土地資源開發保護調研

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一、情況

1、建設用地審批

（1）公開出讓。自20*年國土資源部下達11號令以來，我縣先后出臺了多個規范土地交易秩序的政策性文件，進一步加強對經營性用地管理，對商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地一律采取公開出讓，做到政策公開、計劃公開、地塊公開。20*年至20*年6月30日，向市場供地64宗，面積69.1255公頃，收取土地出讓金62126.66萬元。

（2）協議出讓。20*年至20*年6月30日，共協議出讓供地82宗，面積66.7152公頃，收取土地出讓金4*5.5598萬元。20*年9月至20*年6月30，我縣嚴格按照省國土資源廳《關于工業用地報批有關問題的通知》精神，處理了一部分招商引資項目的遺留問題，協議出讓工業用地20.4237公頃。

（3）行政劃撥。20*年至20*年6月30日共劃撥供應土地135宗，面積337.882公頃。一是嚴格執行《劃撥目錄》，對符合劃撥用地目錄的建設用地項目，依法逐級審查報批；二是嚴格執行浙江省建設項目用地控制指標供地，提高土地利用效率。

（4）宅基地報批。20*年至20*年6月30日宅基地共報批924戶，面積81796.65平方米。20*年縣政府制訂出臺了《*縣農村村民建房審批管理試行辦法》，明確了建房條件、報批程序、審批時限；下達了各鄉鎮農村私人建房指標，緩解了農村私人住房困難問題；同時制訂了《農村村民建房申請》、《舊房拆除協議》等一整套規范格式文本，規范了審批操作規程。

2、土地開發整理和建設用地復墾工作成效顯著

20*年，全縣完成土地整理項目30個，通過省、市驗收認定，新增耕地5735.1畝，產生折抵指標4129.*畝，建成標準農田39*畝。完成建設用地復墾項目50個，已竣工并通過市級驗收40個，新增耕地面積809畝，已上報省國土資源廳復驗。目前，我縣與外縣（市）簽訂土地整理折抵指標調劑合同650畝，建設用地復墾指標2*畝。已通過省國土資源廳劃轉土地整理折抵指標650畝，建設用地復墾指標2*畝，回籠資金4330萬元。土地開發整理和建設用地復墾項目的實施，改善了農民的生產生活條件，壯大了村級集體經濟，減少了鄉鎮財政壓力，增加了縣財政可用資金，同時還緩解了我縣建設用地指標不足的矛盾。

3、建設用地批后監管多措并舉

（1）著力加強建設用地批后閑置管理。對違反出讓合同約定，逾期不開發建設的項目，嚴格按照國土資源部閑置土地處置辦法處理。對劃撥的閑置土地，及時回收。如麗水市求知中等職業學校用地4.*45公頃、城西幼兒園0.58公頃，因資金不能及時到位，已由縣政府收回國有土地使用權。

（2）著力加強土地用途管理。20*年，我縣成立了工業用地改變用途清理整頓領導小組，抽調工業園區、建設、工商、財政、國土等有關部門人員成立辦公室，對1992年以來工業園區內工業用地改變用途行為進行地毯式清查。20*年，縣政府結合基準地價更新，進一步規范了土地改變用途、行政劃撥土地轉出讓等行為，土地用途管理進一步到位。從20*年至20*年5月31日已處理該類行為7*宗，補收土地出讓金333.55萬元。

（3）著力加強土地出讓金收繳力度。土地出讓金收繳嚴格執行“收支兩條線”和“票款分離”的規定，納入縣非稅收入財政專戶。對未按時足額繳納出讓金的業主，縣國土、財政、規劃等部門實行聯動管理，采取收取滯納金、暫停發放土地權證和辦理有關許可證、收回土地使用權等方式予以處理。20*年至20*年6月30日，全縣因延期繳納土地出讓金，收取滯納金90余萬元。截止20*年6月30日，土地出讓金拖欠163萬元，滯納金約1184萬元。

4、土地執法監察嚴肅規范

20*年，全縣共查處各類違法用地案件156件，涉及面積26265.89平方米（占用耕地面積15293.52平方米）。其中，立案7件，面積2645.2平方米（占用耕地面積2487.62平方米）；拆除制止147件，面積2*21.69平方米（占用耕地面積122*.9平方米）。違法用地發案率同比下降了16%。我縣的違法用地查處成效明顯，國土信訪案件保持全省國土系統最低水平。有關部門堅持高壓態勢，組織開展查處違法違規專項行動以及土地執法百日行動，集中處理歷史遺留案件和“以租代征”、違反總規擴大用地規模、未批先用等兩違行為。充分發揮輿論監督和宣傳導向作用，對違法違規用地行為實行曝光，促使當事人自行拆除建筑物、構筑物面積4766.5平方米，進一步規范了用地行為。

二、存在問題

1、土地開發整理和建設用地復墾方面存在的問題

土地開發和建設用地復墾在推動經濟社會發展中發揮了積極作用，但也存在一些不容忽視的問題。

一是土地開發質量有待進一步提高，新增耕地拋荒問題亟待解決。目前，耕地拋荒在全縣14個鄉鎮均有存在，特別是耕種條件較差的山壟田已基本處于荒蕪狀態。新開發耕地拋荒問題也比較突出，排除因產權不明確導致無人耕種外，主要原因在于新開發土地或復墾建設用地質量標準較低、地理位置偏僻、多以旱地為主、表土肥力不足，不適宜農作物生長，農民群眾不愿耕種，由此產生新增耕地拋荒問題。

二是產業規劃與土地開發項目設計脫節，利用率較低。存在“重開發、輕利用”的現象，各鄉鎮及涉土、涉農部門在土地開發后續利用規劃中脫節，各管一攤，土地開發項目缺乏必要的產業支撐，形成了耕地面積不斷增加，農民群眾卻因缺乏產業引領無法有效利用新增土地的矛盾。

三是土地開發復墾及資金籌措難度增大。我縣多為丘陵地貌，可供開發的土地資源大多分布在立地條件差、垂直坡度大、開發難度高的地區，分布較為分散，難以形成連片開發。市國土局新近出臺的土地開發項目質量驗收標準，增加了開發的技術難度和成本投入。融資難已成為制約土地開發順利推進的瓶頸。20*年，我縣預算用于土地開發的投資高達83*多萬，擬申請貸款52*萬，資金缺口依然較大。

2、土地利用方面存在的問題

一是閑置土地存量多，政府資金壓力重。由于我縣房地產市場近年來不夠景氣，造成了土地市場疲軟的連鎖反應，導致閑置土地存量增多，政府資金大量積壓。據不完全統計，截至目前，全縣土地資源儲備面廣量大，收儲待利用土地面積達64.4843公頃，造成政府資金嚴重積壓，回籠周期拉長。其中，縣國土收儲公司收儲土地57.7843公頃，政府支付征地補償款1.*12億元；縣國資公司收儲5.7公頃，政府資產額（包括房產）1億多元。土地大量閑置，一方面造成資金壓力，另一方面也存在土地依法強行返還的風險。

二是“兩規”銜接不到位，土地利用阻力大。《土地利用總體規劃》與《城市建設規劃》不一致已成為土地利用過程中又一難題，也是造成土地閑置的重要原因之一。部分區塊在征地拆遷前后，產業定位不明確、土地用途不清晰或規劃變更頻繁，導致土地遲遲得不到利用。

三是審批手續繁瑣，土地久拖難用。由于工作機制所限，各部門尚未實現協同辦公、同步審批，用地業主還需要挨個部門送材料，逐個部門等批文。各部門審批期限長短不一，也是造成審批效率低的原因之一，用地業主辦理好所有審批項目往往需要花費幾個月時間。審批費時費力又費錢，直接影響業主投資積極性，也造成了土地供而未用。

四是用地“效益”偏低。我縣根據《浙江省工業建設用地控制指標》制定的云委〔20*〕14號文件規定，玩具行業投資密度要達到60萬元/畝，經濟密度要達到65萬元/畝；金屬機械行業投資密度要達到1*萬元/畝，經濟密度要達到150萬元/畝。據我們抽樣調查的23家玩具生產企業和4家軸承企業情況看，平均投資密度、平均經濟密度、平均稅收（自營出口企業按實際入庫）密度等各項指標均有較大差距。企業普遍存在用地規模大而空間利用率低、投入產出率不高的情況。

3、土地執法監察方面存在問題

近年來，隨著經濟社會的發展，農民的生產生活條件有了很大的提高，對住房條件也提出了新的要求。由于方方面面的原因，農民私人違章建房、各種形式非法占地、違法交易等擾亂土地市場的行為時有發生，并呈現以下三個特點。形式多。一是宅基地未批先建。二是宅基地少批多建。三是私搭亂建，違章建房。四是非法占用、破壞耕地。速度快。由于大多數非法占地建房屬個體行為，設計結構簡單，施工要求不高，違法成本低廉，往往幾天之內就可建成。常常與執法人員打“游擊戰”，大多利用節假日、夜間突擊行動，施工速度快，一旦發現，違法行為已成既定事實。人員雜。非法占地行為人既有本村村民，也有鄰村村民，甚至還包括機關公務員、城鎮居民和部分外來人員；違法行為既有個人建房，也有個私業主的工業作坊；非法占用的既有房前屋后的空地、菜地、坑塘，也有村民自己的承包地，還有私下非法買賣的土地。在土地違法查處中，還存在有關部門、鄉鎮協調不夠，相互推諉扯皮的現象，土地執法監察形勢嚴峻。

4、《規劃》修編方面存在的問題

一是規劃不合拍、脫節。好的規劃具有科學的引導作用，可以積極推動社會發展和經濟建設，然而規劃沖突卻會導致重復建設，阻礙生產發展。我縣在土地、城市建設、產業發展、生態建設等方面均制定了的規劃，但由于“規”出多家，缺乏有效的溝通銜接，各自為表，口徑不一，造成規劃沖突。如，建設用地被劃轉為農保地，農保地卻符合城市建設規劃，土地開發與生態建設相違背等情況。

二是規劃年人口確定問題有待解決。根據浙政辦發〔20*〕12號和浙土資〔20*〕74號等文件規定，進行土地利用總體規劃局部修改時必須遵循“確保鄉鎮基本農田數量不減少、質量不降低、規劃建設占用耕地指標不增加、城鎮村的建設規模符合國家標準”的原則，即城鎮用地規模標準為人均不超過1*平方米。按現行市政府批準實施的《*縣城市總體規劃（20*－2*5）》，至2*0年，我縣城市人口規模為5.5萬人，而我縣城市現狀規模為5平方公里，加上部分土地利用規劃已考慮尚未實施的用地約1平方公里，合計*城市規模為6平方公里，城鎮用地已達到人均109平方米，突破了最高界限，這樣勢必制約我縣經濟社會的發展，制約“小縣大城”發展戰略的深入實施。

三、建議措施

1、提高認識，切實推進節約集約利用土地

節約集約利用土地是貫徹落實科學發展觀的本質要求，是扎實推進創業創新，深化實施“小縣大城”發展戰略的客觀需要，是解決土地供求矛盾的重要舉措，是調整經濟結構、轉變經濟發展方式的重要抓手，是建設資源節約型和環境友好型社會的重要內容。全縣上下，特別是主管部門和鄉鎮，要從戰略和全局的高度，充分認識節約集約利用土地的重要意義，采取更有力的措施，切實推進節約集約利用土地工作。要認真貫徹落實省政府出臺的《關于切實推進節約集約利用土地的若干意見》，著力推進城鎮建設節地工程、工業建設節地工程、住宅建設節地工程、基礎設施節地工程、農村建設節地工程以及土地開發整理工程。

2、注重質量，切實抓好土地開發復墾工作

土地開發整理和建設用地復墾要堅持“依法辦事、規劃先行、適度推進、集約利用”的原則。一是調查摸底、合理包裝項目。進一步開展建設用地復墾和土地開發的資源分布情況調查摸底，在摸清土地開發、建設用地復墾資源分布情況、民情民意等基本情況下，盡快進入項目地形測量設計階段，并根據實際合理包裝項目。二是責任明確、密切配合。縣政府可以將今年土地開發、建設用地復墾任務分解落實到各鄉鎮，明確鄉鎮職責，將任務列入年度工作目標內容，與崗位責任制考核掛鉤，促使鄉鎮主動抓好任務的落實，主要領導要親自抓，分管領導具體抓，要沉到項目上，沉到工作點上去。國土、發改、財政、農業、林業等職能部門要積極主動地做好服務、指導和管理工作。三是規范運作、嚴把質量標準。要嚴格依據省國土資源廳相關規范和要求，進一步加強對土地開發、建設用地復墾項目的立項管理、實施管理、驗收管理和監督領導，推進規范運作。加強監管，切實提高開發、復墾土地質量。

3、強化協作，切實加強土地利用管理

全力以赴抓好轉而未供土地的供應。對未供土地，要協調有關部門和鄉鎮認真研究，采取有力措施，加快土地供應，力爭達到省政府規定的供地率要求。一是盤活存量建設用地。開展閑置存量建設用地調查摸底工作，重點加強閑置用地、轉而未供土地的清理力度。可通過征收土地閑置費或無償回收使用權等方式降低土地閑置率。探索建立項目用地退出機制，對尚未達到閑置收回條件的，可采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等方式處理利用，增加二、三產業投資強度，設法盤活閑置存量土地，加快資金回籠，減少政府財政壓力。基于我縣現狀，在保證土地供需平衡的基礎上，可適當放慢部分區塊的征遷進度，特別是減少經營性商業用地的征用力度，緩解政府財政壓力。集中資金和精力處理好楊柳河區塊的征遷工作。二是規范工業用地市場化配置。工業園區要及早制定工業用地各地塊分階段出讓計劃，科學合理安排工業用地出讓的規模、結構、布局、進度和宗地規模、產業類別、土地使用條件，實行“凈地”出讓，確保工業用地招拍掛制度的有效落實。國土、建設、發改等部門要通力合作，做好土地出讓前期各項準備，規范工業用地的市場供應。三是切實提高土地利用率。鼓勵工廠生產企業通過廠房加層、老廠改造、內部整理等途徑提高容積率。對符合規劃、不改變土地用途，在企業原有建設用地上加層改造、提高建筑容積率的，有關部門不再增收土地價款，并減免城市建設配套費。對新增工業用地，廠房建筑面積高于容積率控制指標部分，不再增收土地價款。有關部門要嚴格把關，提高投資強度和投入產出率，切實提高土地利用率。四是加大土地平整力度，縮短供地周期。工業園區和有關鄉鎮要制訂科學合理的施工方案，倒排工期，加大資金籌措和投放力度，加速完成土地平整任務，爭取盡快供應土地。

4、加大力度，切實強化建設用地批后監管

一是明確監管職責。在建設用地批后監管上，由于項目建設周期長，要定期對項目地塊開發建設情況進行督查，單靠國土部門一家去抓落實，難度較大，也會造成部門職責越位、錯位。為此，發改、經貿、建設等相關部門，要密切協作、明確職責、齊抓共管，共同完成建設用地項目監督管理的任務。二是強化考核力度。要量化、細化項目主管部門建設用地項目開工率、竣工率、投入產出率，將建設用地批后監管納入有關部門和鄉鎮的年度崗位目標考核內容，真正將項目監督管理工作落到實處。經貿、財政、科技等部門在兌現獎勵、補助政策時，要從大局出發，拋開“面子關系”，嚴格執行縣委、縣府出臺的獎勵政策（含實施細則）。三是加大處理力度。要加強土地出讓合同履約管理，未按約定投產，未達到相應投資密度、經濟密度、稅收密度的企業，堅決按《要約合同》規定執行，毫不手軟。對各類閑置土地，嚴格按照閑置土地處置辦法處理，政府還要出臺閑置土地處理的有關規范性文件，要求有關部門敢于動真，嚴肅處置，依法管理，促進項目用地如期開工建設和盡快投產。

5、嚴肅法紀，切實提升土地執法監察水平

目前，我縣的土地違法違規現象得到初步控制，但兩違行為時有發生，今后國土執法依然是重頭戲，不能松懈。一是抓苗頭。各鄉鎮和國土、建設等部門要加強巡查，立足抓小、抓苗頭，提高土地違法行為的發現率和制止率。建立違法用地舉報獎勵機制，鼓勵群眾特別是村兩委干部積極檢舉、揭發違法違規用地行為。二是抓打擊處理。繼續堅持“露頭就打、發現就拆”的高壓態勢。建設、國土、公安、司法等部門要相互支持，通力協作，形成合力，重拳出擊。充分利用衛星遙感監測技術，加強土地監管。三是抓部門聯合。一方面要明確職責，既要各司其職，也要協作配合，各部門要嚴格按照縣長辦公會議既定的職責分工，做好“分內事”。另一方面要加強聯合執法。國土、建設、紀檢監察和司法機關要建立聯席會議和聯合辦案制度，整合力量、集中精力處理疑難案件。

6、創新思路，切實解決土地后續利用問題

土地開發和建設用地復墾要與城市建設、農業生產、工業發展有機結合起來，把用好每一塊土地作為有效利用資源的衡量標準。一方面要堅持產業規劃與土地開發同步推進。在做好土地開發項目規劃、包裝時，有關部門特別是鄉鎮要根據開發區塊的立體條件、氣候環境、水土因素，因地制宜編制產業規劃，宜種則種、宜養則養，做到邊開發、邊生產、邊增收。如，朱村鄉在產業定位上確立了“以茶興鄉、以茶富農”的宗旨，大力發展茶葉產業。形成了土地開發擴大茶葉種植面積，茶葉種植促進土地開發項目推進的良性循環格局。另一方面要將扶持政策與后續利用有效結合起來。當前的政策往往傾向于鼓勵從事土地開發工作，而忽略了對開發后續利用的引導與扶持，建議縣委、縣政府把制定出臺土地開發后續利用扶持政策提上議事日程，重點扶持土地開發后續利用。農業、林業、科技部門要積極探索、創新思路，認真研究適合新增耕地、山壟田種植的高效益經濟作物，鼓勵農民從事農業生產，減少土地拋荒，有效緩解土地拋荒壓力。

7、加強協作，切實搞好規劃局部修編

進一步統一全縣各類規劃工作口徑，打破部門單打獨斗的局面。在做好土地利用總規的修編過程中，要努力做到土地利用與城市規劃相一致，土地規劃與產業規劃相銜接，盡快啟動*縣鄉鎮行政區劃調整工作，并以此為契機，拓展城市發展空間，確定規劃期人口數量。特別是*鎮、*鄉的部分行政區劃調整，一旦正式批準，就可以帶動土地利用規劃局部調整。發改、計生等部門要積極參與，抓緊做好*鎮、*鄉新的人口專題規劃報告，做大人口規模，并做好各項規劃的銜接，防止“幾張皮”現象。建議縣委、縣政府對我縣的人口規模進行重新預測，并報有權國家機關批準，以做大城市人口規模，為下一步土地利用總體規劃局部修改創造條件，盡可能拓展城市發展空間，推進我縣“小縣大城”發展戰略的深入實施。