環(huán)保局政策教育調(diào)研報(bào)告

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黨中心、國(guó)務(wù)院高度重視環(huán)境保護(hù)工作,從*年開(kāi)始,中心每年都要召開(kāi)人口資源環(huán)境工作座談會(huì),研究部署環(huán)境保護(hù)工作。多年來(lái),各級(jí)黨委、政府不斷加大環(huán)保工作力度,加強(qiáng)法制、增加投進(jìn),進(jìn)步公眾環(huán)境意識(shí)。國(guó)家采取了重點(diǎn)污染物排放總量控制、重點(diǎn)企業(yè)和城市環(huán)境達(dá)標(biāo)活動(dòng)和重點(diǎn)地區(qū)污染物治理三大污染防治措施,實(shí)施了自然林保護(hù)、退耕還林還草、退田還湖、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等一系列生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工程。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程明顯加快的情況下,環(huán)境污染加劇的趨勢(shì)得到基本控制,一些城市和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善,涌現(xiàn)出一批生態(tài)示范區(qū)、環(huán)境保護(hù)模范城市、環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)和環(huán)境友好企業(yè)等。生態(tài)建設(shè)成績(jī)突出,人工造林保持率居世界第一,荒漠化治理成效居世界前列,水土流失治理、草原建設(shè)等成效顯著。

固然環(huán)境保護(hù)工作取得了長(zhǎng)足發(fā)展,但我們必須清醒的看到,由于我國(guó)人口多,人均資源匱乏,環(huán)境容量小,加上粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式尚未根本轉(zhuǎn)變,以及環(huán)境污染和生態(tài)惡化長(zhǎng)期累積效應(yīng),我國(guó)生態(tài)環(huán)境形勢(shì)依然十分嚴(yán)重,有些環(huán)境污染和生態(tài)破壞題目還十分突出,生態(tài)環(huán)境形勢(shì)不容樂(lè)觀,基層環(huán)保工作也面臨著不少題目,需要采取相應(yīng)的措施加以解決,對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保*》進(jìn)行適當(dāng)修改也很有必要。筆者作為基層環(huán)保工作者中的一員,從事環(huán)保工作已經(jīng)十余年,先后從事過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)察和污染控制等工作。根據(jù)我的實(shí)踐,下面將就基層環(huán)保工作面臨的題目和對(duì)策提出一些看法。

一、新建項(xiàng)目環(huán)境治理方面存在的題目

按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的要求新建項(xiàng)目均應(yīng)該編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,通過(guò)環(huán)保局“三同時(shí)”驗(yàn)收。但現(xiàn)在的情況是,區(qū)縣一級(jí)的小企業(yè),守舊估計(jì)也有50%以上沒(méi)有任何環(huán)保審批手續(xù),當(dāng)然也沒(méi)有通過(guò)“三同時(shí)”驗(yàn)收,但工商和稅務(wù)登記卻是齊備的,在“正當(dāng)”地進(jìn)行生產(chǎn)。對(duì)于這樣一些企業(yè)的處理,按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保*》的要求,應(yīng)該責(zé)令其停止生產(chǎn),限期補(bǔ)辦環(huán)保手續(xù),并給予相應(yīng)的處罰。但對(duì)于這樣大量的企業(yè)進(jìn)行查處,一方面環(huán)保局人力有限,另一方面查處大量的企業(yè)也會(huì)給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成一定的影響,甚至造成社會(huì)影響,查處難度相當(dāng)大。

大批企業(yè)沒(méi)有辦理“環(huán)評(píng)”審批手續(xù)的原因,企業(yè)人士講不知道要辦理環(huán)保手續(xù),以為只要辦了工商稅務(wù)手續(xù)就可以了。他們?cè)诠ど潭悇?wù)辦理手續(xù)時(shí)也未被告知要辦理環(huán)保手續(xù),更不用說(shuō)要把環(huán)保手續(xù)作為工商稅務(wù)登記的前置條件了。另外有一部分企業(yè)是由于以為做“環(huán)評(píng)”收費(fèi)太高,小企業(yè)創(chuàng)業(yè)之初,經(jīng)費(fèi)困難,難以承擔(dān)這筆用度,故不愿辦理環(huán)保手續(xù)。還有一部分企業(yè)可能是由于種種原因辦不了“環(huán)評(píng)”手續(xù)的,當(dāng)然也沒(méi)有辦理環(huán)保手續(xù)。

對(duì)于新建項(xiàng)目的環(huán)境治理,假如工商局不嚴(yán)格把環(huán)保審批作為前置條件,那么大批的企業(yè)將邁過(guò)“環(huán)評(píng)”這一關(guān)而直接進(jìn)行工商稅務(wù)登記審批,不配套建設(shè)任何污染防治設(shè)施,直接投進(jìn)生產(chǎn),環(huán)保局對(duì)這批企業(yè)的治理將失控,新污染難以得到有效控制。解決這一題目的關(guān)鍵是各個(gè)審批單位都應(yīng)該要求企業(yè)把“環(huán)評(píng)”作為前置條件,假如沒(méi)有通過(guò)“環(huán)評(píng)”則不予審批,只有這樣才能從根本上解決污染源頭題目。當(dāng)然,“環(huán)評(píng)”收費(fèi)也應(yīng)該讓企業(yè)能夠接受。

事實(shí)上,《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)治理?xiàng)l例》第2條、第6條規(guī)定,建設(shè)“對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目”,國(guó)家實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。該條例第9條進(jìn)一步規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目“需要辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照前,報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表。”

因此,根據(jù)前述環(huán)境保*律和行政法規(guī)的規(guī)定,作為企業(yè)登記注冊(cè)和申領(lǐng)《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》程序的前置審批內(nèi)容的環(huán)境影響審批事項(xiàng),其主要適用范圍應(yīng)為“對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目”。

假如環(huán)保部分和工商部分相互配合,并將環(huán)境影響審批程序作為工商部分辦理企業(yè)登記注冊(cè)的前置性審批事項(xiàng),可從源頭上有效防止新污染源的產(chǎn)生,從而有利于保護(hù)和改善我國(guó)的城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量。

二、老污染源限期治理的題目

對(duì)于已經(jīng)通過(guò)環(huán)保竣工驗(yàn)收,投進(jìn)生產(chǎn)的企業(yè),我們把他稱之為老污染企業(yè)。在環(huán)境監(jiān)察過(guò)程中,經(jīng)常發(fā)現(xiàn)一些污染排放超標(biāo)的企業(yè),這些企業(yè)除了應(yīng)該按照規(guī)定繳納超標(biāo)排污費(fèi)外,還應(yīng)該由環(huán)保部分責(zé)令其限期治理,達(dá)標(biāo)排放。限期治理期限內(nèi)不能達(dá)到要求的,給予相應(yīng)的處罰,同時(shí)責(zé)令停產(chǎn)治理,停產(chǎn)治理還不能達(dá)到要求的,由當(dāng)?shù)卣?zé)令其封閉。現(xiàn)在基層的做法大都是發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違法行為,立案進(jìn)行查處,給予相應(yīng)的罰款,至于罰款以后違法行為是否還在繼續(xù),一般無(wú)暇過(guò)問(wèn)。一旦再有投訴,又對(duì)其進(jìn)行查處,如此循環(huán),解決不了根本題目,限期治理制度沒(méi)有真正落到實(shí)處。當(dāng)然,這除了執(zhí)法部分的原因以外,客觀因素還是主要的,由于基層一般面對(duì)的是個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì),其經(jīng)營(yíng)規(guī)模一般較小,利潤(rùn)相對(duì)不高,大多處于創(chuàng)業(yè)起步階段,經(jīng)營(yíng)粗放,治理混亂,以家族企業(yè)為主。要想其花費(fèi)大量的資金來(lái)投進(jìn)污染治理,企業(yè)大多沒(méi)有這個(gè)實(shí)力。即使有資金,他也不愿意投進(jìn),由于這對(duì)他的利潤(rùn)造成直接影響。現(xiàn)在基層小企業(yè)的環(huán)保題目相當(dāng)普遍和嚴(yán)重,必須下大力氣整治才行。

三、排污收費(fèi)方面存在的題目

《排污費(fèi)征收使用治理?xiàng)l例》自20*年7月1日起執(zhí)行,*年2月5日國(guó)務(wù)院的《征收排污費(fèi)暫行辦法》同時(shí)廢止。《排污費(fèi)征收使用治理?xiàng)l例》比以前的《征收排污費(fèi)暫行辦法》更公道、更科學(xué)、更有可操縱性。充分體現(xiàn)了環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的資源價(jià)值理論、環(huán)境題目的外部不經(jīng)濟(jì)性理論,以及由此而形成的污染者付費(fèi)原則等。對(duì)于廢水、廢氣的核定基本上是沒(méi)有爭(zhēng)議的,嚴(yán)格按照當(dāng)量來(lái)征收。但對(duì)于噪聲超標(biāo)排污費(fèi)的核定,筆者在工作當(dāng)中碰到一些題目。《征收排污費(fèi)暫行辦法》中規(guī)定噪聲超標(biāo)就收費(fèi),這是非常明確的。但《排污費(fèi)征收使用治理?xiàng)l例》明確規(guī)定“對(duì)環(huán)境噪聲污染超過(guò)國(guó)家環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn),且干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)的,按照噪聲的超標(biāo)分貝數(shù)計(jì)征噪聲超標(biāo)排污費(fèi)”。怎么樣認(rèn)定“干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)”,什么樣的噪聲才叫“干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)”的噪聲,立法者沒(méi)有明確的行政解釋。一個(gè)單位噪聲超標(biāo),是否擾民,依據(jù)是什么,執(zhí)法職員以為是擾民的,企業(yè)可能以為不擾民,雙方各持己見(jiàn),輕易讓執(zhí)法職員和企業(yè)造成誤解,爭(zhēng)議在所難免,給噪聲排污費(fèi)征收工作帶來(lái)難度,增加噪聲排污費(fèi)征收的不確定性。

對(duì)于部分行業(yè)和散排的單位,其排污當(dāng)量的確定有一定難度,假如按照監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)計(jì)算的話,基本上核定下來(lái)的用度相當(dāng)?shù)?而目前對(duì)這部分單位的物料衡算辦法又沒(méi)有出臺(tái),對(duì)這部分單位排污費(fèi)基本無(wú)法正確確定。比如噴漆行業(yè)、油漆配制行業(yè)等,其污染經(jīng)常有群眾投訴,但根據(jù)監(jiān)測(cè)其污染物排放濃度又不高,核定的排污費(fèi)就很低。對(duì)于這樣一些不便通過(guò)監(jiān)測(cè)認(rèn)定其排污當(dāng)量值的單位,急需出臺(tái)相應(yīng)的物料衡算辦法,才能正確認(rèn)定其排污當(dāng)量。

四、環(huán)境監(jiān)察行政執(zhí)法中的題目

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保*律體系包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章以及我國(guó)締結(jié)或參加的與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的國(guó)際條約等具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

憲法是國(guó)家的根本打*,是環(huán)境法的立法依據(jù),憲法中有關(guān)保護(hù)環(huán)境與資源的規(guī)定有四條,分別是第九條、第十條、第二十二條和第二十六條。

環(huán)境保*律由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定,包括環(huán)境保護(hù)基本法律和單行法律,截至*年底,我國(guó)先后頒布實(shí)施的環(huán)境保護(hù)及其相關(guān)法律有25部,其中基本法律一部,即《中華人民共和國(guó)環(huán)境保*》,防治污染和公害的單行法律5部,保護(hù)自然資源的單行法12部,相關(guān)法律14部。

環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院制定,是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律制定的有關(guān)環(huán)境保護(hù)行政治理活動(dòng)的規(guī)范性文件。截至*年底,國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的有關(guān)防治污染和公害的行政法規(guī)40多部,有關(guān)自然資源保護(hù)的行政法規(guī)有90多部。

環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)由地方立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法、法律制定,在本轄區(qū)內(nèi)有效使用。

環(huán)境保護(hù)規(guī)章,包括部分規(guī)章和政府規(guī)章。部分規(guī)章由國(guó)務(wù)院各部、委、局制定,其中包括國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。政府規(guī)章又叫地方性規(guī)章,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定,包括地方性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

從法律效力方面看,國(guó)家環(huán)境法的效力高于地方性環(huán)境法的效力,上一層次的效力高于下一層次的效力;我國(guó)參加和締結(jié)的國(guó)際環(huán)境法的效力高于國(guó)內(nèi)環(huán)境法的效力;特別法的效力高于普通法的效力;新法的效力高于舊法的效力。其例外是,嚴(yán)于國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方性污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的效力高于國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的效力。在環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中具體適用環(huán)保法時(shí),應(yīng)當(dāng)遵循層次由高到低,效力由大到小的原則,首先適用層次較高效力較大的法律、法規(guī)或規(guī)章。

《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》明確規(guī)定,環(huán)境保護(hù)行政處罰實(shí)行調(diào)查取證與決定處罰分開(kāi),縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部分的法制工作機(jī)構(gòu),同一治理本部分的環(huán)境保護(hù)行政處罰工作。基層環(huán)保部分由于職員限制,多數(shù)沒(méi)有法制工作部分,對(duì)于這種情況,至少應(yīng)該成立一個(gè)環(huán)境違法行為調(diào)查處理委員會(huì),由該委員會(huì)來(lái)集體討論決定處罰結(jié)果,這樣的處罰結(jié)果會(huì)更公正、公道。

五、污染減排中的題目

污染減排是一項(xiàng)約束性指標(biāo)、剛性任務(wù)。我們要采取更有力的措施,鞏固減排成果,著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)減排、工程減排、治理減排和政策減排,著力加大重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域污染減排力度,以此帶動(dòng)全社會(huì)污染減排工作深進(jìn)開(kāi)展,確保如期完成“十一五”主要污染物減排目標(biāo)。

同時(shí),不斷完善減排體制機(jī)制制度,形玉成社會(huì)都來(lái)抓減排的格式,打破環(huán)保局孤軍作戰(zhàn)的局面。積極推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展,積極推動(dòng)用“綠色GDP”考核地方政府,推動(dòng)地方政府和企業(yè)樹立正確的政績(jī)觀和發(fā)展觀。

以上都是談的具體業(yè)務(wù)工作,是筆者工作中具體的體會(huì)。實(shí)在基層環(huán)保工作還面臨很多題目,比如整個(gè)環(huán)保系統(tǒng)在政府部分中的角色定位題目、環(huán)保局機(jī)構(gòu)編制題目、環(huán)保局內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置題目、全面實(shí)施排污許可證制度等方面都存在諸多題目值得探討,鑒于筆者水平有限,就不逐一談了。

環(huán)保工作任重道遠(yuǎn),黨中心、國(guó)務(wù)院20世紀(jì)80年代把環(huán)境保護(hù)作為我國(guó)的基本國(guó)策,90年代初明確要求實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。21世紀(jì)以來(lái),中心將增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力,改善環(huán)境作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一,并提出樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,構(gòu)件社會(huì)主義*社會(huì),夸大人與自然*發(fā)展。近年,中心又明確提出要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。所有這些政策,都為環(huán)保工作指明了方向,值得環(huán)保戰(zhàn)線上的同道們往認(rèn)真思考、探索和實(shí)踐。