財政監督創新教育調研報告

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基層財政監督檢查工作面臨的困境

監督檢查機構設置不科學，弱化了專設監督檢查機構職能的行使

根據調查，目前在縣（區）級財政部門內，自取消財務、稅收、物價大檢查工作后，普遍根據工作需要，專設了負責財政監督檢查職能的科室。但存在機構級別和名稱上的差異。在級別上，有的是副科級單位，有的是正科級單位，與內設職能科室平級的居多；在名稱上，多數為監督局、科或辦公室。其職能主要負責擬訂轄區內財政監督檢查政策和制度；研究制訂完善和加強工作的建議和措施；組織開展各類違反財政、稅收、會計、國有資產管理等法律法規和財經紀律的檢查工作；負責各項財政專項資金管理使用情況監督；組織開展財政內部監督工作；對存在的問題依法進行處罰；并做好檢查處理及違紀款項的收繳入庫工作等。

但是，內部設置的會計管理（局）科室在行使轄區內會計管理職能的同時，同樣具有會計執法監督權。他們按《會計法》要求實行職權管轄或級別管轄原則下的地域管轄形式，可以監督檢查相關單位是否保證會計信息真實、完整，會計核算處理是否規范，會計人員是否持證上崗等內容；此外，還可以監管中央駐當地單位或上一級財政部門管轄的駐當地單位的會計管理工作。

同樣，設置的農稅管理（局）科室可以根據工作需要，開展耕地占用稅、契稅等稅種征管質量的專項檢查工作。設置的非稅收入管理（局）科室可以對職能部門非稅收入“收支兩條線”執行情況、票據使用情況等進行專項檢查工作。

上述職能單位、科室監督檢查工作的開展，如果不形成科學的配合與協調，容易弱化專設財政監督檢查職能科室的職能；加上檢查無統一的計劃，難免造成重復檢查現象的發生，加大被查單位迎查負擔，增加財政監督工作成本。

監督檢查職能受限，對部分單位的監督檢查工作形成“真空”

近年來，金融、保險，國稅、地稅、工商、技術監督等部門相繼實行了垂直管理，對這些部門執行財稅法規法紀情況的監督檢查工作，按現行的管理體制，縣（區）級財政監督部門沒有權力；即使對他們實施檢查，也僅僅是配合上級檢查部門的工作。如果當年上級未對這些部門列入檢查范圍，對他們造成監管“真空”，出現的違紀違法行為不能及時制止和處罰，可能給國家帶來極大的損失。特別是監管工作出現斷層，容易讓相關責任人成為“漏網之魚”，給后來的查處工作帶來困難。

監督檢查工作程序不規范，一定程度上消弱了財政監督檢查工作的威信

工作實施過程中，存在工作程序不規范的現象。檢查人員在檢查通知書的開具，檢查工作的實施，檢查工作底稿的登錄，財政檢查報告的形成，財政檢查處理建議書、決定書的下達，檢查資料的整理、移交、歸檔，典型違紀案例的上報，檢查工作總結報告的形成，檢查工作的回訪等方面有時會出現未按執法程序的現象；檢查結論與事實有出入，被查單位對檢查結論提出行政復議和申訴的情況經常發生；特別是處罰決定執行不下去，“人情大于法”的現象經常出現，處理“事”和處理“人”結合不起來，重檢查輕處罰。這些因素大大降低了財政執法監督工作的威信。

監督檢查力量薄弱，重大的檢查工作難以開展

調查顯示，當前的縣（區）級財政監督局（科）平均只有工作人員3至4人，鄉鎮財政所專職財政監督工作人員基本空白。檢查力量薄弱容易造成財政監督工作中檢查方式和手段單一，多集中于專項檢查，日常監督工作搞不起來；較大的專項檢查工作不得不抽調其他部門的工作人員，監督檢查工作仍流于“大檢查”時期的運動式、集中性、突擊型等特點。

同時，由于財政監督工作涉及面廣，政策性強，要求從事工作的人員知識視野寬闊，業務知識掌握熟練，綜合協調能力較強。但在實際工作中，工作人員普遍缺乏后續教育，知識更新較慢；對新出現的財經違法違紀事件把握不準，面對大案要案查不了等現象時有發生。

解決困境的幾點思考

明確機構職權范圍，突出專設監督檢查機構在工作中的主導與協調作用

一是現有的財政監督局（科）級別要升格，至少要與內設的職能科室高半個級別，要相對獨立，但又不獨立于財政部門之外。目前，縣（區）級財政監督局（科）的級別多為副科級或股級，工作開展受限明顯。對駐縣（區）一級中央、省、市垂直管理部門的財政監督管理工作形成“真空”和“人情大于法”的現象，解決辦法建議借鑒山東省財政廳設立七個財政檢查辦事處的做法，將縣（區）級財政監督機構改為市級財政監督機構的派出機構，統一機構名稱，條件成熟時，可以直接垂直省級財政管理部門的領導，利用上級授權檢查的方式，可以整合監督檢查力量，規范檢查行為，加強日常監督，加大執法力度。

二是對縣（區）級財政部門內各業務科室的檢查協調工作應在法規上進行明確。實踐證明，各業務科室的所有監督檢查業務，通過專設財政監督局（科）審核、審查后統一安排，利于提高財政監督力度，利于將財政監督與管理工作有機結合起來，利于依法理財工作的開展，并可在一定程度上節約檢查工作成本。

更新監督檢查理念，探索建立新型財政監督機制

實際開展工作時，要敢于積極探索新型財政監督機制。一是對財政自身，建立健全財政預算、執行和監督“三位一體”的相互分工、相互制約的財政運行機制，為財政資金分配的科學化奠定基礎，逐步建立相對獨立和高效的內控監督機制，從源頭上提高財政資金使用管理水平；二是對外部，緊密圍繞財政改革和管理，突出財政監督工作服務財政管理的職能，積極構建綜合監督網絡，探索建立日常監管、專項檢查、社會參與（舉報、提供線索等）三位一體的工作機制。

同時，要進一步更新監督檢查理念。通過采取業務督導、綜合審查等措施，保證監督檢查工作嚴格按照檢查程序進行，做到對查處的違紀問題證據齊全，提出的整改建議切實可行，切實維護財政監督工作的嚴肅性。此外，改變對被查單位重檢查、輕管理的現象；加強對被檢查單位自身內部控制和自律意識轉變等方面的工作指導；把處理“事”和處理“人”結合起來，真正提高財政監督工作的威懾力。

精心選配工作人員，提高監督檢查工作質量

要嚴把選人、用人關。由于財政監督工作的特殊性，從事工作的人員在理論修養、知識層次、協調能力等方面的素質必須高?？梢酝ㄟ^公開考試考察選拔的方式，選配政治素質好、業務水平高、政策性強的同志，充實到財政監督隊伍中來。

同時，對工作人員的后續教育應跟上。受客觀條件制約，基層財政監督干部普遍感到上級組織的專業培訓過少，對新的政策、知識掌握不準，對外地先進的經驗了解不多。上級財政監督部門對基層財政監督干部的后續教育工作應形成切實可行的制度，幫助他們掌握常新的財政監督知識，提高工作能力和業務水平，保證工作開展的質量。