交通局公路建設(shè)調(diào)研報(bào)告

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中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的決定指出：各級(jí)政府要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村。切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)副產(chǎn)品貨流的暢通，對(duì)于進(jìn)一步加大工業(yè)支援農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的力度，從而推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。

近年來,市委、市政府搶抓政策機(jī)遇，高度重視農(nóng)村公路建設(shè)，將其作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、全面建設(shè)小康社會(huì)的重要措施和強(qiáng)力抓手，全市農(nóng)村公路建設(shè)有了較大的發(fā)展，農(nóng)村公路“六橫六縱”路網(wǎng)初具雛形，并從20*年起全面啟動(dòng)“村村通”工程，通達(dá)深度逐步提高，農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)濟(jì)日趨繁榮，老百姓出行更加便捷，農(nóng)村居民的物質(zhì)文化生活狀況進(jìn)一步改善，為新農(nóng)村建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。計(jì)劃至20*年底，我市將全面完成村村通工程。但是隨著新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的調(diào)整以及農(nóng)村公路建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村公路布局不盡合理、公路等級(jí)低以及公路管理養(yǎng)護(hù)機(jī)制尚未形成等矛盾日漸凸顯。怎樣建設(shè)好、管養(yǎng)好農(nóng)村公路，大力改善我市農(nóng)村公路狀況，是我們必須要思考和應(yīng)對(duì)的問題。

一、我市農(nóng)村公路建設(shè)基本情況

“十五”期間，我市先后爭(zhēng)取了國(guó)債項(xiàng)目269公里（其中縣道202公里），省通達(dá)工程150公里（其中縣道68公里）；部通達(dá)工程104公里（通村公路），共爭(zhēng)取補(bǔ)助資金12135萬元；村村通工程按GPS測(cè)量總里程約514公里，省補(bǔ)基金共5140萬元。

截止20*年底，我市公路總里程897公里（不含高速公路），公路密度為80.6公里/百平方公里。（注1）

公路級(jí)別：

按行政等級(jí)劃分：省道100公里，農(nóng)村公路797公里（其中縣道21條計(jì)355公里，鄉(xiāng)道39條計(jì)224公里，村道218公里）。

按技術(shù)等級(jí)劃分：省道二級(jí)78公里，三級(jí)22公里；農(nóng)村公路二級(jí)124.3公里，三級(jí)132.3公里，四級(jí)527.8公里，等外12.6公里。

路面類型：油（砼）路面668公里，路面鋪裝率：74.5%，其中：省道油（砼）路面100公里，農(nóng)村公路油（砼）路面568公里。

全市村村通工程總體進(jìn)展順利，截至20*年底已完成水泥砼路面310公里。

為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，市政府成立了以分管副市長(zhǎng)為組長(zhǎng)的市農(nóng)村公路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，提出了三年實(shí)現(xiàn)村村通油（砼）路的目標(biāo)，明確縣、區(qū)政府是村村通工程建設(shè)的責(zé)任主體，成立專門機(jī)構(gòu)，并落實(shí)責(zé)任到人。為加強(qiáng)管理確保村村通工程的質(zhì)量，市交通局從工程一開始就制定和出臺(tái)了一系列管理辦法，從農(nóng)村公路的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、社會(huì)監(jiān)理、政府監(jiān)督、交工驗(yàn)收、資金管理等方面，為縣區(qū)具體實(shí)施提供了明確、可操作性的依據(jù)。同時(shí)，為了更好地加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)的指導(dǎo)和監(jiān)管工作，市交通局成立了縣鄉(xiāng)公路管理處和質(zhì)監(jiān)站，撥付30余萬元專款用于購置公路工程試驗(yàn)檢測(cè)儀器和車輛，同時(shí)抽調(diào)多名具有豐富經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)骨干，專門從事農(nóng)村公路建設(shè)的管理、施工監(jiān)督和檢測(cè)，為確保我市村村通工程質(zhì)量打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、我市農(nóng)村公路建設(shè)存在的主要問題

(1)農(nóng)村公路建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo),布局不盡合理,路網(wǎng)尚未形成，影響了縣鄉(xiāng)公路整體效用的發(fā)揮。按照規(guī)定，村村通公路的線形按照GPS測(cè)量結(jié)果，從干道起至村委會(huì)止。這在一定程度上節(jié)約投資、節(jié)省成本、縮減了實(shí)地測(cè)量的時(shí)間，有利于加快推進(jìn)村村通公路建設(shè)。但由于考慮用地及實(shí)際需要，部分村委會(huì)坐落偏僻，并不在村民聚居處，特別是鄉(xiāng)村撤并,新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃調(diào)整,農(nóng)村道路建設(shè)沒能很好地作出相應(yīng)調(diào)整，造成了一些鄉(xiāng)村公路布局不合理，斷頭路較多。盡管在20*年項(xiàng)目實(shí)施中，根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況和農(nóng)民的強(qiáng)烈要求，近一半的項(xiàng)目都根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了微調(diào)。但從整體上來看，村村通各條公路間尚未有效形成路網(wǎng)，影響了通行能力和整體效用的發(fā)揮。

(2)農(nóng)村公路技術(shù)等級(jí)低，行車條件差，難以滿足農(nóng)民出行、農(nóng)副產(chǎn)品暢流的需要。占我市農(nóng)村公路66.2％的“村村通”工程是按照農(nóng)村公路四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)和施工的。其路基寬5米，路面寬3.5米，斷面結(jié)構(gòu)層要求有厚18cm的C30水泥混凝土面層,下面是寬3.8m、厚15cm的5%水泥穩(wěn)定碎石基層以及厚6cm的碎石找平層，這一等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)在全省也是領(lǐng)先的。但是在實(shí)際施工中，多數(shù)路段受地形及兩邊建筑物的限制，路基寬度無法達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。受路基寬度的影響，錯(cuò)車點(diǎn)布置困難，從而造成會(huì)車不便。再者，目前的“村村通”工程僅僅解決了路面的通行問題,而道路的排水、綠化等建設(shè)尚未跟上。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)至行政村的公路尚有一部分是等外公路或自然便道，大都為砂石路面，其服務(wù)水平低,抗災(zāi)能力及通過能力差，人們出行不便，大宗農(nóng)副特色產(chǎn)品的流通也受到了很大制約，成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民脫貧致富的重要因素之一。

(3)資金缺口大，影響農(nóng)村公路建設(shè)的施工進(jìn)度和質(zhì)量。村村通工程國(guó)家和省下?lián)苜Y金為10萬元/km，我市配套資金為15萬元/km，二者合計(jì)為25萬元/km。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在全省也是無可比擬的，體現(xiàn)了市委、市政府對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)的高度重視和實(shí)際支持。但是，由于我市村村通工程從20*年開始啟動(dòng)，20*、20*兩年所完成的任務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于并提前于省廳下發(fā)我市20*年的建設(shè)計(jì)劃（縣區(qū)超計(jì)劃建設(shè)里程約120km），加之計(jì)劃內(nèi)省補(bǔ)資金不能按時(shí)到位，故拓寬籌資平臺(tái)、尋找籌資辦法迫在眉睫。另一方面，村村通工程線長(zhǎng)面廣，施工難度大，成本高。諸如路基整合、征遷補(bǔ)償、橋梁及涵洞、錯(cuò)車道等配套設(shè)施建設(shè)資金投入大，而地方財(cái)政配套困難，資金缺口大。如銅陵縣至20*年底已完成村村通工程投資近8500萬元，到位資金4323萬元，缺口資金高達(dá)4000余萬元。市郊區(qū)至20*年已完成村村通工程66.2km，到位資金843.7萬元，缺口資金811.3萬元。獅子山20*年完成村村通工程22.2km，總投資888萬元，資金缺口也有100余萬元。

(4)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)機(jī)制沒有形成，養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)沒有來源，導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)管理工作跟不上建設(shè)發(fā)展速度。現(xiàn)行《公路法》對(duì)縣、鄉(xiāng)、村道建與養(yǎng)的責(zé)任規(guī)定不夠明確,導(dǎo)致農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制不規(guī)范、不健全，公路管理養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體、投資主體、養(yǎng)護(hù)機(jī)制主體和監(jiān)督主體缺失，嚴(yán)重影響農(nóng)村公路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

三、進(jìn)一步改善我市農(nóng)村公路狀況的建議

（1）應(yīng)盡快組織編制銅陵市縣鄉(xiāng)公路建設(shè)規(guī)劃，并堅(jiān)持以規(guī)劃為引導(dǎo)，正確處理農(nóng)村公路建設(shè)能力與建設(shè)規(guī)模的關(guān)系。公路建設(shè)規(guī)劃應(yīng)在城市總體規(guī)劃指導(dǎo)下，結(jié)合村莊布點(diǎn)規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，科學(xué)地確定公路網(wǎng)的布局，合理地確定每條縣鄉(xiāng)公路的線型和建筑紅線寬度，統(tǒng)籌安排好縣鄉(xiāng)公路的各項(xiàng)配套設(shè)施。在實(shí)施村村通工程中,在以GPS測(cè)量結(jié)果為依據(jù)的同時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)線形和走向做必要的修改和調(diào)整，打通斷頭路，增加村村通公路的通行能力，為形成連貫東西、四通八達(dá)的農(nóng)村公路路網(wǎng)奠定基礎(chǔ)。

在每條縣鄉(xiāng)公路建設(shè)前，應(yīng)組織編制公路設(shè)計(jì)。在設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)處理好與公路兩側(cè)現(xiàn)狀農(nóng)房的關(guān)系,公路兩邊建房必須控制在建筑紅線以外，公路沿線埋植桿必須服從公路規(guī)劃，不得隨意埋設(shè)，盡量減少拆遷量；處理好防洪和現(xiàn)狀農(nóng)村供水、供電等管線的關(guān)系；處理好公路縱斷和兩側(cè)地形的關(guān)系。不僅要做好公路的平面、縱斷、橫斷面的設(shè)計(jì)，還要做好公路的綠化、排水、管線等設(shè)計(jì)，以保證公路建設(shè)的科學(xué)性。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、一體化發(fā)展的今天，縣鄉(xiāng)公路的建設(shè)也應(yīng)納入到各級(jí)政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，只有經(jīng)過規(guī)劃審批，方可實(shí)施每條公路的建設(shè)，才能防止和杜絕建設(shè)的隨意性和低標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村公路建設(shè)要切實(shí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀的要求，從農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民群眾出行的實(shí)際需求出發(fā)，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，有序發(fā)展。既要盡力而為，最大限度改善農(nóng)村交通條件，又要量力而行，保持適度的建設(shè)規(guī)模。農(nóng)村公路建設(shè)在中央資金補(bǔ)助的帶動(dòng)和引導(dǎo)下，地方建設(shè)農(nóng)村公路的積極性和主動(dòng)性空前高漲。但同時(shí)也應(yīng)注意避免不注重考慮建設(shè)能力與建設(shè)規(guī)模的關(guān)系，不顧當(dāng)?shù)厝恕⒇?cái)、物力的實(shí)際情況，一哄而上，隨意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，帶來了諸如地方配套資金不落實(shí)、業(yè)主債臺(tái)高筑和拖欠工程款等一系列負(fù)面問題。因此，量力而行，保持適度的建設(shè)規(guī)模，科學(xué)合理地制定農(nóng)村公路發(fā)展規(guī)劃，是充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。

（2）全方位地拓展農(nóng)村公路建設(shè)的籌資渠道。公路建設(shè)的關(guān)鍵是資金。目前，各地籌資渠道相對(duì)少，社會(huì)資金參與度低，市場(chǎng)機(jī)制不活。為此，須大膽進(jìn)行投融資體制和手段的創(chuàng)新，完善農(nóng)村公路籌資政策，加大政府公共財(cái)政的投入力度，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各部門以及社會(huì)各界的積極性，逐步形成公共財(cái)政框架下“中央政府引導(dǎo)、地方政府為主、農(nóng)村社區(qū)為輔、社會(huì)各界共同參與”的農(nóng)村公路投資新體制。要結(jié)合縣鄉(xiāng)公路特點(diǎn)，在積極爭(zhēng)取上級(jí)加大扶持力度的同時(shí)，不斷加大地方的籌資力度。對(duì)車流量大有發(fā)展?jié)摿ΓㄍV區(qū)的公路要制定相應(yīng)規(guī)定，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，大力吸引民資和外資進(jìn)入公路建設(shè)主戰(zhàn)場(chǎng)；對(duì)于臨近城區(qū)和開發(fā)區(qū)的公路要作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營(yíng)，將兩邊的土地開發(fā)和有形及無形資產(chǎn)的利用一并考慮，在推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程中逐步提高公路項(xiàng)目的資金籌措能力；要進(jìn)一步激發(fā)地方政府和人民群眾修路架橋的積極性，在資金、技術(shù)和管理等方面予以扶持。農(nóng)村的路往往與山、田、水開發(fā)息息相連，這既是與國(guó)、省道的區(qū)別，也是其優(yōu)勢(shì)所在。為此在規(guī)劃和建設(shè)中要全盤考慮，相關(guān)部門應(yīng)通力合作，相關(guān)項(xiàng)目應(yīng)綜合開發(fā)，同步進(jìn)行。要通過分塊立項(xiàng)，共同建設(shè)，確保將有限的資金捆綁投入在關(guān)鍵地方的關(guān)鍵項(xiàng)目上，以求盡早發(fā)揮資金的最大效果。對(duì)沒有籌資能力和建、管、養(yǎng)力量的項(xiàng)目不列入建設(shè)計(jì)劃。要建立健全農(nóng)村公路建設(shè)資金管理辦法，加強(qiáng)對(duì)資金使用情況的監(jiān)管，防止截留、擠占和挪用資金。中央對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)的補(bǔ)助資金以及地方政府安排的農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金，要按專項(xiàng)資金管理，實(shí)行專項(xiàng)核算、專款專用；中央對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)的補(bǔ)助資金，應(yīng)全額用于農(nóng)村公路項(xiàng)目建設(shè)工程款的支付。地方籌集的建設(shè)資金要按時(shí)到位，滿足工程需要。農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金的使用，應(yīng)向公路沿線鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村定期進(jìn)行公示，強(qiáng)化資金使用的社會(huì)監(jiān)督。

（3）正確處理農(nóng)村公路建設(shè)與農(nóng)村公路站場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)輸?shù)年P(guān)系。公路建設(shè)是手段，發(fā)展運(yùn)輸是目的。建設(shè)農(nóng)村公路的根本目的是解決農(nóng)民的出行和運(yùn)輸問題，就是要使農(nóng)民兄弟從泥濘中走出來。因此，在村村通工程基本完成以后，加大農(nóng)村客運(yùn)場(chǎng)站的建設(shè)，完善農(nóng)村公路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，就顯得尤為重要。農(nóng)村客運(yùn)場(chǎng)站是農(nóng)村公路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)中的重要基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)系到農(nóng)民出行的便捷性、舒適性和安全性。要按照“路站運(yùn)一體化”原則，根據(jù)公路狀況和客、貨運(yùn)需求，建立完善的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，做好農(nóng)村客、貨運(yùn)組織管理工作，使加快農(nóng)村公路建設(shè)的成果惠及千家萬戶。

（4）盡快出臺(tái)《銅陵市農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施意見》，明確責(zé)任主體、投資主體、養(yǎng)護(hù)機(jī)制主體和監(jiān)督主體。縣區(qū)政府可在本級(jí)財(cái)政預(yù)算中安排一定專項(xiàng)資金用于農(nóng)村公路的日常管養(yǎng)，并與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂農(nóng)村公路管理責(zé)任書，規(guī)定公路養(yǎng)護(hù)的路線和里程，納入考核體系，以獎(jiǎng)代補(bǔ)，充分發(fā)揮村級(jí)組織的主觀能動(dòng)性。在按照“縣道縣養(yǎng)，鄉(xiāng)道鄉(xiāng)養(yǎng)，村道村養(yǎng)”的原則予以落實(shí)養(yǎng)護(hù)責(zé)任同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金的籌集和使用管理，積極探索農(nóng)村公路建設(shè)、投資、管理的多元化格局。

注1：據(jù)最新統(tǒng)計(jì)資料：預(yù)計(jì)至20*年底，全市等級(jí)公路達(dá)1047公里，公路密度94公里/百平方公里。