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一、基本情況
市位于AA省東南部、珠江三角洲東北部,分別距廣州、深圳130公里和80公里,陸地面積1.12萬平方公里,海域面積4500多平方公里,現轄惠城區、惠陽區、惠東縣、博羅縣、龍門縣2區3縣,并設有大亞灣經濟技術和仲愷高新技術2個國家級開發區,常住人口376萬人。2006年,實現生產總值933億元,一般預算收入44億元,城市居民人均可支配收入15991元,農民人均純收入5090元。
二、主要做法
近幾年,市認真貫徹“工業反哺農業、城市支持農村”的方針,堅持以公共財政為支撐,以發展經濟為核心,以推進城市建設為載體,以解決農村低保和看病難、行路難、讀書難、飲水難、住房難等“一保五難”為重點,以中心鎮為依托,以體制改革為突破口,大力推進城鄉統籌發展,取得了明顯成效。總結其做法,主要體現在以下六個方面:
(一)以公共財政為支撐,加大農業和農村投入,逐步建立了以工促農、以城帶鄉的投入機制。為逐步建立財政支農長效投入機制,市專門做出規定,2005年新增財力一半以上,2006年及今后市級新增財力70%以上,縣級新增財力50%以上投入“三農”,重點用于農村基礎設施和公共服務設施建設以及龍頭企業貸款貼息、農產品安全檢測、動植物疫病防控、種糧直補、農機補貼、農民工培訓等,2003至2006年,財政累計投入“三農”資金8.6億元,有力地促進了農業和農村以及相對貧困片帶的發展。
(二)以發展經濟為核心,加快城鄉產業融合,促進城鄉三次產業聯動發展。
一是積極推進城鄉工業聯動發展。市抓住珠三角等發達地區加快產業轉移的機遇,充分利用自身土地、水、海洋等資源充足和區位、港口條件優越的優勢,引導、組織各縣區、各鄉鎮建設各類產業轉移園、工業園和工業基地,積極搭建招商引資平臺,目前已有1200萬噸中海油煉油項目、1200萬噸水泥項目、1200萬千瓦電力等大項目落戶龍門縣、港口鎮等縣區、鄉鎮,有力地促進了城鄉工業的聯動發展。
二是大力推行農業產業化。市堅持以發展特色優勢農業為重點,以發展外向型農業為核心,以培育龍頭企業和農民專業合作經濟組織為關鍵,用經營工業的理念發展農業,積極推動農業向“產加銷”、“貿工農”一體轉變,目前,已形成梅菜、荔枝等六大特色農產品,種植面積126萬畝,產值21億元;培育龍頭企業131家,出口香港的葉類蔬菜占香港市場的54%,家禽占43%。
三是統籌城鄉第三產業發展。市針對旅游資源大部分在鄉鎮的實際,統籌規劃,對100多公里的城鄉旅游資源統一開發,目前,已建成的13處旅游景點有12處在鄉鎮,年接待游客超過1200萬人次,推動了城鄉協調發展。
(三)以推進城市建設為載體,拉開城市空間,縮小城鄉差距,逐步使農民轉變為市民。
一是市堅持把拉大城市空間作為打破城鄉“二元”結構、統籌城鄉發展的重要舉措,大刀闊斧地進行行政區劃調整和城市面積擴張,市區面積由2003年的419平方公里擴至目前的2670多平方公里。
二是為增強城市對農村的拉動力,市把基礎設施建設作為整合城鄉兩地資源、搭建跨越式發展平臺的關鍵性措施和統籌城鄉發展的突破口來抓,加大建設力度,把基礎設施延伸到農村,把第三產業轉移到農村,把鄉村融入城鎮,農民轉化為市民,城市人口由2003年的70萬人增至目前的164萬人,逐步實現了城市帶動農村發展。
(四)以解決“一保五難”為重點,加快發展農村公共事業,逐步使農民享受與市民平等的公共服務。市把解決農村“一保五難”作為統籌城鄉發展的重點。
一是采取財政分級負擔的辦法,按省財政30%、縣區財政70%的比例統籌城鎮低保資金,按省財政和縣區財政各50%的比例統籌農村低保資金,按縣區財政全額負擔統籌五保供養經費,解決了城鄉低保和“五保”供養難題。
二是采取“兩手抓”的辦法,一手按市縣區補助15元、個人籌集50元推動新型農村合作醫療,一手按1個行政村建設1個衛生站、按一級醫院標準改造薄弱鄉鎮衛生院、按二級醫院標準建設中心鎮衛生院,推動了農村醫療衛生網絡建設,緩解了農民看病難題。
三是采取爭取上級補一點、地方財政擠一點、相關部門幫一點、受益企業捐一點“四個一點”的辦法籌集資金近10億元建設農村公路,目前,68%的行政村通了水泥公路,上百萬人受益,逐步解決了農民行路難題。
四是全面落實農村免費義務教育和“兩免一補”政策的同時,2003年以來,市財政共安排1.2億元,新建、擴建、改建農村中小學91所,推進了城鄉教育均衡發展,逐步解決了農民子女上學難題。
五是近兩年,市、縣、鎮籌資6000多萬元,解決了17.3萬農村人口的飲水難題,籌資3500萬元,解決了全市1.4萬農村貧困人口的住房難題,提高了農民生活質量。
(五)以中心鎮為依托,加快農村城鎮化,以城鎮的繁榮促進農村的繁榮。市把發展中心鎮、專業鎮作為統籌城鄉發展的紐帶、結合點和載體,通過放權、讓利、聚業和改造“城中村”等措施,大力推進中心鎮建設。
一是“放權”,即合理劃分中心鎮財政收支范圍,擴大事權、財權,建立分稅制財政體制。
二是“讓利”,即對在中心鎮收取的基礎設施配套費、城市建設維護稅全額返還,環保排污費、水資源費、各類土地收益除上繳國家和省部分外其余全額返還,返還資金用于中心鎮基礎設施、公共服務設施建設和耕地開發。
三是“聚業”,即在中心鎮集中規劃工業園區,對新上的大型建設項目,優先安排用地指標;對分散在非中心鎮和村的工業項目,采取原地統計產值、收益分成等辦法,鼓勵其向中心鎮集聚,逐步形成城市二、三產業向中心鎮延伸,農村二、三產業向中心鎮聚集的良好局面。
四是“改造城中村”,即在城區和中心鎮規劃范圍內,取消農民宅基地分配,提倡建設農民公寓;對已有的“城中村”,采取“以時間換空間”、“以貨幣換空間”、“以空間換空間”等辦法實施改造。通過采取以上措施,中心鎮實力顯著增強,2006年,18個中心鎮GDP總量321億元,超過了全市的1/3,中心鎮逐漸成為城市輻射農村,帶動農村產業發展,為農村提供生產生活服務,轉移和集聚農村人口的橋頭堡。
(六)以體制改革為突破口,加快農村體制創新,逐步建立了城鄉統籌的社會管理體制。
一是實行統一城鄉勞動用工政策,將勞動就業服務網絡延伸到鄉鎮,在縣一級實行就業政策、失業登記、勞動力市場、就業服務和勞動用工管理的城鄉“五統一”制度,統籌城鄉就業管理。
二是實施財稅體制改革,在鄉鎮實行“劃分稅種,核定基數,增量分成,收支掛鉤”的財政體制;在縣一級建立“確定基數,超增分成,掛鉤獎罰,鼓勵先行”的財政激勵機制;對市與市級所在的惠城區、大亞灣開發區、仲愷高新區的財政收入分配關系也進行改革,建立激勵機制,促進了區域經濟的快速發展。
三、幾點啟示
分析市在統籌城鄉發展中的做法,總結其規律,關鍵是他們在具體工作中大膽創新,給“統籌”賦予了新的認識、新的內容:
(一)城市帶動農村靠“輻射”。市統籌城鄉發展的歷程有一條清晰的脈絡,首先是發展工業,培育一批有實力的知名企業,企業的發展帶動了城市經濟及第三產業的發展,城市的發展又輻射到了中心鎮,中心鎮的發展再輻射到了行政村,這樣一層層的輻射開來,帶動了經濟、基礎設施、就業、教育、醫療、第三產業的發展,最終形成一個層次清晰、相互關聯、良性互動的發展整體。農村沒有在發展中被割裂,城市也因此獲得了更大的發展空間,維持了土地、勞動力以及各種自然資源的合理供給。
(二)工業反哺農業不是“扶貧行動”。市結合新農村建設,大力推廣村企合作模式,開展“百企牽手百村”活動,鼓勵有實力的企業采取產業帶動、合作開發、直接參與、智力幫扶、公益捐助等多種形式,與新農村示范村合作共建,利用企業的人才、資金、技術、市場和管理優勢帶動農業和農村的發展,改善了農村生產生活條件,并通過村企共建,拓展了企業自身發展的空間和領域。市的工業反哺農業不是簡單扶貧,而是培育了具有地方特色、市場競爭力強的優勢產業、優勢企業和優勢產品,不斷提高了農村工業化水平。
(三)統籌得當才能有序發展。市堅持科學規劃、城鄉統籌,將規劃延伸到鎮、到村,鎮里的規劃是否到位是市長必須過問的工作。特別是,為促進生產力在城鄉地域空間上的合理分布,使生產要素按比較優勢和市場法則配置和組合,他們在制定規劃的過程中,注重市、縣、鎮、村四級規劃的銜接,注重依據各縣、鎮、村的資源特點、產業基礎、區位條件和發展定位,在發揮比較優勢的基礎上,科學選擇產業,宜工則工、宜農則農、宜商則商,積極發展“一村一品”,培育了多門類、有特色、錯位發展、互補融合的產業體系。