司法局執(zhí)法教育調(diào)研報(bào)告

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優(yōu)化偵查權(quán)配置是當(dāng)前法學(xué)理論界、司法實(shí)務(wù)界研究司法體制改革中熱烈討論的話題之一。目前的偵查權(quán)配置存在一些問(wèn)題，不能完全適應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)治安形勢(shì)和人民群眾對(duì)于社會(huì)安全感的需要，因此亟需理論界和實(shí)務(wù)界從法律和制度層面探索出路。

研究偵查權(quán)配置的六大誤區(qū)

個(gè)人認(rèn)為，目前對(duì)優(yōu)化偵查權(quán)配置的研究存在六大誤區(qū)：

一是只看表面問(wèn)題，不重視原因分析。許多人提到偵查權(quán)方面存在的問(wèn)題，就會(huì)列舉立案不實(shí)、超期羈押、刑訊逼供等問(wèn)題，但往往沒(méi)有深入分析產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因。

二是過(guò)分注重對(duì)偵查權(quán)力的監(jiān)督，不重視對(duì)偵查權(quán)的保障。單從法律條文看，我國(guó)公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)似乎比一些國(guó)家的范圍要寬。但在實(shí)踐中由于相關(guān)制度不配套和存在缺陷，以及對(duì)公民違反程序性規(guī)定缺乏明確、有效的處罰措施，刑事訴訟法規(guī)定的偵查權(quán)往往難以有效發(fā)揮作用。很顯然，單一謀求將警察的手腳死死捆住，不應(yīng)該是優(yōu)化偵查權(quán)配置的基本方向。

三是過(guò)分注重犯罪嫌疑人的權(quán)利，對(duì)被害人的權(quán)利重視不夠。在偵查活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，但同時(shí)更要注重使被破壞的社會(huì)秩序得到恢復(fù)，使被害人遭受的損失及時(shí)得到彌補(bǔ)，只有這樣，偵查工作才能得到廣大群眾的理解和支持，刑事訴訟活動(dòng)也才能順利進(jìn)行。

四是只就事論事設(shè)計(jì)制度，而忽視相關(guān)配套制度的研究。例如，為防止刑訊逼供，有人提出要在立法上明確規(guī)定對(duì)訊問(wèn)全程錄音錄像。這一制度對(duì)防治刑訊逼供的確有積極作用，公安機(jī)關(guān)也正在實(shí)踐中不斷探索。但是，這是一個(gè)系統(tǒng)工程，要使錄音錄像制度發(fā)揮作用，相關(guān)配套制度也必須跟進(jìn)。錄音錄像的核心要求是要做到“全程”，如何保證有足夠的偵查人員承擔(dān)每一次訊問(wèn)時(shí)錄音錄像的任務(wù)？此外，由此帶來(lái)的裝備、人員的保障方面的問(wèn)題也需要一并考慮。如果沒(méi)有這些配套制度的落實(shí)，訊問(wèn)錄音錄像制度就只能是“看上去很美”。

五是只重視對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督，而不重視對(duì)其他偵查機(jī)關(guān)以及審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督。學(xué)者一提監(jiān)督制約，就必然奉“決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)相分離”是唯一的最高標(biāo)準(zhǔn)和最大價(jià)值追求。但是，在表述時(shí)往往只針對(duì)公安機(jī)關(guān)，走入“雙重標(biāo)準(zhǔn)”的思維模式，罔顧其他機(jī)關(guān)自己立案、自己偵查、自己批捕、自己審判等客觀事實(shí)。無(wú)論是對(duì)偵查權(quán)、起訴權(quán)實(shí)施監(jiān)督，還是對(duì)審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)實(shí)施監(jiān)督，其所追求的價(jià)值目標(biāo)是一致的，標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。

六是關(guān)注確保公正的措施多，關(guān)注提高效率的措施少。“遲到的公正就是不公正”，如果不能有效提高偵查機(jī)關(guān)的偵查能力，不能有效提高偵查工作的效率，甚至過(guò)多地束縛偵查機(jī)關(guān)的手腳，不可避免地會(huì)導(dǎo)致破案率下降，被害人的權(quán)益得不到及時(shí)的補(bǔ)償，社會(huì)秩序得不到及時(shí)恢復(fù)。

影響偵查工作開(kāi)展的四大因素

在我們這樣一個(gè)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡、正處于社會(huì)深刻變化的國(guó)家，偵查工作任務(wù)非常艱巨。與之相比，偵查權(quán)的配置遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)治安的現(xiàn)實(shí)需要，公安機(jī)關(guān)面臨的困難主要有以下四個(gè)方面：

一是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重制約偵查工作開(kāi)展。受經(jīng)濟(jì)水平限制，我國(guó)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的投入明顯不足，主要表現(xiàn)在高素質(zhì)執(zhí)法人員少、培訓(xùn)體系不健全、辦案力量嚴(yán)重不足、經(jīng)費(fèi)緊缺及裝備匱乏等等。中國(guó)的警力配置在世界上屬于低水平，20*年公安機(jī)關(guān)實(shí)有人數(shù)約190萬(wàn)，按人口比例只有1‰多一點(diǎn)，而日本為2.2‰，美國(guó)為3.5‰，俄羅斯為8.46‰。緊張的警力使絕大多數(shù)民警常年超負(fù)荷工作，偵查人員每人手中同時(shí)要經(jīng)辦多個(gè)案件，往往只能先處置緊急情況，暫時(shí)先放緩其他案件，這就使得看起來(lái)很長(zhǎng)的羈押期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠用，調(diào)查取證工作也無(wú)法深入進(jìn)行，不得不采取先抓人再搜集證據(jù)的做法。經(jīng)費(fèi)緊張更是長(zhǎng)期困擾公安機(jī)關(guān)的難題，國(guó)外警方普遍應(yīng)用的高科技偵破手段在我國(guó)大部分地方都因經(jīng)費(fèi)原因而無(wú)法采用。

二是社會(huì)高速轉(zhuǎn)型給偵查工作帶來(lái)極大困難。中國(guó)社會(huì)正處于一種明顯不同于西方經(jīng)驗(yàn)的轉(zhuǎn)型期，一些在發(fā)達(dá)國(guó)家不是問(wèn)題的事情在現(xiàn)階段的中國(guó)可能就會(huì)成為突出問(wèn)題，如流動(dòng)人口犯罪問(wèn)題日益嚴(yán)峻，一般大城市可以達(dá)到犯罪的一半以上，在深圳等一些外來(lái)人口集中的城市，流動(dòng)人口犯罪達(dá)到90%以上。但社會(huì)管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有跟上，信用體制缺位，對(duì)于在本地沒(méi)有居所、沒(méi)有生活來(lái)源、沒(méi)有家庭親友的流動(dòng)人口，取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住很難起到約束作用。另一個(gè)問(wèn)題是犯罪的高發(fā)態(tài)勢(shì)。近年來(lái)，我國(guó)刑事案件發(fā)案數(shù)一直居高不下，犯罪立案數(shù)不斷增加，從*年的360萬(wàn)起不斷增長(zhǎng)到近年來(lái)的460多萬(wàn)起。同時(shí)，犯罪的手段不斷更新，智能化、組織化、暴力化的程度不斷提高，大大增加了偵查工作的難度。

三是執(zhí)法環(huán)境給偵查工作造成很大困擾。受社會(huì)文化水平制約，公眾心理受傳統(tǒng)報(bào)應(yīng)觀念支配，對(duì)犯罪持強(qiáng)烈憎恨態(tài)度，認(rèn)為對(duì)犯罪分子就得“抓起來(lái)”，如果取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住，就是放縱犯罪分子。相當(dāng)一部分群眾還沒(méi)有養(yǎng)成尊重法律的習(xí)慣，不配合公安機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作，暴力襲警、圍攻執(zhí)行取證和抓捕任務(wù)的民警的事件屢見(jiàn)不鮮。國(guó)外人們普遍自覺(jué)履行的作證義務(wù)，在中國(guó)很難實(shí)行。

四是法律賦予公安機(jī)關(guān)的手段、措施欠缺功效。目前存在的問(wèn)題主要有：(一)在立案方面，刑事訴訟對(duì)立案前的審查能夠采取什么樣的具體措施沒(méi)有明確規(guī)定。而對(duì)于多數(shù)案件來(lái)說(shuō)，如不采取相關(guān)措施進(jìn)行審查，難以判斷是否應(yīng)當(dāng)立案；(二)在強(qiáng)制措施方面，刑事訴訟法規(guī)定的逮捕條件比較原則，實(shí)踐中一些地方出于各種因素考慮，又將逮捕條件等同于起訴條件甚至定罪條件來(lái)掌握，使很多本應(yīng)在逮捕之后做的偵查工作不得不在拘留期限內(nèi)完成，偵查工作倉(cāng)促。取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住條件不明確，執(zhí)行方式單一，對(duì)保證人履行監(jiān)督義務(wù)約束不夠，公安機(jī)關(guān)往往不敢采用這兩種非羈押措施；(三)在調(diào)查取證方面，沒(méi)有明確規(guī)定技術(shù)偵查等特殊偵查措施，缺少?gòu)?qiáng)制作證等規(guī)定，偵查機(jī)關(guān)提取物證和其他證據(jù)的能力受到很大制約，不得不依賴于口供；(四)現(xiàn)場(chǎng)處置權(quán)不明。很多國(guó)家規(guī)定，在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)嫌疑人或者相對(duì)人如果不聽(tīng)從警察指令，警察可以依法采取任何可用的強(qiáng)制措施直至使用武器，而不用擔(dān)心承擔(dān)法律責(zé)任。我國(guó)因?yàn)榉梢?guī)定不明確，警察往往會(huì)因?yàn)轭檻]承擔(dān)責(zé)任，不敢采取必要的強(qiáng)制手段，不能有效控制現(xiàn)場(chǎng)和嫌疑人。

優(yōu)化偵查權(quán)，絕不能通過(guò)簡(jiǎn)單地“弱化”偵查權(quán)實(shí)現(xiàn)。如果法律沒(méi)有賦予偵查機(jī)關(guān)有效的偵破手段，就會(huì)迫使部分偵查人員在各方面限時(shí)破案的壓力下，采取非法的手段獲取證據(jù)。所以，不論是加強(qiáng)人權(quán)保障，還是推進(jìn)依法治國(guó)，最根本的辦法是提高偵查機(jī)關(guān)打擊犯罪的能力，使之能夠依法有效地偵破案件，而不必冒險(xiǎn)違法辦案，這也是優(yōu)化偵查權(quán)配置必須著重解決的問(wèn)題。

優(yōu)化偵查權(quán)配置的總體思路

我國(guó)的偵查權(quán)究竟應(yīng)當(dāng)如何配置，個(gè)人認(rèn)為主要應(yīng)當(dāng)考慮以下思路：

一是必須保障偵查機(jī)關(guān)能夠及時(shí)有效地查獲犯罪、收集證據(jù)。在犯罪手段不斷升級(jí)、危害不斷加大的今天，偵查機(jī)關(guān)必須做到“魔高一尺，道高一丈”。犯罪總是在暗處，要想徹底發(fā)現(xiàn)和清除并非易事，即使是在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科學(xué)技術(shù)非常發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，破案率也難以超過(guò)30%，因此，他們對(duì)于偵查機(jī)關(guān)的授權(quán)是非常充分的。例如，在意大利特殊偵查措施是警方調(diào)查有組織犯罪的常規(guī)方法，偵查人員在懷疑某人可能涉嫌黑手黨犯罪時(shí)，可以向法官申請(qǐng)最長(zhǎng)達(dá)5年的限制人身自由措施。“9·11事件”后，美國(guó)制定了愛(ài)國(guó)者法，賦予執(zhí)法部門(mén)更大權(quán)力來(lái)預(yù)防、偵查和打擊恐怖犯罪，如第203條規(guī)定執(zhí)法部門(mén)在未經(jīng)司法審查的情況下有權(quán)獲得與美國(guó)公民有關(guān)的敏感信息。

二是必須處理好打擊犯罪和保障人權(quán)之間的關(guān)系。公民基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要穩(wěn)定的治安環(huán)境。保障人權(quán)要以提高打擊犯罪能力為前提條件，通過(guò)立法保障偵查權(quán)的有效實(shí)施，是加強(qiáng)人權(quán)保障、解決執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題的根本方法。如果偵查權(quán)的配置問(wèn)題不解決，偵查機(jī)關(guān)打擊犯罪的能力仍維持在當(dāng)前水平，而將“無(wú)罪推定”、“犯罪嫌疑人的沉默權(quán)”、“非法證據(jù)排除”、“訊問(wèn)時(shí)間限制”、“訊問(wèn)犯罪嫌疑人時(shí)律師在場(chǎng)”、“律師全程介入偵查階段”、“聘請(qǐng)律師不需要批準(zhǔn)”、“律師會(huì)見(jiàn)不受監(jiān)聽(tīng)”等內(nèi)容全部寫(xiě)入刑事訴訟法，就會(huì)使打擊犯罪與保護(hù)人權(quán)之間的關(guān)系失去平衡，最終無(wú)法收到預(yù)期效果。

三是必須考慮立法、執(zhí)法的成本與效益。勿庸諱言，與人民群眾不斷增長(zhǎng)的法治需求相比，我國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)的整體素質(zhì)和執(zhí)法水平還不盡如人意，違反程序、濫用權(quán)力、執(zhí)法不公的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。這里面既有執(zhí)法人員主觀意識(shí)方面的問(wèn)題，也有客觀上成本投入不足的問(wèn)題。就立法來(lái)說(shuō)，很多國(guó)家在立法時(shí)會(huì)考慮執(zhí)行法律的預(yù)算問(wèn)題，出臺(tái)法律的同時(shí)，也會(huì)有專門(mén)的經(jīng)費(fèi)、編制到位。我國(guó)尚未建立這一制度，出臺(tái)法律后，需要執(zhí)行機(jī)關(guān)向政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)、編制。很多時(shí)候，經(jīng)費(fèi)、編制不能與法律生效時(shí)間同步到位，甚至嚴(yán)重滯后，對(duì)法律的有效實(shí)施帶來(lái)嚴(yán)重的影響。所以，今后制定、修改法律，都應(yīng)當(dāng)把成本核算作為立法和執(zhí)法的關(guān)鍵問(wèn)題。

四是必須深入研究偵查權(quán)優(yōu)化配置的價(jià)值目標(biāo)。偵查權(quán)的優(yōu)化配置，必須堅(jiān)決避免采用“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的思路和辦法，簡(jiǎn)單地去改革某一個(gè)方面，用一種現(xiàn)象去掩蓋另一種現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)明確偵查權(quán)優(yōu)化配置的價(jià)值目標(biāo)，置放于整個(gè)司法體制框架內(nèi)來(lái)研究、規(guī)劃，使之真正適合我國(guó)政治制度。