單位人事制度改善的考察報告

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重慶市地處我國西南地區(qū)東北部、長江上游，1997年3月設中央直轄市，現(xiàn)轄14個市轄區(qū)、4個縣級市、17個縣、4個自治縣，面積8.23萬平方公里，人口3107萬?，F(xiàn)有事業(yè)單位2.5萬多個，實有人員達49.5萬多人，覆蓋科研、教育、文化、衛(wèi)生、體育、農(nóng)業(yè)等各行各業(yè)，其人員總量大概相當于黨政機關機構改革人員總量的5倍。其中事業(yè)單位專業(yè)技術人員約33.4萬人，占67.5%，且大多數(shù)是高學歷的知識分子。重慶市事業(yè)單位人事制度改革起步比較早，配套措施相對完善，改革進度較快，在全國處于領先地位。

一、重慶市事業(yè)單位人事制度改革進度、主要做法

1999年天津會議之后，重慶市開始全面啟動事業(yè)單位人事制度改革工作。2000年重慶市召開了事業(yè)單位人事制度改革動員會議，計劃用5年時間，在2004年底前全部搞完。截止今年8月底，市屬64個部門展開62個，40個縣（市）區(qū)展開27個，近20萬人簽訂了聘用合同，占42.9%。其中有13個部門、7個縣（市）區(qū)事業(yè)單位人事制度改革推聘工作全面完成。在改革中，分流人員達16322人，主要集中在教育系統(tǒng)。通過改革，擴大了事業(yè)單位用人自主權和內(nèi)部收入分配自主權，增強了事業(yè)單位活力，極大地調(diào)動了管理人員、專業(yè)技術人員、工勤人員的積極性和主觀能動性。

（一）加強領導，確?！笆赂摹庇行蛲七M。為了確保事業(yè)單位人事制度改革順利進行，重慶市人事局非常重視市委、市政府兩個層面的領導和督促作用。事業(yè)單位人事制度改革領導小組組長由市長王鴻舉親自擔任。全市事業(yè)單位人事制度改革工作會議，原市委書記賀國強同志親自到會指導，并做了重要講話。事業(yè)單位人事制度改革領導小組每年都要召開一次專題會議研究事業(yè)單位人事制度改革，目前已召開了六次?！笆赂摹狈矫娴奈募?2個是經(jīng)過市委常委會和政府常務會議研究通過，由組織、人事兩家聯(lián)合印發(fā)，提高了文件的權威性。事業(yè)單位人事制度改革領導小組辦公室有4名專職工作人員，3名兼職工作人員，其中常務副主任由市人事局一位助理巡視員擔任，專門負責抓事業(yè)單位人事制度改革的具體操作。市政府每年給“事改”辦撥付業(yè)務經(jīng)費10萬元，專項用于“事改”工作。同時，重慶市還將事業(yè)單位人事制度改革作為“改革深化年”的重要工作之一，建立了聯(lián)席工作會議制度和每月通報制度，根據(jù)事業(yè)單位人事制度改革需要，定期和不定期的召開各部門主要領導聯(lián)席工作會議，協(xié)調(diào)解決改革中出現(xiàn)的各種問題。市事業(yè)單位人事制度改革領導小組辦公室每月對各縣、市、區(qū)和各行業(yè)系統(tǒng)改革進度進行統(tǒng)計和通報。通報直接對縣、市、區(qū)及各行業(yè)主管部門領導。對改革力度大，成效顯著的給予記功；對領導不重視，推進步伐遲緩的做不合格處理，單位不得評優(yōu)，領導個人不得評為合格以上等次。對于重慶市委辦公廳這樣的單位，由于沒有及時上報改革方案，事業(yè)單位領導小組辦公室都敢于直接報到市委書記那里，上壓態(tài)勢明顯，從而極大地調(diào)動了各縣、市、區(qū)和各行業(yè)主管部門參與改革的主動性和積極性。

（二）加大宣傳力度，營造良好氛圍。重慶市在事業(yè)單位人事制度改革方面，比較重視改革氛圍的營造。具體表現(xiàn)為：

一是改革之前，就組織精干人員深入各縣、市、區(qū)及各行業(yè)進行調(diào)查摸底，充分了解和掌握了全市事業(yè)單位的性質(zhì)、人員構成、人員數(shù)量、經(jīng)費來源，做到了底數(shù)清、改革思路清，為全面推進改革奠定了堅實的基礎。

二是層層召開事業(yè)單位人事制度改革動員大會，將事業(yè)單位人事制度改革的意義、目標、措施及相關政策、規(guī)定明了于最基層，既不夸大，也不隱瞞，擴大了基層群眾的知情權，提高了基層群眾參與改革的積極性、主動性。

三是通過新聞媒體，大張旗鼓地宣傳事業(yè)單位人事制度改革。重慶市非常重視報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡等媒體的輿論造勢效應。改革之初，重慶市各大媒體集中2個月時間，對“事改”工作進行了專題宣傳和報道，大造改革聲勢。改革中，每出臺一項政策、舉行一次工作會議都要通過各種媒體進行報道，而且還根據(jù)“事改”工作的需要，不定期舉行新聞媒體通氣會。尤其是今年，重慶市將所有出臺的政策及“事改問答”56題全部上網(wǎng)，擴大了宣傳，增強了工作透明度，營造了積極的改革氛圍。

（三）抓好試點，穩(wěn)步推進。事業(yè)單位人事制度改革涉及面廣，利益格局調(diào)整幅度大，社會反響大，稍有不慎就會引發(fā)各類矛盾，陷“事改”于被動。重慶市認為“事改”就是“摸著石頭過河”，宏觀上要積極造勢，取得方方面面的支持，形成改革共識，微觀上要抓好試點，慎重推進。在試點上，重慶市主要抓好了兩個層面的工作。一是縣、市、區(qū)層面，二是科研、教育、文化、衛(wèi)生層面。具體操作中，重慶市先從經(jīng)濟條件好，推進難度相對較小的縣、市、區(qū)和行業(yè)開始試點，一點一滴潛心總結，形成成功經(jīng)驗后，抓住時機，乘勢而為，順勢而上，以點帶面，逐步推廣。而且在改革中，重慶市非常重視激勵機制的作用，對工作積極，推進迅速、穩(wěn)妥，效果明顯的縣、市、區(qū)和單位，通過各種形式進行大張旗鼓地表彰和宣傳，行政從上面推，媒體從側(cè)面促，縣（市）區(qū)及各部門改革熱情競相迸發(fā)。

（四）突出重點，全力推進。

一是全面推行全員聘用制。主要抓好了競爭上崗和簽訂聘用合同兩個關口。針對事業(yè)單位普遍存在參照黨政干部管理的單一模式，以及職務、身份終身制和人員能進難出等問題，重點實施了“雙聘制”，即對單位領導或中層干部職位實行“公開競職”的聘任合同制，對一般崗位實行“公開競崗、雙向選擇”的聘用合同制，將管理人員、專業(yè)技術人員、工勤人員全部納入合同管理，員工與單位的人事關系成為符合市場經(jīng)濟準則的“雙方協(xié)商，按需聘用”的合同關系。

二是分類管理。因事設崗，以崗定員。對管理人員實行職員職務等級管理制，共分為五級，即：二級職員（正），二級職員（副）；三級職員（正），三級職員（副）；四級職員（正），四級職員（副）；五級職員；六級職員。不同事業(yè)單位職員職務最高等級的設置，由其行業(yè)主管部門核定后，報政府人事部門批準。職員職務等級實行結構比例控制，其結構比例由政府人事部門確定。對專業(yè)技術人員實行評聘分開，對工人實行崗位等級聘用制。

三是分配制度改革。主要表現(xiàn)為三個方面，其一對不同類型事業(yè)單位實行不同的收入分配政策：全額撥款事業(yè)單位執(zhí)行國家統(tǒng)一的工資制度和工資標準，實行工資總額包干，在工資構成中，固定部分為70%，活的部分為30%；差額撥款單位按照國家統(tǒng)一的工資政策和工資標準執(zhí)行，實行工資總額包干或其他符合自身特點的管理辦法，并可向經(jīng)費自收自支過渡，在工資構成中，固定部分為60%，活的部分為40%。自收自支事業(yè)單位，可以按照國家制定的工資制度和工資標準執(zhí)行，其工資構成中，固定部分和活的部分可選擇60%：40%到50%：50%，有條件的積極試行工資總額同經(jīng)濟效益指標掛鉤辦法，也可以實行企業(yè)化管理和企業(yè)工資制度，做到自主經(jīng)營，自負盈虧。其二對不同類型人員實行不同的分配政策。專業(yè)技術人員分為職務等級工資制、職務崗位工資制、藝術結構工資制、體育津貼獎金制，其中職務工資為固定部分，津貼或崗位津貼為活的部分。管理人員實行職員職務等級工資，分為職員職務工資（固定部分）和崗位目標管理津貼（活的部分）兩部分。工人分為技術工人和普通工人兩大類，技術工人實行技術等級工資制，分為技術等級工資（固定的部分），崗位津貼（活的部分）；普通工人實行等級工資制，分為等級工資（固定部分）和津貼（活的部分）。無論專業(yè)技術人員、管理人員、工人，工資活的部分均按照工作條件、工作量、崗位性質(zhì)、奉獻大小確定，并建立了正常的增資機制。其三對不同的效績實行不同的分配形式，將國家財政支持變?yōu)閷椖康闹С?，對?yōu)秀人才給予重獎。主要有提高人才崗位津貼，對兩院院士等不同的人才由市財政每月給予8000元、3000元、1000元的崗位津貼；妥善安置配偶子女；享受醫(yī)療待遇；建立高級人才療養(yǎng)制度；提高退休待遇和獎勵有重大貢獻的離退休人員。同時，對一些重要崗位，重慶市鼓勵試行年薪制。從而極大地激發(fā)了各類專業(yè)技術人員的創(chuàng)造性。目前，重慶市已有6000多個單位進行了收入分配制度改革。

四是抓住難點突破。養(yǎng)老保險是事業(yè)單位人事制度改革的“瓶頸”問題，是疏通“出口”的關鍵因素。重慶市在養(yǎng)老保險方面主要堅持“老人老辦法，新人新辦法”。人事、保障、財政、編制四部門發(fā)文對改制為企業(yè)和分流出去的人員統(tǒng)一納入養(yǎng)老保險，即離開事業(yè)單位的全部入保，留下的暫不入保。五是堅持內(nèi)部消化為主，采取六條途徑予以妥善安置。

（1）正常退休。凡改革時，達到法定退休年齡的，除副高職稱及其以上專業(yè)技術人員可按有關規(guī)定辦理延長退休，其余的一律退休。

（2）提前退休。改革時，財政撥款和部分撥款的事業(yè)單位（不含參加了養(yǎng)老保險的事業(yè)單位），男性年滿55周歲、女性專業(yè)技術人員（管理人員）年滿50周歲、女性工人年滿45周歲且工作年限（不含折算工齡）滿20年，或者工作年限滿30年的工作人員，可按有關政策辦理提前退休，但市管干部和副高級及其以上職稱者除外。高溫、高空等特種行業(yè)人員，可再提前5年。提前退休人員享受事業(yè)單位退休人員待遇，其經(jīng)費來源渠道不變。

（3）提前離崗。改革時，接近法定退休年齡（不超過3年）的管理人員、專業(yè)技術人員和工人，原則上都應提前離崗，但市管理干部和副高級以其以上職稱者除外。其中自收自支事業(yè)單位提前離崗年齡可再放寬2年。提前離崗人員不占事業(yè)單位編制，不晉升職員職務和技術職稱，其工齡連續(xù)計算，工資福利待遇同在職人員相同，經(jīng)費按原來渠道解決。

（4）辭職辭退。經(jīng)單位批準辭職的，可由單位視財力狀況，酌情給予一次性的補助費。被辭退人員符合領取辭退費條件的，由辭退單位按規(guī)定標準發(fā)放辭退費。

（5）自謀職業(yè)或進入企業(yè)。凡自謀職業(yè)的人員創(chuàng)辦科技、經(jīng)濟實體，稅務、工商部門應在國家規(guī)定政策范圍內(nèi)予以支持。

（6）下崗待聘。下崗待聘期限為兩年，第一年為待聘期，第二年為托管期，待聘期內(nèi)享受本人原基本工資（固定部分和活的部分），托管期內(nèi)享受原本人基本工資固定部分，但不得低于市政府規(guī)定的企業(yè)職工最低工資標準。托管期滿仍未就業(yè)的，可按規(guī)定辭職或予以辭退。同時，重慶市對轉(zhuǎn)制為企業(yè)的事業(yè)單位人員和被撤消的單位人員的分流安置，也分別做了規(guī)定。六是建立了人事爭議仲裁制度，開展了人事爭議仲裁工作。重慶市在全國率先出臺了《人事爭議仲裁條例》，在人事爭議仲裁沒有和司法接軌的情況下，為保證仲裁順利執(zhí)行，重慶市政府制定了仲裁保障條例，將仲裁執(zhí)行與否直接于被執(zhí)行單位的領導人的考核、晉職、增資等待遇掛鉤，保障了仲裁結果的順利執(zhí)行。重慶市人事爭議仲裁委員會，現(xiàn)有委員21名，市政府主管人事工作副市長任主任，設副主任5個，人事局局長任常務副主任，組織、紀檢、監(jiān)察、司法、勞動、財政等部門領導人為委員。委員會下設仲裁辦，與人事局仲裁處合署辦公，實行兩塊牌子，一套人馬，主任由仲裁處處長擔任，副主任兩名，分別由仲裁處兩位正處級調(diào)研員擔任。仲裁委員會共聘請專、兼職仲裁員22名，其中專職仲裁員3名，兼職仲裁員19名，分別由人事局各業(yè)務處室處長（主任）和市級部分綜合部門、市級司法機關人事（干部）處處長擔任。目前，全市40多個縣（市）區(qū)都成立了仲裁委員會及其辦公室。截止今年8月份，重慶市人事爭議仲裁委員會共受理人事爭議仲裁案件48件，調(diào)解和仲裁結案29件。

二、關于重慶市事業(yè)單位人事制度改革的幾點體會

（一）注重在"領導"層面作文章，發(fā)揮"重磅炮彈"的轟擊作用。事業(yè)單位人事制度改革中的老大難問題及一些重要政策的出臺，“事改”辦都是通過市委、市政府這個層面解決的，威力大，效果明顯。

（二）"兵馬未動，糧草先行"，注重發(fā)揮政策的指導作用。2000年至今，重慶市已出臺47項事業(yè)單位人事制度改革方面的政策法規(guī)，整個改革過程政策規(guī)定明確，實施起來有法可依，相對減輕了實施層面的工作難度。

（三）注重發(fā)揮新聞媒體的輿論造勢作用。重慶市委宣傳部、人事局聯(lián)合下發(fā)《關于加強事業(yè)單位人事制度改革宣傳報導工作的通知》，做出了一些嚴格的、必要的政策性規(guī)定，并且通過動員會、學習會、現(xiàn)場會、新聞會、宣傳月等形式，大張旗鼓地進行宣傳，將改革精神傳達到家家戶戶，將改革完完全全地置于全社會的關注之下，激發(fā)了方方面面的積極性和主動性。

（四）加大督導和通報力度。“事改”辦經(jīng)常深入到各個縣區(qū)、行業(yè)系統(tǒng)、事業(yè)單位進行督查指導，增強了改革的針對性。建立了“事改”進度定期報告和通報制度，各縣區(qū)、行業(yè)系統(tǒng)定期按規(guī)定上報“事改”進度，“事改”辦匯總后在全市范圍內(nèi)進行通報，對積極的予以表彰，對不積極的進行批評。

（五）妥善處理改革中出現(xiàn)的人事爭議仲裁事項，為改革保駕護航。事業(yè)單位人事制度改革點多面廣，涉及利益格局的再調(diào)整，出現(xiàn)各類人事爭議在所難免。重慶市仲裁辦本著先調(diào)解，后仲裁的原則，依據(jù)有關政策，對人事爭議進行妥善處理，一方面維護了單位和個人的合法權益，另一方面也極大了保障了事業(yè)單位人事制度改革的順利推進。

（六）對重慶市人事制度改革工作的幾點憂慮。

（1）提前退休政策、離崗退養(yǎng)政策加大了財政負擔。重慶市雖然在經(jīng)濟總量等方面位于全國前列，但窮困人口多的現(xiàn)實問題也不可忽視。提前退休和離崗退養(yǎng)等于是政府在10年內(nèi)用錢養(yǎng)了兩部分人，一部分是提前退休和離崗退養(yǎng)的人員，一部分是空編空崗后新進的人員。

（2）事業(yè)單位改制為企業(yè)，到底改成什么性質(zhì)的企業(yè)。改制為企業(yè)不能單純的視為政府斷奶，要積極探索國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)實現(xiàn)的有效形式，要允許社會資本參與事業(yè)單位的改制，形成多元投資混合所有，并引入現(xiàn)代企業(yè)管理機制，降低改革成本，盡快將潛力轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，不能再走國有企業(yè)改革的老路——死了再改或者半死不活了再改。

（3）養(yǎng)老保險制度不能盡快完善，改革的后勁不足。沒有健全的社會保障機制，事業(yè)單位人事制度改革只能算是不痛不癢的小改小革，一旦出現(xiàn)反復和反彈，政府為此付出的成本將更大。

三、對銀川市事業(yè)單位人事制度改革的建議

（一）千方百計調(diào)動領導層的積極性?！笆赂摹惫ぷ饕嗾埵荆鄥R報，多吹風，要多請領導同志參加“事改”工作會，要將“事改”風不時地吹進主要領導同志的耳朵，切實引起領導層的關注。

（二）加強宣傳。集中起來，用一到兩個月時間，在市屬廣播、電視臺、報刊進行“事改”專題宣傳，造聲勢，鼓士氣。要樹立一些改革典型，進行重點宣傳，增強可比性。同時，市“事改”辦要通過編寫“事改問答”等形式擴大技術層面上的宣傳，切實指導各實施單位的改革。

（三）要充分發(fā)揮“事改”領導小組及其辦公室的督導作用，切實調(diào)動各參與部門的積極性。當務之急，要印發(fā)一個要求各部門積極做好“事改”相關工作的通知，從工作紀律、目標考核各個方面，對各縣（市）區(qū)、各行業(yè)系統(tǒng)進行督導，凡工作不積極，不按要求制定政策、編報方案和推進改革的，年終取消縣（市）區(qū)和行業(yè)系統(tǒng)及其主要責任人的評優(yōu)資格。要建立定期匯報和通報制度，形成上下聯(lián)動，齊抓共促的改革機制。

（四）盡快落實各級“事改”辦的人員、經(jīng)費、辦公場所、辦公設備，使之盡快開展工作。尤其是“事改”辦所抽調(diào)的人員一定要精干、務實、好學、善思、能寫、不怕吃苦，要抽“賢人”而不能抽“閑人”，扎扎實實搞好政策研究制定、信息宣傳、日常協(xié)調(diào)督查等基礎性工作，從組織上保證事業(yè)單位人事制度改革工作順利推進。

（五）市“事改”辦及相關部門要抓緊時間研究制定“事改”各項配套政策，為改革創(chuàng)造一個良好的政策環(huán)境。尤其是盡快制定出收入分配、養(yǎng)老保險等關鍵性制度。收入分配政策要注意將按勞分配和按生產(chǎn)要素分配充分結合起來，可根據(jù)不同行業(yè)和創(chuàng)收能力高低進行分配形式的選擇。具體到崗位和人上，要充分考慮崗位的重要性和貢獻的大小，要將激勵創(chuàng)業(yè)部分（活的部分）的作用最大可能地體現(xiàn)和發(fā)揮出來。養(yǎng)老保險政策制定要注意不同行業(yè)不同政策，不同人員不同政策、不同年齡段不同政策。原則是所有新錄（聘）用大中專畢業(yè)生或從參保單位（企業(yè)）調(diào)入事業(yè)單位的全部要入保，所有從事業(yè)單位出去的除公考錄入公務員隊伍或上學深造的外一律要入保，留在事業(yè)單位的也要按照一個相對時間段（工作年限5年以下或10年以下）靈活入保。要成立人事爭議仲裁機構，出臺符合銀川市情的人事爭議仲裁條例或辦法，對改革中出現(xiàn)的各類人事爭議案件依法仲裁，保障事業(yè)單位人事制度改革順利推進?？傊?，制定的各項改革政策要具有前瞻性、全局性、科學性，既不能以偏概全，也不能短視和滯后。一些關鍵性政策一定要經(jīng)過市委、政府兩會研究通過，能聯(lián)合組織部及其他業(yè)務部門印發(fā)的文件一定要聯(lián)合印發(fā)，提高文件和政策的效力。

（六）事業(yè)單位人事制度改革要”量力而行“。無論是政策的出臺，還是具體操作，都要符合政府和單位的財力情況，改革是為政府和單位輕裝，不是自我加重負擔，尤其是改革的代價不能全部由政府承擔。

（七）改革切忌“換湯不換藥”，搞簡單的置換。事業(yè)單位改制為社會中介服務機構的，事業(yè)單位改制為企業(yè)的一定要注意改革思路、機制、措施到位，要積極引入現(xiàn)代企業(yè)制度和競爭機制，鼓勵社會力量以技術、資金、管理、專利等要素參與事業(yè)單位的改革、重組，切實搞活管理機制和經(jīng)營機制。