進因此而變得緩慢。如*灣項目總用地1800畝，都涉及農保田和國家生態公益林，還有沿海中線項目總用地約1000畝，一旦動工就碰到農保田和生態公益林限制，*省級森林公園建設項目總用地統計1.12萬畝，全部屬于生態公益林。據初步匡算，我市近期排定的沿港基礎設施項目和重大產業項目總計用地約2萬畝左右，其中絕大部分涉及農保田和國家生態公益林，如果不能調整農保田和國家生態公益林，項目建設用地就無法解決，項目實施相當困難。
三是項目申報和管理的困難。從前階段該區域項目申報和管理的情況來看，該區域的項目申報和管理難度要比其他區域大得多。除用地難平衡外，主要還有以下幾個原因：一是專項規劃沒有到位，行業主管部門從嚴控制項目。如*市岸線利用規劃，海洋功能區劃未完成，涉及用海用岸線的項目無法審批。二是項目審批部門多，缺少主受理協調部門，給項目申報增加難度。如同時涉及到岸陸、岸線、海塘的項目，需要分頭向交通、海洋、林業等部門申報，而且各部門意見經常不統一，申報難度很大。三是項目審批權限不太明確。由于*港是特殊區域，*市有關主管部門對項目審批都很謹慎，目前還沒有出臺相應的審批辦法，審批權限不明確，縣級管理部門很難操作，增加了申報難度。同時，由于項目申報難度增大，造成邊建邊申報、先建后報、多建少報的現象不斷增加，給項目管理帶來難度。
從存在的問題來看，主要有以下四個方面：
一是缺乏全市總體保護和利用思路的引導。從調查情況來看，目前有關部門和沿港各鎮對*港保護和利用工作都有各自的思路，總的目標方向不太明確，就具體的項目、重點區塊的發展各有己見，推進工作力度和進度也不一致，部門與部門之間、部門與鎮之間協調不夠順暢，難以形成合力。這與全市尚未形成沿港區域保護和利用總體思路、明確發展重點，確定重點區塊功能和重大基礎設施項目布局直接有關。這種現象存在，既影響沿港區域保護和利用快速推進，也不利于沿港區域一體化發展，制約沿港區域整體發展大局。
二是前期研究和項目前期工作有待加強。前期研究和項目前期工作是非常重要的基礎性工作，沒有前期基礎研究，就不可能有好的工作思路；沒有項目前期工作就不可能推出好的建設項目。*市《*港保護和利用規劃綱要》和《*港區域空間布局規劃》是原則指導文件，只有結合*實際，加強深入的前期研究，才能形成適合*實際的貫徹思路；重大項目只有做實做好前期包裝設計工作，才有可能獲準審批、解決用地、得到實施。從調查情況來看，沿海三鎮和有關部門對前期研究和項目前期工作要進一步重視，特別是對重點區塊的前期研究、重大項目的前期工作要加大力度，以切實推進重點區塊開發、重大項目建設進度。
三是專項規劃編制工作進展不平衡。除沿海空間發展布局規劃、海洋功能區劃和農業產業布局規劃已初步完成外，生態控制規劃、產業布局規劃、重點區塊規劃、重大項目規劃等編制進度有待加快。同時，規劃之間不銜接問題也相當突出，集思廣益做得還不夠，達不到統一思想、指導行動的效果，規劃編制方式方法有待改進，規劃編制的公眾參與度有待提高。
此外，一些單位在困難面前有畏難情緒、存在“等、靠、要”思想，部分區域和一些農村無序利用，部門與鎮聯系不夠，市級部門與*市級部門溝通不夠，推進機制不健全等問題也值得重視。
三、推進我市*港保護和利用的工作建議
（一）加大宣傳發動力度，掀起*港區域建設的強勁聲勢
*港保護和利用是我市實施“十一五”規劃的戰略重點，是事關經濟社會持續快速發展的大局，也是造福百姓，推進小康社會建設的民心工程。面對*港優越的資源條件和發展機遇，要因勢利導，加大宣傳發動力度，廣泛動員，深入發動，充分運用輿論引導、會議研討、政策激勵、商業推介、典型示范等多種形式，擴大*港保護和利用的“知曉度”和“參與率”。要通過宣傳發動，進一步統一思想，明確思路、協調行動、凝聚合力，促成*港保護和利用工作的強大動力。要強化政府的先入意識、責任意識和緊迫意識，激發企業和社會的主體意識、共建意識和創新意識，充分把握機遇，乘勢而上，加快發展，走在前列，營造*港建設的良好氛圍，贏得區域保護和利用的主動權。
（二）強化政府主導作用，建立健全工作推進和激勵機制
建立權威的組織機構和完善的工作機制，是確保*港保護和利用工作得以扎實有效推進的首要前提。在*港保護和利用初期，要突出政府的主導作用，發揮帶動作用，強化協調作用，建立領導、協調、激勵和督察機制。一是完善市委、市政府對沿海區域保護和利用工作的領導協調機制。在前期建立領導小組及辦公室同時，抓緊制定領導小組及辦公室的工作規程和工作制度，強化領導小組辦公室的綜合協調能力，加強對具體工作的協調。二是建立沿港區域保護和利用工作計劃實施制度。每年初制訂沿海區域保護和利用年度實施計劃，分解落實工作任務，加強對任務完成過程的督促指導，確保按時完成年度各項任務。三是獨立實施沿港區域保護和利用工作考核、督查制度。按照年度實施計劃，建立工作進度統計報告制度，及時匯總通報工作進度，并將保護利用工作列入市委年度特色工作考核，根據工作需要，對階段重點工作進行檢查，將檢查考核結果與年終獎金、先進評比等掛鉤，以增強考核的有效性和激勵作用。
（三）堅持規劃先導，統籌區域一體化發展
良好發展源于科學的規劃。在遵循區域自然屬性的基礎上，立足整體聯動和一體化發展，加快推進規劃編制工作，建立健全區域規劃體系，科學、有序引導區域發展。一是抓緊修編完善區域空間規劃，確定總體保護和利用思路。二是完善城鎮體系規劃和莼湖中心鎮總體發展規劃，明確城鎮主體功能和發展支點。三是編制工業和旅游發展空間布局規劃，構建有較強優勢、較大潛力、較高效益的產業體系。四是編制生態控制和區域環境整治規劃，著力保護港區自然資源，建設資源節約型和環境友好型社會。五是編制重點開發區塊、基礎設施和重大項目規劃，搞好新農村建設規劃，為區域發展提供強有力的支撐。為了規范規劃編制工作，保障規劃的科學性、合理性和可操作性，必須加強市委市政府對規劃編制工作的統一領導，研究確定規劃體系，布置落實規劃任務，審查批準規劃，協調規劃實施。必須改進規劃編制的方式方法，強化規劃編制的地方自主性和過程的開放性，充分吸收各部門和廣大群眾的意見。必須增強規劃實施執行中的嚴肅性和剛性約束，依據規劃要求，統一配置自然資源、統一落實管理措施、統一審批工程項目，建立健全規劃評估和考核機制，加大規劃執法力度，保持規劃的連續性和穩定性，使*港保護和利用規劃步入規范化、法制化軌道。
（四）堅持基礎設施先行，優化區域發展環境
按照適度超前、資源共享的原則，加快推進區域交通、供水、供電、水利、土地整理、保潔等基礎設施建設，為區域發展提供強有力的支撐。一是加快構建內聯外暢的交通網絡系統。在加快推進已建或在建同三高速和甬臺溫鐵路等項目建設的基礎上，完成沿海中線建設方案，啟動環港公路前期研究，開工建設城區到莼湖快速通道、全面完成農村公路建設。二是加快推進區域電網建設，推進裘村110千伏變電項目，啟動松岙鎮變電項目前期研究。三是改善區域供水條件，研究確定沿港區域供水設施的總體布局方案，啟動莼湖自來水廠前期工作，加快推進緩解近期區域供水矛盾的飲用水工程。四是加快推進紅勝海塘圍涂續建工程和標準海塘加固工程，紅勝海塘工程力爭在年底前動工建設。五是全面推進環境整治工程，重點是結合新農村建設，搞好村莊整治和區域河道環境整治。
（五）堅持強化產業支持，進一步夯實區域經濟基礎
發展區域經濟，增強區域經濟實力，提高區域經濟競爭能力和持續發展能力，是*港保護和利用的首要任務。要按照濱海生態型綜合經濟區的定位，堅持“穩農、強工、興三產”的思路，努力構建以濱海度假旅游業、港口物流業、海景房產業、清潔制造業和特色農漁業為主導的產業體系。一是依托岸陸生態和海洋資源，優先發展濱海休閑度假旅游業。重點推進松岙*灣濱海商務度假區、懸山島－雙山－紅勝海塘綜合旅游度假區、*森林公園休閑區、松岙紅色旅游基地、豪華私家游艇基地和海上漁家樂六大旅游項目建設。二是積極開發深水岸線，培育發展現代港口物流業。加快推進*世捷、敏杰物流倉儲基地建設，適度培育、引進具有一定規模、核心業務能力較強的物流企業。三是走新型工業化路子，大力推進生態工業發展。按照“工業集中、企業集聚、產業集約”的要求，加快推進松岙臨港產業區、裘村服裝服飾區和莼湖紅勝海塘生態型綜合經濟區三個特色產業區塊的建設，加快完善基礎設施，加強招商選資，推動重大產業項目建設，促進特色產業做強做大。同時，要整合提升現有工業，重點支持船舶修造、服裝服飾加工、機械電器、儀表精密制造等優勢產業。四是扎實推進《農業產業布局規劃》和《農業產業基地建設規劃》實施，做強特色農業。按照區域化、標準化要求，以基地建設為抓手，整合資源，調整布局結構，抓好生態濱海旅游農業、生態型海洋漁業、生態型濱海林果業基地建設。五是強化城鎮服務業支撐。重點推進莼湖中心鎮服務業發展，強化莼湖鎮的集聚功能和綜合服務功能，保障和支撐整個*港區域經濟社會發展。同時推進松岙、裘村生態居住鎮建設，選擇三鎮宜居宜業宜觀光地塊，加快建設海景房產和高檔住宅，以提高城鎮品位。
（六）切實化解各種制約，保障*港區域保護和利用工作順利展開
*港區域保護和利用是一項艱巨的任務，要針對當前各方面制約因素，采取切實有效的措施，積極構建全面、完善的服務和保障體系，切實化解各種制約。一是要強化前期研究。*港保護和利用尚屬起步階段，工作需要不斷研究和創新。各地各部門要結合自身職能和工作實際，加強調查研究，理清工作思路，制定具體推進措施，量化細化工作任務，特別是規劃編制單位，尤其要重視規劃前期研究工作，下大功夫提高規劃成果質量。通過加強前期研究，做好與*各部門的思路、規劃銜接工作，爭取上級支持，最大限度用好用活上級政策和規劃。二是要強化項目前期工作。項目是*港保護和利用的支撐。在強化規劃的基礎上，各級各部門要根據規劃的定位和各自實際，加強項目前期研究，下大力氣催生一批帶動作用強、符合區位條件的大項目，并積極推進項目實施的前期工作，推進項目落實。當前要特別重視游艇俱樂部等政府規劃控制項目的前期工作，及早與上級審批部門銜接。三是加快制訂財政、金融、土地流轉、產業發展、生態補償等配套政策，加大對*港保護和利用的支持力度。同時要加大土地、水利、海洋、規劃等執法力度，堅決抑制違法利用，維護*港保護和利用秩序。四是要積極破解土地制約。在完成空間發展布局規劃和生態保護規劃后，要盡快啟動沿港3.8萬畝生態公益林布局調整和土地利用規劃研究，及時做好與*市主管部門的銜接，爭取上級支持，最大限度地調劑出建設用地。同時，要加強集約用地工作，提高土地利用率，節約利用土地。五是積極拓展籌資渠道，在加大財政資金支持力度同時，創新投融資機制，積極探索市場化、多元化融資機制和渠道，緩解建設資金不足困難。六是要有效開展區域整體包裝、宣傳和推介。制定全市統一的*港區域保護和利用宣傳推介方案，運用新聞、廣播、電視等媒體，廣泛宣傳，大力推介，努力提高區域知名度和影響力。對內要加大對*港區域保護和利用的意義、相關法律法規等內容的宣傳力度，提高沿港群眾法律意識和支持沿港區域建設的自覺性，加強群眾與政府在區域建設中的合作。對外要認真研究和排摸目標市場，統一策劃宣傳形式，通過建網站、編資料、舉辦投資洽談會、赴異地大中城市開展宣傳等多形式地開展招商推介、旅游推介，擴大知名度。
（七）加強資源和環境保護，促進沿港區域經濟社會環境協調、可持續發展
在加快產業發展同時，加強環境整治和生態建設，切實保護*港發展的資源特色和可持續發展資本，建設資源節約型和環境友好型港灣。一是要按照“保護和整治”的要求，確定一批海洋和陸域生態特別保護區，對特別保護區嚴格加以保護，不得以任何名義進行損害性開發。二是要全面實施莼湖、裘村、松岙生態鎮和新農村建設，為建設濱海生態綜合經濟區提供保障。三是要開展陸、海、涂、村污染源綜合治理，包括陸地工業污染、海洋排污、灘涂養殖、農村生活垃圾和污水的綜合治理。有關部門要積極完善產業投資政策，嚴格落實產業和環保準入制度，嚴格限制高能耗、高物耗、高污染企業發展，嚴格執行項目建設環境影響評價和“三同時”制度，積極推行清潔生產，整治和規范入海排放，鞏固和深化“一控雙達標”成果。要適度壓縮灘涂養殖規模，推行畜禽生態養殖模式，深化實施“示范整治”和“清水河道”工程，大力改善農村環境，全力建設生態型、清潔型、宜居型和諧港灣。
