收入分配制度改革動向分析

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1、近期收入分配改革的重點

中央曾就改革收入分配制度提出了“著力提高低收入者收入水平，擴大中等收入者比重，有效調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入”的基本原則。但鑒于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、行政性壟斷、制度性腐敗、勞動力和資本等要素市場的雙軌制短期內(nèi)難以破解和消除，至少在未來數(shù)年內(nèi)，居民收入差距擴大的趨勢仍將繼續(xù)。

在這種情況下，近期收入分配制度的改革只能選擇幾個重點進行突破。

(1)“保低”優(yōu)先

社會矛盾最容易激化的地方毫無疑問是社會的最底層。收入分配制度改革的第一步應(yīng)當(dāng)是提，高農(nóng)民、農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民下崗失業(yè)人員、低保人員的收入和社保水平，正如新一屆政府上臺以來所做的那樣。

經(jīng)濟學(xué)家納克斯曾經(jīng)提出“貧困惡性循環(huán)”理論。該理論認(rèn)為，貧困地區(qū)居民由于收人水平低，在用于生活消費支出之后，幾乎沒有余錢用于儲蓄，致使資本形成不足，生產(chǎn)規(guī)模和生產(chǎn)效率難以提高，最終又只能獲得一個低收入。這樣一來就形成了“低收入———低儲蓄———低資本投入———低生產(chǎn)效率———低收入”的惡性循環(huán)，貧困也就被一代一代地被“遺傳”了下去。而根據(jù)我國人口計劃生育制度，在相對貧困農(nóng)村地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，人口增長速度反而越快，并因此而形成了另外一個惡性循環(huán)：“經(jīng)濟增長慢———人口增長快———經(jīng)濟增長越慢———人口增長越快”。在這兩個惡性循環(huán)的疊加作用下，我國貧困的代際“遺傳”現(xiàn)象已經(jīng)有所顯現(xiàn)。

有鑒于此，進一步鞏固和擴大前期“保低”成果，是此次收入分配改革的“重中之重”。健全城鄉(xiāng)最低生活保障制度、加大對城鄉(xiāng)特困群眾的救濟救助力度、千方百計增加農(nóng)民收入等三項任務(wù)都被寫入此次改革的意見稿中。各地最低工資標(biāo)準(zhǔn)將進一步提高，農(nóng)民工的待遇將逐步得到改善。城市低保水平和面積將不斷擴大，其中企業(yè)改組改制、缺乏勞動技能和生活來源、資源枯竭城市工礦區(qū)和老工業(yè)基地的困難群體將成為低保重點考慮的對象。在農(nóng)村地區(qū)，將堅持“多予、少取、放活”的方針，以確保農(nóng)民收入的增長。

(2)進行工資制度改革

現(xiàn)在，許多人在談到居民收入差距的時候，普遍認(rèn)為，高收入階層的收入太高了。最近的一項網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，有69%的人認(rèn)為“加大稅收調(diào)節(jié)力度，強化高收入人群稅收監(jiān)管，改變工薪階層成為納稅主體的現(xiàn)狀”最關(guān)鍵。這表明“調(diào)高”成為了當(dāng)前人們最關(guān)注的問題。然而，從宏觀意義上講，中國收入差距之所以如此之大，原因并非高收入階層收入太高，而是中低收入水平太低。或者換句話說，并非是富人“太富”，而是一般人“太窮”。所以，解決居民收入差距的關(guān)鍵在于提高中低收入階層的收入水平。工資制度的改革除了其他方面的因素外，提高中低收入階層收入水平也是題中之義。

目前看，增加政府與事業(yè)單位工作人員的工資十分必要，理由有三：一是經(jīng)過多年的改革，企業(yè)工資基本上已由市場來調(diào)節(jié)，相對而言，我國政府與事業(yè)單位工資改革明顯滯后；二是我國工資總額占gdp的比重過低，1980年、1990年和2000年分別為17%、16%和12%。2000年以后，這一比重略有上升，但始終沒有超過15%。而在發(fā)達國家，這一比例則可能高達50%左右。三是政府與事業(yè)單位的工作人員數(shù)量龐大，其工資水準(zhǔn)的調(diào)整可為企業(yè)工資的相應(yīng)調(diào)整提供參考。

當(dāng)前推進公務(wù)員工資制度改革，目的是建立一個好的公務(wù)員工資分配新機制，重點有三個方面的內(nèi)容：一是建立國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的公務(wù)員工資制度，適當(dāng)拉開不同職務(wù)、不同級別之間的工資差距，增強工資的激勵作用。二是實現(xiàn)陽光工資，堅決查處違規(guī)違紀(jì)行為，爭取作到工資主要與級別和職務(wù)掛鉤，而與所在部門無關(guān)，以利于工作人員在各部門之間進行良性互動。三是調(diào)整結(jié)構(gòu)，注重公平，工資改革適當(dāng)向基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)傾斜。

與此同時，事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革也有三個重點：一是改革現(xiàn)行高度集中統(tǒng)一的工資管理體制，賦予地方、部門一定的分配管理權(quán)；二是在制度形式和運行機制上與公務(wù)員工資制度脫鉤，使現(xiàn)行的工資增長機制全面地與市場機制相銜接；三是建立重實績、重貢獻，向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜的崗位績效工資制度，以充分調(diào)動管理人員和高層次人才的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

當(dāng)然，公務(wù)員工資改革相對而言更容易展開，事業(yè)單位收入分配制度改革由于需要與事業(yè)單位分類改革、人事制度改革相配套，展開的時間可能會相對滯后一點。

(3)推進壟斷行業(yè)收入分配制度改革

早在10年前，政府就出臺了壟斷行業(yè)最高工資指導(dǎo)意見，但實際效果不明顯，甚至有所惡化，引發(fā)了社會各界越來越大的異議。此次，《意見》將壟斷行業(yè)列為一個重點對象，不僅是為了進一步推進前期改革需要，而且也是出于“調(diào)高”的考慮。《意見》明確提出，要繼續(xù)推進電信、電力、民航、金融、鐵道、郵政和公用事業(yè)等行業(yè)改革，建立平等公開的、市場競爭的收入分配秩序。

理論上講，對壟斷行業(yè)的收入分配進行調(diào)節(jié)最好、也是最合理的方法就是對企業(yè)利潤課以專項暴利稅，壟斷性行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的價格不能由其自我定價，而是需要公眾聽證會認(rèn)可。今年以來，中央政府已經(jīng)開征石油特別收益金，地方政府也已經(jīng)就各類服務(wù)型價格的調(diào)整舉行過公眾聽證會，實際上就是在這方面的有益嘗試。按照此次改革要求，壟斷行業(yè)的收入分配調(diào)整措施將主要體現(xiàn)為對壟斷行業(yè)工資總額和工資水平實行雙重控制。

2、未來發(fā)展的趨勢

大體看來，上述三項改革之所以被選為近期重點，主要是基于以下幾個標(biāo)準(zhǔn)：一是所針對的現(xiàn)實問題相對突出，二是在當(dāng)前的環(huán)境下具有較強的操作性，三是可為未來改革的深入創(chuàng)造良好條件。

下一步的改革是分步推進那些問題突出、但還短期內(nèi)難以完成的改革工作。綜合各方面信息分析，我們認(rèn)為，主要內(nèi)容應(yīng)該包括以下幾點。

一是逐步建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度。到2005年底，全國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口有2365萬人，低收入貧困人口有4067萬人，合計6432萬人。在條件成熟的情況下，將這些農(nóng)民納入低保范圍將對社會主義新農(nóng)村建設(shè)和整個社會的安定奠定良好基礎(chǔ)。

二是探討改善農(nóng)民進城務(wù)工環(huán)境，消除農(nóng)民進城務(wù)工的歧視性政策和障礙，簡化各種手續(xù)，防止亂收費，在農(nóng)民工就業(yè)、醫(yī)保、社保和子女上學(xué)等方面逐步進行改善，讓農(nóng)民“進得城來，留得下來”，合理推動城鎮(zhèn)化進程，以最終解決農(nóng)民收入偏低的問題。

三是建立和完善高收入階層個人財產(chǎn)申報制度，以貫徹落實《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》第36條規(guī)定：“年所得12萬元以上的納稅義務(wù)人，在年度終了后3個月內(nèi)到主管稅務(wù)機關(guān)辦理納稅申報。”

四是建立和健全個人收入監(jiān)測體系，每個人從事各種活動的收入(如不動產(chǎn)獲得的收益、繼承遺產(chǎn)的收益、銀行利息收入、工資薪金收入等)最終都應(yīng)從各部門(福利部門、銀行、海關(guān)、公司、企業(yè)雇主等處)匯集到稅務(wù)部門，以利于稅務(wù)機關(guān)有效地展開個稅監(jiān)控。

五是加大財政支出在社會保障和教育、衛(wèi)生、就業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，建立農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、供求信息和農(nóng)民工權(quán)益維護法律服務(wù)等公共服務(wù)平臺，重建農(nóng)村基層的醫(yī)療救助網(wǎng)絡(luò)和體系，改變當(dāng)前醫(yī)療救助資源過分向城市集中的現(xiàn)狀，以及農(nóng)村缺醫(yī)少藥和公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)滯后的局面。

六是加快政治體制、國有企業(yè)、財稅體制等配套改革，建立完善的要素市場體系，建立完善市場機會均等、公平競爭的機制，建立和健全國家轉(zhuǎn)移支付制度，并最終建立一個起點公平和過程公平的收入分配秩序。

有關(guān)政策建議

加大稅收制度改革力度

發(fā)揮稅收在調(diào)節(jié)收入分配中的重要作用。國外已有很多行之有效的經(jīng)驗，國內(nèi)也有不少研究。其實稅收的主要功能就在于調(diào)節(jié)收入差距，緩解初次分配中難免出現(xiàn)的社會矛盾。從國際經(jīng)驗看，一個完善的個人所得稅制度對縮小居民差距能夠起到顯著成效。加拿大1974年納稅人的稅前基尼系數(shù)為0.38，稅后基尼系數(shù)降低為0.34；到1993年，納稅人的稅前基尼系數(shù)為0.37，稅后基尼系數(shù)降為0.33；英國家庭原始收入基尼系數(shù)為0.53，稅后收入的基尼系數(shù)為0.37。

適時開征遺產(chǎn)稅

遺產(chǎn)稅作為個人所得稅的補充，征收起點較高，征收對象主要是高收入者，是抑制“富人”代際轉(zhuǎn)移的一個非常有效的手段，有利于減小社會成員間貧富差距，不僅有經(jīng)濟意義，而且有政治意義。正因為如此，世界上已有100多個國家和地區(qū)開征此稅。目前，我國初步具備了開征遺產(chǎn)稅的一些有利條件。我國1985年頒布的《中華人民共和國繼承法》，對個人死后的財產(chǎn)繼承，給出過相應(yīng)的法律規(guī)，定；經(jīng)過二十多年經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國已經(jīng)出現(xiàn)了一大批富豪；我國已經(jīng)培養(yǎng)了一大批資產(chǎn)評估人員，積累了一定的財產(chǎn)評估經(jīng)驗。盡管如此，許多人認(rèn)為現(xiàn)在開征收遺產(chǎn)稅沒有意義，因為中國的富豪還很年輕，將征收不到多少稅金。然而，從政策學(xué)角度出發(fā)，一個政策出臺的最好時機通常是對當(dāng)時的社會與經(jīng)濟活動不帶來明顯沖擊的時候。現(xiàn)在出臺遺產(chǎn)稅不會引起社會的震動，所以它反而是一個較好的出臺機會。

國資收益權(quán)要盡快落到實處

目前，大家比較一致的看法是，要想從根本上解決壟斷行業(yè)收入過高的問題，就要打破壟斷，引入競爭機制。但要打破壟斷最難的是由于壟斷行業(yè)大多資本規(guī)模巨大，市場進入困難，很難通過市場配置資源，形成合理價格，因此在相當(dāng)長的時期內(nèi)還會存在政府的干預(yù)和采取國有經(jīng)濟為主導(dǎo)的生產(chǎn)供應(yīng)方式。在這樣的前提背景下，要想解決壟斷行業(yè)收入與貢獻的匹配問題，真正體現(xiàn)其勞動價值。一個重要的手段就是國資收益權(quán)要落到實處。因為在國家不建立國有資本收益收繳制度的情況下，企業(yè)擁有國有資本收益自由支配權(quán)。那么，效益好的企業(yè)職工收入就會不斷膨脹，而困難企業(yè)的職工卻收入下降，由此產(chǎn)生企業(yè)內(nèi)部分配秩序混亂的弊端，會導(dǎo)致社會分配不公的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，并將積重難返。國資收益權(quán)落到實處，一方面它可以體現(xiàn)國有資產(chǎn)的權(quán)益，一方面也有利于收入分配的公平。

大力推進社會保障制度的改革和完善

有關(guān)資料顯示，我國在社會保障、公共衛(wèi)生等基本民生方面的公共投入在gdp當(dāng)中所占的比例為世界倒數(shù)第一。目前，我國只有15%的社會成員享受到公共衛(wèi)生保障，大量的社會成員缺少起碼的最低生活保障或者享受不到足額的、政策所規(guī)定的最低生活保障。在未被社會保險覆蓋的人群中，除了少數(shù)機關(guān)事業(yè)單位職工外，大部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進城農(nóng)民工、私營個體企業(yè)雇員以及非組織化就業(yè)人員等，人數(shù)在2.6億左右。目前，我們具有的一個有利條件是，這些人大多是青壯年，繳納社會保障稅的時間將長達20年或30年以上，如果從現(xiàn)在開始將他們都納入社保體系，盡管每年獲得的社保資金不多，但是經(jīng)過幾十年的積累，就會達到一個巨大規(guī)模。

加速推進建立第三次分配體系

我國經(jīng)濟發(fā)展較快，但社會分配不公矛盾也日漸突出，除了初次分配不合理、再分配缺乏力度與公平之外，第三次分配格局沒有形成也是一個重要的原因。在一些發(fā)達國家，慈善事業(yè)等第三次分配的總量大概占gdp的3%～5%，而在我國現(xiàn)在只占0.1%，而且其中還有近80%來自海外，只有20%多一點來自內(nèi)地。在這種背景下，加速推進慈善事業(yè)的發(fā)展，促進第三次分配格局的形成無疑具有強烈的現(xiàn)實意義。通過發(fā)展慈善事業(yè)，利用高收入階層的自愿捐獻，來援助低收入階層特別是社會最低階層和生活不幸者，將在改善貧困社會群體的生存狀況、緩解貧富階層的社會矛盾和增強社會凝聚力等方面將發(fā)揮不可替代的重要作用。