城市基礎設施建設實施方案

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城市基礎設施建設實施方案范文第1篇

關鍵字：經濟欠發達城市基礎設施投融資

中圖分類號：F832.48 文獻標識碼：A 文章編號：

一 引言

2011年1月，中原經濟區正式納入國家發展戰略，被國家確定為“三化” （工業化、城鎮化、農業現代化）協調發展示范區，《全國主體功能區規劃》明確，將提升中原經濟區域副中心的地位，重點建設新區。城市新區建設，基礎設施建設是先行、前提和關鍵，單靠政府財政和銀行貸款等傳統投融資模式難以實現。尋找切實可行的、創新的投融資模式，成為新區亟待解決的問題。

二 基礎設施建設面臨的投融資問題

由于身處中原腹地，屬經濟欠發達地區，市場化程度不高，資本市場也不發達，財政管理制度還不成熟，融資方式比較單一。一直以來，存在著諸多問題：

1.投資主體單一。城市基礎設施企業投資的積極性不高，主要依賴政府財政投資。

2.地方財政投入嚴重不足。2012年地方財政總收入379.0億元，而全年全社會固定資產投資2343.7億元。單單依靠財政收入搞城市基礎設施建設遠遠不夠。

3.過分倚重土地出讓收入。近些年，在國家嚴格保護耕地的土地管理制度下，這種方式存在著限制越來越嚴，成本越來越高的趨勢。

4.過度依賴銀行貸款。銀行貸款目前仍是城市基礎設施建設資金的主要來源。短期看，徒增了政府的風險，長期看，影響政府的執政信譽。

5.基礎設施建設從建設到運營，效益和效率低下。城市基礎設施項目的建設管理目前仍以政府的投資預算管理為主,管理主體和方式缺乏和市場接軌，效益和效率低下。

如何拓寬投融資渠道，尋求融資量大、高效精細、風險更小的新型融資方式，成為地方政府亟待解決的問題。

三 城市基礎設施建設投融資理論-----項目區分理論

項目區分理論來源于上海市城市發展信息研究中心在2001年的《上海市政、公用基礎設施投融資發展戰略研究報告》。該報告首次提出將城市基礎設施項目，根據項目建成后有無經濟收益、經濟收益屬性和現金流特點，將其分為經營性、公益經營性和與公益性項目，再分別確定投資主體、資金渠道、運作方式及權益歸屬等，這就是項目區分理論。這一理論為進一步深化城市基礎設施投融資體制改革提供了理論依據，也指明了拓寬城市基礎設施融資渠道的方向，具體見表1。需要注意的是，這三類項目的劃分不是一成不變的，它們會隨著價格政策或收費體系等情況的變化而互相轉化。

表1 項目區分理論下的城市基礎設施分類

四 基礎設施建設投融資方案的構建

1.指導原則

(1)效能化原則:高效籌措到位建設資金，降低管理費用。

(2)市場化原則:定位好政府角色，將市場機制引入到規劃、設計、建設和運營等各環節，提高設施的投資效率和效益。

(3)多元化原則:探索投資主體、投融資渠道、設施運營的多元化。

(4)風險控制原則:強化基礎設施投融資的風險意識和控制能力，加強資金監管

2.總體思路

遵循項目區分理論，緊密結合洛陽新區的實際，建立以市場主導的直接融資模式為主，政府主導的間接融資模式為輔，大力引進民營資本，實現基礎設施投融資渠道的多元化。

3.方案構建

按照項目區分理論，將洛陽新區基礎設施分為公益性、公益經營性、經營性等三類，各類投施包含的具體投融資做法如下：

(1)公益性基礎設施:城市管網、道路、地鐵、綠化、公園、鐵路、防洪、抗震等保證城市運行的最基本的公共設施。這類項目以政府主導的間接融資模式運行為主。由于此類項目在建成使用期間，不產生直接的經濟效益，即使有收益，不確定性大，收益周期會很長。項目應由政府直接投資建設，可實行“代建制”等項目管理模式，即通過招投標等途徑，政府擇優選擇有實力、有技術、專業化的項目管理單位負責基礎設施的具體實施，通過項目管理單位協調參建各方，控制設施的成本、質量和工期，建成后交付給使用單位。公益性基礎設施投融資方式主要有政府財政投入、政府主導資產置換，銀行貸款等。

(2)公益經營性基礎設施:學校、醫院、廣播電臺、文化娛樂等設施。這類設施采用政府主導的間接融資模式與市場主導的直接融資模式相結合的綜合模式。對于學校、醫院等項目，由于日常管理使用和項目收費費率的限制，這類項目在使用和經營中，不能直接取得經濟收益、收益低或較長時期內難以取得回報，合作企業不能直接或全部依靠項目獲得收益，收回建設成本并獲得效益，因此，這類設施的投融資不能完全推向市場，政府必須承擔一定的投資責任。公益經營性基礎設施的建設可通過BT（建設-移交）、BLT（建設-租賃-移交）等項目投融資方式進行。

(3)經營性基礎設施:自來水廠、電廠、熱力、污水處理廠等設施。這類設施主要采用市場主導的直接投融資模式。諸如自來水廠、污水處理廠、垃圾處理站等設施的投融資，可大膽采用比較成熟的BOT（建設-運營-移交）、TOT（移交-運營-移交）等投融資方式，由企業具體來運作實施。對于待建項目，可采用BOT方式，把設施從建設到運營的一攬子任務交由企業來完成；對于己建項目，根據項目自身的經營情況，選出那些經營收入穩定、運營具有一定的壟斷性等的基礎設施，通過TOT方式進行項目融資，一次籌集足夠資金用于擬建的基礎設施。

五 方案實施中政府需要注意的關鍵問題

1.地方政府結合本地實際，及時出臺相關法律法規和鼓勵優惠政策，動用土地、財稅等調節手段，調動社會力量投資建設城市基礎設施的積極性，統籌有序地為基礎設施投融資方案實施做好保障和服務。

2.正確定位政府角色，處理好基礎設施項目公司與政府的關系。由市場主導型的基礎設施直接投融資模式，其投融資的主體是項目公司，項目公司負責項目的融資、建設、運營。政府負責引導和監督，逐步形成“政府引導、社會參與、市場運作”的格局。

3.由政府主導，建立銀行、投資擔保等金融機構與相關企業的長效溝通和合作機制，進一步規范服務，提高辦事效率。

4、積極改進和提升服務水平，健全和拓展支撐網絡，樹立起投資環境優、辦事效率高、行政成本低的完備服務體系，增強引資吸引力。

5、規范制度，加強監管，保障各類城市基礎設施的質量、服務和價格。

參考文獻：

城市基礎設施建設實施方案范文第2篇

關鍵詞：建筑設計方案；問題；措施

中圖分類號：TU2文獻標識碼： A

0、引言

建筑方案設計階段是建筑工程設計的最初階段,也是建筑工程最重要、最關鍵的階段。影響住宅建筑設計方案優劣的指標很多,而且錯綜復雜。如城市規劃的要求,基地及其環境的要求,本身的諸多功能要求,造價的控制,技術問題及可行性,建筑的藝術造型等。另外，一個完整的建筑設計方案還需要綜合考慮結構、給排水、暖通、電氣等各個專業的在建筑功能和布局上的技術要求。方案設計得不理想,會為以后所有的工作,如初步設計、施工圖設計乃至具體的施工建造產生很多嚴重影響。因此,提高建筑設計方案的質量,有利于工程項目的順利開展，保證項目獲得良好的整體利益。

1、建筑設計理念

建筑設計廣義講上是指設計一個建筑物或建筑群體所要做的全部工作。它包括建筑學、城市規劃、建筑聲、光、熱、結構工程以及給排水、暖通、電氣、消防、智能化工程、工程造價,景觀園林等方面的知識,必須由各種專業工作人員的協調配合。狹義上講,建筑設計指“建筑學”所包含的工作。它主要通過合理布置建筑物內部各種功能空間和使用空間,協調建筑物與周邊環境的關系,結合各種外部條件的要求,處理好內部空間和外部造型的藝術效果,綜合協調解決建筑與結構、設備等相關專業的問題,使建筑物達到適用、經濟與美觀的協調統一。我們通常所指的建筑設計實質上是狹義上的建筑設計。

2、建筑設計方案過程中出現的問題及措施

2.1住宅建筑設計方案構成與要素分析

建筑設計類型涵蓋廣闊，商住樓、工廠及大型公共建筑如機場、車站等，不同的類型其設計階段出現的問題也不盡相同，下面即以住宅樓為例，探討設計階段易出現的問題與處理措施。在住宅設計的眾多環節與關聯因素中,各功能空間是設計的基本元素，如滿足起居、就餐、就寢、如廁等功能需求。

2.1.1、起居室設計

起居室既是全家團聚的地方又是與外界交往的場所,它兼顧內外兩方面的職能。起居廳在住宅套內的布局應處于住宅套的前部,靠近門廳、餐廳布置；應占據較好的朝向,一般以南向為多,并應直接采光通風。起居室空間方面要有安定(穩定)性,平面設計應盡量減少交通穿越干擾；不希望起居空間與其他空間穿套,避免各種行為相互干擾,如因頻繁走動打攪其他家庭成員看電視等。起居室的面積在不同平面布局的套型中變化幅度較大。獨立設置起居室時,其使用面積在15平米左右；當餐廳與起居室放在一起布置時,它們的使用面積一般在20-25平米或占用25%-30%的套內使用面積。

（圖1）起居室位于門廳與其他功能房之間 （圖2）起居室位于整個套型空間的一側，空間穩定。空間使用不夠穩定。

2.1.2、臥室設計

臥室在套型中扮演著十分重要的角色。臥室的功能除了用于睡眠之外,還包括儲藏、休憩、更衣等，此外從私密性角度來講,臥室的要求較高。所以,設計時要綜合考慮多方面的需求,并想辦法使臥室免受外界和其他房間的干擾。臥室應有直接采光、自然通風。臥室空間尺度比例要恰當,一般開間與進深之比不宜大于1:2。

2.1.3、廚房設計

廚房空間與其他空間應有視覺上的聯系。視線覆蓋區域及視野的開闊程度等都對廚房空間的感覺及與家人交流有很大影響,如與餐室、客廳形成放式空間,能使空間有擴大的感覺,并偏于照看在餐廳、起居活動的兒童及客人。廚房應有直接的采光、通風窗口,才能保證基本的操作需要和自然通風換氣。廚房設計應充分考慮廚房通風排煙,利用主導風向組織穿堂風。廚房通風排煙與居室通風分開,避免廚房油煙、氣味對居室的子擾。

2.1.4、衛生間設計

衛生間主要設備布置便器的布置，座便器的前端到前方門、墻或洗臉盆的距離應保證在500-600mm左右,以便站起、坐下、轉身等動作能比較自如,左右兩肘撐開的寬度為760mm,因此座便器的最小凈面積尺寸應為800mmxl200mm。盆浴和淋浴的布置，由于盆浴與淋浴時都會有大量的水濺出弄濕周邊空間,因此在布置浴盆和淋浴器這兩件設備時最好與手盆及座便器分開,形成干濕分區、也可用淋浴隔屏或浴簾等將水擋住。設置淋浴間時,應考慮人體在里面活動轉身空間的大小和門的開啟方式。內部空間較大時,淋浴房的門可朝內開,內部空間較小時,須向外開門,以防人在內側發生事故倒下時擋住門,使外面的人無法救助。

2.2、建筑垂直交通工具設計分析

住宅的垂直交通工具包括樓梯和電梯,樓梯及電梯的設置必須滿足消防法規及防火規范的要求,同時又要使其所處位置及所占面積適宜。根據住宅層數的不同,可靈活安排布置樓梯與電梯,使其既滿足法規要求又能協調單元總面寬與各套均好性。

2.2.1、樓梯

樓梯間分為普通樓梯間、封閉樓梯間及防煙樓梯間。11層及11層以下單元式住宅可以不設封閉樓梯間,12-18層的單元式住宅應設封閉樓梯間,19層及19層以上的單元式住宅,應設防煙樓梯間。通廊式住宅的消防要求要嚴于單元式住宅,11層及11層以下的通廊式住宅應設封閉樓梯間,當超過11層時,就必須設防煙樓梯間。

2.2.2、電梯

電梯是住宅特別是高層住宅中的主要交通工具,我國《住宅建筑規范》中明確規定：“七層以及七層以上的住宅或住戶入口層樓面距室外設計地面的高度超過16m以上的住宅必須設置電梯”。為了方便使用及管理,電梯的布置應集中。塔式住宅、十二層及十二層以上的單元式住宅和通廊式住宅應設消防電梯,消防電梯間應設前室,住宅建筑消防電梯前室面積不應小于4.5平米,當與防煙樓梯間合用前室時,面積不應小于6平米。樓梯與電梯間的對位關系影響著入戶門的位置及交通核心筒的形式,也直接關系到用戶分攤的交通面積的大小,因此顯得十分重要。

2.3、室內環境

2.3.1、朝向與采光

南方地區需要通風、遮陽、隔熱,以防止室內過熱,北方地區則更注意采暖、防寒和保溫。這種要求的不同在住宅建筑套型朝向的選擇上也有所反映。但是由于條件的限制,一套住宅中不可能所有房間均有充足的光照和良好的視野,甚至設計時還要犧牲某些空間的自然通風、采光來滿足主要房間的要求。一般根據居住者對房間的使用時間、使用頻率來安排房間的朝向、方位。主要居室如起居空間、主臥室應布置在最好的朝向,盡量避免安排在西向,次臥室、書房、餐廳等根據條件可依次降低要求,廚房、衛生間、工人房等多數布置在北側或較差的朝向,門廳、儲藏室等可布置在房間中部,接收間接的采光。

2.3.2、通風

建筑的自然通風能夠為人們的呼吸提供新鮮空氣,并帶走室內的熱量和水分,降低室內氣溫和相對濕度,同時空氣流動促進人體表面的汗液蒸發,提高人們居住生活的舒適度。選擇了合理的建筑布局和朝向,并不等于就能夠組織起房間的穿堂風,還需要建筑師對房間進出風口的門窗以及通風構造進行合理地設置。在一個空間中,門窗布置盡量使氣流在室內經過的路線延長,擴大影響區域,并注意使氣流能夠影響到人們日常生活中的主要活動區域,以形成有效的自然通風。

2.4、建筑結構與設備

2.4.1、結構設計

進行建筑構思和設計中,必須把握結構選型的合理性與可行性,做出比較經濟合理、切實可行的建筑方案。每種結構形式都有各自的特點和不足,有其各自的適用范圍,所以要結合建筑設計的具體情況進行結構選型。當幾種結構形式都有可能滿足條件時,經濟條件就是決定因素,盡量采用能降低工程造價的結構形式。結構方案設計應以滿足建筑功能要求為前提,保證室內空間的美觀。如若是框架結構體系,在布置柱子與梁時應注意其位置與設置的合理性,應盡量避免臥室、起居室露梁柱。在建筑設計中,空間組合和建筑造型的主要環節是選擇最佳結構方案,選擇時應適應建筑功能的要求充分發揮結構優勢并合理造價。

2.4.2、設備管井

設備管井通常包括水暖井、電井、風井等。管井的布置考慮對樓梯間和套內空間的影響,還要考慮檢修和操作空間的大小、安全及便利程度等問題。管道井的設計應與各設備工種協調配合,既要精準化配給管井、設備所需的面積,也要在面積允許的情況下為以后擴充設備留有余地。管井內部空間不宜深而狹窄。管井門的設置宜整齊、美觀,開啟位置須注意檢修時不影響住戶的日常出入。

3、結束語

建筑的規劃設計是一項多學科、全面、綜合性的系統工作，建筑設計者必須要有較高的專業性知識，全面考慮建筑施工過程中可能會發生的問題并提前在設計方案中設想好解決對策。事實上,只要在一定的經濟條件下,巧妙地運用物質技術手段和構圖法則,努力創新,完全可以用較少的投資設計和建造出適用、安全、經濟、美觀的建筑物來。

參考文獻：

[1]楊茂盛,閆曉燕.基于物元理論的西安市住宅建筑節能效果評價[J].科技管理研究,2012,(20).

城市基礎設施建設實施方案范文第3篇

關鍵詞：PPP模式 公共基礎設施 應用

隨著我國經濟持續發展和城鎮化進程步伐的加快，基礎設施及市政公用事業建設明顯增多。大量的投資需求，政府財政投入越來越不能滿足公共基礎設施建設的需要。今年兩會期間總理在《政府工作報告》中明確提出了“在基礎設施、公用事業等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式”的要求，以充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用。如何加快我國政府投資項目融資方式的改革，提高投資效率，吸引社會資本進入城市基礎設施建設等領域，解決中心城市、功能區建設及城市協同一體化發展框架的資金供應需求，成為我國政府投資項目建設中的重要課題。

一、PPP模式的內涵及作用

PPP模式，即政府和社會資本的合作。實行PPP模式建設具有重要意義。PPP，是Public-Private-Partmership的縮寫，指政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等實現公開的收益約定規則，引入社會資本參與城市基礎設施等公益性事業投資和運營，以利益共享和風險共擔為特征，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。開展政府和社會資本合作，不僅有利于創新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經濟增長內生動力；而且有利于推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；同時有利于理順政府與市場關系，克服政府以投資者、管理者和經營者的多重身份全面介入政府投資項目的投資建設管理中的弊端，充分發揮市場配置資源的決定性作用。

PPP模式以項目為主體進行融資活動，是項目融資的一種實現形式。在PPP模式之下，政府在公共基礎設施的建設期和運營期廣泛采取與私人參與者合作的方式，引入民間資本，由民間資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以達到公共利益最大化、提高服務水平的目的。實行PPP模式，與過去私人企業參與公共基礎設施建設的方式不同，PPP模式的合作始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的全過程，雙方共同對項目的整個周期負責。

二、PPP模式的分類及要求

（一）經營性項目

對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設―運營―移交（BOT）、建設―擁有―運營―移交（BOOT）等模式推進。因此，要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。

（二）準經營性項目

對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需財政補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設―運營―移交（BOT）、建設―擁有―運營（BOO）等模式推進。為此，要建立投資、補貼與價格相互協同的機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。

（三）非經營性項目

對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設―擁有―運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。這就要求合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

三、PPP模式的應用重點

PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。從近年來一些地方政府部門已開展的PPP模式來看，對PPP模式的選擇與應用，主要是在充分考慮因地制宜、科學設計的基礎上，準確把握、合理確定政府和社會資本合作的項目范圍及模式。

各地在PPP模式的選擇上，應結合本地發展的重點民生工程項目，考慮燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，高鐵廣場、高速公路、普通公路等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目。對新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，更應優先考慮采用PPP模式建設。

四、建立健全PPP模式工作機制

（一）營造良好的政策環境

地方政府應出臺支持社會投資項目的管理辦法及配套文件，實行投資補助、資本金注入、股權債權投資、建立PPP基金、創業投資基金等，引導社會資本進入重點項目。對于農業大市、人口眾多的城市，按照新型城鎮化發展的要求，可以把有條件的縣城和重點鎮發展為中小城市，加大縣城基礎設施建設力度，增強吸納農業轉移人口的能力。還可選擇若干具有產業基礎、特色資源和區位優勢的縣城和重點鎮推行試點，加大對市政基礎設施建設運營引入市場機制的政策支持力度。

（二）有計劃、分期選擇關系民生的項目

根據本地實際和項目特點，先從關系民生的供水、污水處理、生態環境等項目作起，主要從方案審查、伙伴確定、價格管理、退出機制、績效評價等方面，完善制度設計，增強吸引社會資本能力。同時建立協調推進機制，推動規劃、投資、價格、土地、金融等部門密切配合、形成合力，保障政府和社會資本合作積極穩妥推進。與此同時，要積極爭取上級部門的項目資金、投資基金的支持。

（三）建立聯審機制

在明確行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構的基礎上，應會同相關部門建立PPP項目的聯審機制，從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，確保項目實施達到預期效果。審查結果作為項目決策的重要依據。這就要求相應的部門、單位在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

（四）發揮專業職能作用

要充分發揮各類專業中介機構在PPP項目的資產評估、成本核算、經濟補償、決策論證、合同管理、項目融資等方面的積極作用，加強引導，從而提高項目決策的科學性、項目管理的專業性，以期達到項目實施效果。同時，要鼓勵金融機構開發適合PPP項目的融資、保險等金融產品，拓寬融資渠道，支持基礎設施、重點領域項目的發展。并且，要加強PPP相關業務培訓，培養專業隊伍和復合型人才，以適應PPP項目建設的需要。

城市基礎設施建設實施方案范文第4篇

關鍵詞：鄭州市 政府 社會資本 合作模式

一、我市推進政府和社會資本合作的基本情況

近年來，隨著我市經濟的持續高速發展和城鎮化建設進程的加快，我市的城市基礎設施建設和公共服務能力漸漸不能滿足城鎮化發展需要，已成為制約經濟發展的主要“瓶頸”之一。鄭州市在學習借鑒先進城市的優秀做法基礎上，不斷解放思想，創新融資理念，在投融資體系改革上做了大量切實可行的工作，通過適度舉債、市場運作、增值償還的模式，極大提升政府投融資水平，有力支撐了鄭州都市區建設、產業發展和民生工程。但就目前情況看，我市融資模式以銀行信貸為基礎，逐步向以企業債、中期票據、私募債、股權融資、基金為導向的多元化融資格局轉變。

我市政府和社會資本合作的主要方式是BT（建設―移交）模式，從我市地方政府債務清理甄別結果看，BT模式成為了僅次于政府投融資平臺公司融資的第二大模式，遠大于地方政府債券融資，其實質是長期以來社會資本的短期、有限參與導致的結果。采用BT方式雖然可以緩解即期財政建設資金壓力，但對于未來財政運行會帶來更大的壓力和風險。因此在2012年財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會聯合印發的《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》中，明確規定：“除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務”。目前，我市已暫停BT項目的簽訂。2014年下半年以來，國務院相繼出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）和一系統配套政策文件。整體上看，這些政策主要有4個方面的新變化：一是政府公益性項目建設資金來源只有財力安排和省級政府代為舉債兩種途徑；二是地方政府舉債規模在只減不增、總額控制的前提下，還要受各類債務指標的限制；三是按照誰的債誰負擔，誰的事誰承擔的原則，政府與企業間劃清了明確界限；四是PPP模式的推廣將成為城市基礎設施建設的趨勢和必然選擇。

在此歷史背景之下，2015年4月8日鄭州市首批的32個PPP模式項目，總投資1126.1億元。涉及軌道交通項目、污水和垃圾處理項目、公共交通項目、環境治理和水利項目、片區開發和園區建設項目、綜合管廊項目。

二、我市推進政府和社會資本合作面臨的困難和問題

（一）政策制度尚未形成完整的體系

雖然近年來國內各地區在PPP投融資模式方面進行了相應的探索和嘗試，但在法律法規和工作制度方面還未形成完整的體系。如在特許經營領域，國內、河南省、鄭州市還沒有相關法律、法規，為特許經營權的授予進行規范，使得PPP項目在實際運轉過程中涉及特許經營權的授予時缺少必要的法律支撐。

（二）非經營性項目實施PPP模式研究不夠

從目前收集、篩選PPP項目的情況看，除部分軌道交通、污水、垃圾處理等項目外，大部分是沒有收益的路、橋、隧道項目，社會資本參與積極性不高。需要積極和開發性金融機構、大型基金公司對接，通過政府購買服務或基礎設施租賃方式對非經營性項目（路、橋、隧道類項目）以PPP模式建設探索出有效方法。

（三）缺乏工作經驗和專業人才

目前，PPP模式在國內剛剛興起，政府和社會資本合作相關的經驗還比較少，在投資、金融、法律、談判、合同擬制等領域從是專業咨詢的機構和人員還比較少，使得PPP模式在合同擬制、實際推進、建設運營等方面還存在著諸多不規范的地方，提高了運用PPP模式建設項目的運營風險。

三、我市推進政府和社會資本合作建議

（一）明確職責建立協調管理體制

財政部門應樹立責任意識，切實擔負起財政部門管理職能，做好資金合理使用，不斷優化公共服務水平。各地相應成立由市政府班子成員為主導的PPP項目領導小組，抓緊落實首批ppp推介項目，在各地市設立PPP市（縣）級管理中心，做好重大事項決策工作，以合理的組織構架保障項目的具體推行。

（二）科學設置實施方案

ppp工作涉及的相關部門及財政單位應積極深入理解實施方案設計的全過程，從項目財政可承受能力可行性評估、收益定價機制、財政風險分擔機制等方面確保科學合理地制定實施方案。如有需要，可聘請專業咨詢機構、法律咨詢機構、財務咨詢機構為項目提供相應的專業服務。

（三）項目評估試點工作論證落實到位

相關財政部門應會同行業主管部門，對采用PPP模式的試點項目可委托專業機構進行項目評估論證，要切實做到采用PPP模式后，能不斷提升運行財務效率從而降低財務成本。為平衡好項目財務效益和社會效益，保證激勵相容的實現，要重點關注以下七大要素：定價調價機制、責任風險分擔、產出質量與效益、績效目標實現、運營維護成本、融資方案和中長期財政補貼。

（四）注重PPP項目績效評價

制定嚴格的評價機制加強對PPP項目公共產品或服務質量的監督，重點關注以下幾個部分：項目的績效目標、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行統計評價。在評價結束以后，應依據評價情況，同時根據市場風險進行相應調整，以達到激勵社會資本的同時，通過管理創新和技術創新提高公共服務質量的目的。

（五）規范政府資金管理

加強平臺搭建工作，為PPP項目試點提供融資保證。同時應引導地方國債、專業基金、金融機構貸款等積極投向PPP試點項目，以達到降低項目融資成本和降低政府或有債務的雙贏。

參考文獻：

城市基礎設施建設實施方案范文第5篇

經營城市，就是以城市發展和社會經濟發展為目標，運用市場經濟手段和市場機制，對城市空間構成和城市功能載體的各類自然資本、人力資本和延伸資源等進行市場化運作，最終建立完善的城市建設管理投融資體制。城市經營者必須依據市場經濟規律，將城市整體進行市場經營和包裝運作，通過盤活存量資產、搞活增量資產、激活無形資產，逐步建立多元化投資、多樣化融資、市場化運作的城市建設新機制，以此帶動基礎設施建設的經濟投入，實現以城養城、以城建城、以城興城的城市可持續發展道路。確立經營城市的理念，圍繞經營城市戰略加快創新投融資體制，對完善基礎設施、加快城市發展具有十分重要的意義。

1.經營城市理念要求基礎設施建設充分反映市場運作規律和市場機制。一般的觀點是，基礎設施建設資金來源于財政資金和銀行貸款。和大規模城市建設所需巨額資金相比，財政收入和政府投資往往捉襟見肘。因此，必須樹立市場觀念，引入市場機制，通過市場手段運作基礎設施的融資建設；轉變以往由政府各部門管理政府各類資產的程序，實行政府主導和市場化運作的新路徑。吸引民間資本的參與，轉變政府統籌建設的固有模式，實行社會共建，充分吸收社會資本的力量，形成城市建設合力。

2.經營城市理念要求構建城市建設融資平臺。要解決傳統城市建設融資中存在的機構職能重疊、資源分散交錯、多頭利益難以協調的結構性難題，就必須打造多重類型的融資平臺。如無錫在城市基礎設施建設的具體實踐中，就逐步形成了城市投資發展公司、建設發展集團、交通產業集團、市政產業集團等多個投融資平臺。這些融資平臺的建立，有效拓寬了融資渠道，改變了政府財政出資的單一模式。

3.經營城市理念要求解決融資中的法律問題。城市建設管理，經常和土地、房產、動遷相聯系，有時會面臨諸多法律問題，如土地招拍掛如果不能取得國土部門頒發的權證，就不能獲得銀行貸款等融資。因此，需要在依法依規的前提下，進一步破解土地融資等融資難題，靈活采用“熟地出讓”、“生地出讓”和自主開發等模式，有效規避融資法律風險。

二、傳統融資模式和政策性融資模式的特點概述

傳統的城市建設融資模式受計劃經濟體制影響較大，一般具有如下特征：一是城市基礎設施投融資資金來源均為財政自由資金；二是政府一方面扮演了融資與被融資的角色，另一方面又成為了投資主體；三是中央和省、市級層面的政府緊緊把控了基礎設施建設的決策和審批權限；四是項目規劃、融資和資金使用、項目投用后的運營管理主導權也高度集中于各級政府。此模式雖然具有統一性強、集中度高等優點，由于政府可支配的收入和資金有限，而對市政道橋、公路水運等基礎設施建設的認識不足，導致城市建設資金投入不足，基礎設施服務水平落后，使社會經濟發展受到一定影響。隨著20世紀末投資體制改革的不斷深入，我國大中型城市紛紛組建基礎設施投融資公司，政府財政部門將資產注入并委托其進行融資，這一般也被稱為政策性融資模式。為了方便運作，政府財政部門一般會現將資金、存量和增量資本注入融資平臺，委托其進行資本運作和投資管理，隨后通過融資中介和金融機構接觸，以抵押變現、貸款、轉讓等方式擴大融資。在融資決策中，政府決定具體投資項目，政策性投融資公司提出具體實施方案，由政府比選決定。在項目建設期間，投融資公司負責融資管理，政府建設主管部門對投融資公司進行監管和管理。在項目獲得回報后，收益返還上繳至政府。該模式靈活引入了市場理念和投資收益機制，但同時也存在一些弊端：一是融資風險和收益不統一。此類融資平臺多采取國有獨資公的結構，政府仍實際掌握融資和市場管理的主導權，而項目實施過程中的決策權一般又被多個政府部門掌握，因此，并沒有實現融資主體在風險與收益上的統一。二是融資渠道過于集中。項目建設資金主要來源于財政出資、銀行貸款以及基金國債等途經，通過市場擴大融資的比例依然很少。三是建設管理職能缺乏。政策性投融資公司只負責籌集資金和支付資金，扮演了政府的出納角色，在建設前期沒有項目決策權，在項目建設中也缺乏對全方位參與和管理能力。經營性項目收益和公益性項目支出均由政府進行使用和調配。

三、關于城市投融資模式的創新方向

隨著國內大多數城市基礎設施建設規模的不斷擴大，原有的投融資模式也逐漸無法適應資金需求，創新城市建設融資模式，提升基礎設施建設的投融資能力和靈活程度也逐步提上了議事日程。創新投融資模式主要基于以下三點考慮：第一，一些地方政府財力不足、財權有限而事權繁重，地方融資平臺出現了過度負債、資不抵債的情況。第二，地方政府長期隱性負債和政府下設的融資平臺過度負債的問題，可以通過疏導和調整的方式得到徹底解決。第三，可適度采用資產證券化、PPP等新型融資工具，并允許地方政府適度舉債。通過加強政府融資平臺的融資管理與資本運作，加快基礎設施建設投融資創新，就能實現在適度債務的情況下，城市基礎設施投融資的合理運行。目前城市投融資模式的創新一般有以下幾個渠道和方向。一是建立完善的融資償債機制。建立健全地方政府的償債機制，設立地方政府償債基金，壓降融資平臺的資產負債率。通過財政專項預算、土地出讓收益、國資收入統計、已有經營權轉讓等途經籌措償債專項資金，在平臺債務償付與地方財政間設立了一道債務風險防火墻。二是引進民間投資。通過BT、BOT及PPP模式在市政基礎設施和公用事業領域進行項目合作，通過相關融資中介和金融機構引入戰略投資人進行股權交易。社會資金和民間資本廣泛參與城市基礎設施的投、建、管全過程，可有效緩解政府及其融資平臺的融資壓力，實現良性示范效應和項目的滾動開發。三是重組各類經營資源。地方融資平臺應實施項目差異化戰略，根據經營性、準經營性和非經營性項目的不同特點，采取針對性強的差異化運作模式，優化各類資源組合，逐步打造自己的品牌、業務優勢。四是綜合運用各類金融工具。地方融資平臺目前的籌資渠道較少，多數情況仍主要依靠銀行貸款，資金渠道單一、資金結構失調、抵御風險能力薄弱，對金融市場各類工具熟悉程度較低。應進一步增強對資本市場常見的IPO、企業債券和公司債券等直接融資杠桿的運用能力，并適度嘗試和運用信托、票券等創新型融資工具。

四、項目投融資創新的具體模式分析

1.BT模式。目前，BT模式是運用比較廣泛的政府投融資創新模式。BT是英文Build-Transfer的縮寫，即項目發起人通過招標等方式確定投資承包人，由投資承包人負責項目資金籌措和工程建設，項目建成竣工驗收合格后由發起人回購，并由發起人向投資承包人支付回購價款的一種融資建設方式。由無錫市公共工程建設中心負責建設的北中路大型互通立交、惠山隧道、楊胡路、劉閭路即采用了此種建設模式。在北中路大型互通立交的BT融資過程中，承包人上海建工集團組建了項目公司，并利用其自有資金籌集資金進行項目的投資建設。在項目實施完成后，按合同約定移交，由回購人無錫市交通產業集團有限公司按照約定的時間和支付比例支付相應的回購款。在雙方的合同約定中，對項目公司注冊資金、公司的經營范圍，建設期、回購期與回購寬限期、回購比例等、投資回報款等均予以了詳細解釋。與傳統的建設融資方式相比，BT模式可以有效緩解建設期間的資金壓力，可以降低工程實施難度，提高投資建設效率，可以減少發起人融資、投資、設計和施工等工作量，可以減少投資風險。而且BT方式一般采用固定價格合同，通過鎖定工程造價和工期，可有效降低工程造價。然而，BT模式也存在法律體系不完善、項目監管難度大、回購費用高等問題。

2.BOT模式。BOT由BT模式演變而來，準確的解釋為“基礎設施特許權”模式，該模式將城市基礎設施投資、建設、運營合為一體。地方政府在和民營資本達成協議后，向簽訂協議的民營資本頒布特許，允許其在特定期限內籌集資金建設大型基礎設施，并負責管理養護和經營該設施，提供相應的產品與服務，獲得合理回報。如杭州灣大橋在建設過程中，即采用了投資者和經營者安排融資、開發建設項目并在有限的時間內運營項目獲取商業利潤的BOT模式。寧波市和嘉興市共同出資組建了大橋項目公司，相關民營企業各自出資成為股東。在大橋建設期間，各股東按既有比例逐年增資，大橋運營期間，將通行費收入按比例分成獲得現金收益。使用BOT模式，可有效利用私人企業投資，減少政府公共借款和直接投資，緩和政府的財政負擔，可以避免或減少政府投資可能帶來的市場風險、技術風險，可提前滿足社會和公眾的需求，有利于提高項目的運作效益，縮短項目建造期。

3.市政債券。市政債券主要是指以籌集資金進行市政類項目和公益項目建設為目的，由地方政府和政府授權者主導發行的有價證券。受《預算法》等我國法律的約束，目前地方政府在法律上還不被允許發行債券。然而，隨著城鎮化浪潮的不斷前行，政府主導的公益性市政類項目的不斷增多，項目建設所需資金缺口越來越大，而傳統的投融資體制又無法解決這一難題。2014年，國家財政部出臺了《地方政府債券自發自還試點辦法》，對發行地方債進行試點。可以預期，借鑒國外的成功經驗，發行市政債券將有可能成為一種融資新渠道。目前，國外發行市政債券已成為政府籌措資金并有效配置資源的常用方法。如美國地方政府就通過政府、政府機授權機構和直接使用債券機構這三大主題發行市政債券，積極介入當地基礎設施建設。發行市政債券不僅可以為基礎設施建設提供資金動力，而且由于發行監管嚴格、披露信息全面，可以很好地提高地方財政的公開透明程度，有效約束預算，同時還能為市民和金融投資機構的資金保值增值提供更多選擇，完善市場交易品類。

4.PPP模式。PPP模式英文為Public-Private—Partnership,即政府部門與私人資本進行合作的模式，在公路、鐵路、地鐵等城市基礎設施建設領域中，扮演著十分重要的角色。在PPP模式中，政府為達到加快項目建設及有效運營管理的目的，賦予私營資本長期有效的特許經營權和運營收益權。該模式一般采用政府采購的形式，由政府部門與中標單位組成聯合體簽訂特許合同，并由該聯合體負責融資、建設及運營。政府通常與計劃出資的金融機構達成書面協議，在不對項目作擔保的前提下，方便聯合體較為順利進行融資、獲得貸款。PPP模式是在國內項目融資的普及程度正不斷提高，這得益于其突出的優點。PPP模式可以一定程度上保證民營資本的利潤率，讓私營資本充分參與到項目全過程，督促私營資本提高效能并平衡風險。同時，該模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高政府基礎設施服務質量。2009年建成運營的北京地鐵4號線采用了特許經營類PPP模式并收到了預期成效。在此模式中，北京市政府負責地鐵4號線A段的投資建設。特許公司負責4號線B段的投資和建設。地鐵4號線整體投用驗收后，市政府將A段使用權交給特許公司，由特許公司在規定期限內負責4號線的運營管理、全部設施(含A、B兩段)維護和站內招商經營。市政府牽頭制定票價并對運營進行監督。該模式彌補了建設資金的不足，且投資、運營、建設的主體明確、權責利清晰，通過適度競爭提升了軌道交通的運營管理能力。

5.資產證券化。基礎設施資產證券化與上述融資創新模式不同之處在于，它并不屬于新增資產的融資路徑，而更多地是通過整合、盤活已有的存量資產籌措資金。資產證券化的融資模式一般僅限于經營性基礎設施項目，以該項目所屬資產收費權為依托，通過發行證券來實現證券化融資。該模式有其獨特的優勢，是近幾年來資本市場比較重要的融資創新。諸如收費高速公路、水運設施、市政公用類廠房等基礎設施存量資產，享有收費與財政補貼等現金收入且現金流十分穩定，對此類資產，可通過資產證券化的途經，變現和盤活流動性較弱的基礎設施存量資產，并為新項目建設融資創造有利條件。

6.收益債券。項目收益債券一般適用于市政道橋、發電廠、學校宿舍、醫院等項目，這些項目通過經營融資，獲取一定收入，以此向債權人進行抵押。相比較傳統融資對政府財政評級的高度重視，該模式有效回避了評價等級的影響，以項目投資的收益率和遠期現金流進行定價和議價。同時，收益債券的融資不能用來進行社會保障和社會福利用途，只能用于市政公用設施的建設，從而對項目的運行產生了有效監管，杜絕了出售套現的投機情況。但收益債券的每個項目均需要單獨發行，從項目論證、審批到發行等一系列工作均需逐項完成，因此發行成本普遍較高。在國外一些地方高速公路的融資建設中，該模式的運用較為普遍。

五、防范城市建設投融資平臺可能出現的風險

不可否認，在堅持政策性融資模式為主的情況下，創新融資模式，拓寬融資渠道，選用合適的融資模式，可對加強城市基礎設施融資建設創造十分有利的條件。地方融資平臺的有效運作，不僅使銀行貸款產生了杠桿效應，同時有效利用了市場化機制，吸納了大量閑余的社會資金，對解決地方城市基礎設施建設的資金瓶頸成效顯著。然而，過度融資也產生了一些負面效應，一些地方融資平臺債務已頗具規模，風險和隱患不斷積累，對國家的宏觀經濟調控也產生了一頂影響。2010年6月，國務院正式出臺《加強地方政府融資平臺管理有關問題的通知》，督促地方政府盡快排查清理地方融資債務，有效壓縮清理不規范的融資平臺。2014年，國家財政部又頒發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，要求各地清理存量債務,甄別政府債務,加強對地方債務的審計和風險評估防控。防范融資過程中出現的風險，應從以下幾方面著手：

1.合理評估并做實地方融資公司。為切實減輕政府負擔，主動把成本收益相當的項目交辦私營企業實施。對于收益無法還本付息，需要地方政府支持或代為付息的城市基礎設施投融資平臺，應統籌考慮平臺的財務能力和政府債務承擔能力，將政府信用支持形成的公司債務歸入政府債券的范疇；而對于超出政府債務風控能力的，要限制債務性融資規模的進一步擴大，并采取有效措施降低負債。最后，對現有城市基礎設施融資平臺進行全面重組和針對性的收縮，把存留公司平臺的資金做實。通過加強對平臺高管、財務人員的管理培訓，完善平臺公司治理結構，不斷提高經營管理水平。建立融資平臺信息公示制度，將平臺的負債情況、項目效益、融資來源以及資金流向等公之于眾，接受社會公眾和投資者的廣泛監督評議。

2.科學確定融資計劃，動態監管融資風險。地方財政應根據城市發展需要和實際償還能力，結合基礎設施融資平臺具體情況，詳細比選各種融資方式和成本收益，科學確定平臺的融資額度，確定融資期限、形式、規模、成本、還貸資金來源，確保融資計劃的可行性。長期監控項目進展，定期計算資產負債率、現金流情況和還本付息金額，加強資產負債管理，有效防范、及時預警并化解市場風險、利率風險等各類金融風險。