能源管理法律法規

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能源管理法律法規范文第1篇

關鍵詞：綜改區 山西省 合同能源管理 對策研究

中圖分類號：D922.67

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）10-060-02

一、合同能源管理的基本內涵與獨特優勢

1.基本內涵。發展改革委、財政部、人民銀行稅務總局于2010年4月2日的《關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》中將合同能源管理定義為：節能服務公司與用戶簽訂能源管理合同，為用戶提供節能診斷、融資、改造等服務，并以節能效益分享方式回收投資和獲得合理利潤，可以大大降低用能單位節能改造的資金和技術風險，充分調動用能單位節能改造的積極性。

發展改革委、財政部于2010年6月2日的《合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》第2條規定，本辦法所稱合同能源管理，是指節能服務公司與用能單位以契約形式約定節能目標，節能服務公司提供必要的服務，用能單位以節能效益支付節能服務公司投入及其合理利潤。本辦法支持的主要是節能效益分享型合同能源管理。

《中華人民共和國能源法》草案第139條第13款規定，合同能源管理，是指從事節能服務的單位通過與用戶簽訂合同，為用戶的節能項目進行投資或者融資，向用戶提供能源效率分析、項目設計、采購、施工等服務，并分享項目節能效益的一種節能機制。

2.獨有優勢。（1）多方配合的整體性、系統。在合同能源管理項目中，節能服務公司承擔節能改造項目的全部工作，其中包括能源審計、節能設計、節能工程施工、項目融資、節能設備的提供、節能設備的運營維護及節能量認證等一系列的整體性、系統。（2）針對節能項目量身定做全面系統服務。在合同能源管理項目中，節能服務公司會根據用能單位的實際情況進行診斷和分析，通過采取多種節能措施并用的方式達到最佳的節能效果。采用合同能源管理方式，節能服務公司通常還負責用能單位相關人員的培訓，確保節能項目在合同期滿后，也能達到預期的節能效果。（3）節能服務公司承擔融資責任。在合同能源管理項目中，用能單位一般無需事先提供節能改造所需的資金和服務費用，相關資金或是由節能服務公司提供，或是由節能服務公司尋找項目融資，也可以是節能服務公司通過融資租賃的方式取得節能改造所需的設備等。節能服務公司前期投入的費用及其利潤將通過在約定的合同期內分享用能單位的節能改造收益或以類似方式獲得。合同能源管理方式的介入，可以降低用能單位進行節能改造的資金壓力，有效地提高用能單位節能改造的積極性。（4）節能保證性、高效性。合同能源管理項目的根本目的就是節能，合同能源管理服務機構向用能單位承諾節能量，保證用能單位可以在項目實施后即刻實現能源利用成本下降。另由于合同能源管理項目的投入及利潤靠“節能效益”支付，所以只有保證一定的節能率才有必要真正投入一項合同能源管理項目。通過這個保證，用能單位將無需承擔節能改造失敗的風險。（5）通過非行政的手段解決高能耗問題的有效機制。雖然政府可以通過限制用能單位的能源使用量、設定用能單位的節能減排目標等手段解決高能耗問題，但一般很難強制要求用能單位進行節能改造。運用合同能源管理這一市場機制，用能單位可以在無需投入資金和幾乎不承擔風險的情況下降低能源費用，而節能服務企業通過分享節能費用等方式實現盈利。在此種模式下，節能改造所帶來的不僅僅是節能減排的社會效益，還給用能單位和節能服務公司雙方帶來經濟效益，從而有效促進節能改造的廣泛推廣。

二、山西合同能源管理的現存問題

1.政策支持有待創新。山西省作為國家資源型經濟轉型綜合配套改革實驗區，應當在政策上充分考慮本省產業結構調整方向，給涉及民生項目和公共服務項目的節能服務公司以政策上的適當傾斜。相應的行業標準和行業規范的完善，市場模式的多樣，節能服務公司融資等等，都需要政府政策的激勵創新，需要有關部門聯動配合。

2.融資渠道單一。合同能源管理是一種新興的機制，具有預期效益的不確定性和較高的風險預估。所以，金融機構往往對此類項目的信心很低，在缺乏有效擔保的情況下，所能提供的融資渠道和額度也非常有限。

3.管理監督亟待加強。至今，針對合同能源管理項目的監管制度還未見正式出臺，只是每年度會依據省經濟和信息化委員會下發的考核實施方案和年度節能服務公司考核指標及評分標準，采用企業自查和組成考核組現場考核相結合的方式，并對其中合同能源管理項目進行重點抽查。但具體項目日常實施過程中的資金、施工質量、節能效果、運營狀況等停留在企業自我監督的層面，又加之大部分項目涉及民生項目、公共項目，其中隱患顯而易見。

能源管理法律法規范文第2篇

一、能源供給安全——能源法安全價值之現實基礎

能源供給是人類社會經濟活動的基礎，它是一個關系到經濟、社會穩定和安全的重大問題。傳統能源安全問題是考慮能源對社會、經濟發展的保障或支撐作用，立足于能源保障和支撐能力的能源安全，它主要關注的是能源短缺和能源供給不足的問題。20世紀70年代兩次石油危機后，由于以石油為代表的國際能源價格持續走高，極大地推動了各國能源立法的步伐，許多國家紛紛加強了能源立法。在這個背景下，國際社會對能源安全問題的關注是以石油為主的能源安全，關注的出發點主要立足于保障國家安全或國家利益，以保證能源供給、滿足能源需求是核心目標。美國《新世紀的國家安全戰略》集中反映了這種觀點，該報告將能源安全表述為：在提供能源保障方面，采取保護措施以及為提高能源效用和尋找替代能源而進行的研究工作，是美國能源保障戰略的一個至關重要的因素；美國還將一如既往地在確保外國石油的來源不能中斷這個問題上予以特別的關注；美國必須一如既往地記住保持重要產油區地區穩定和安全的必要性，從而確保美國擁有得到這些能源的機會和這些能源的自由流動。相應地，各國能源法的立法目的就是為了保障能源供給安全，特別是化石能源的供給安全，避免能源短缺對社會、經濟造成的威脅和動蕩。從當今世界范圍來看，能源供需平衡、能源安全、能源利用效率、能源占有的公平等問題在內的能源問題日益突出，許多國家已經紛紛制訂能源基本法或者修訂能源基本國策與法律法規，以適應和調和這一時代矛盾。

我國人口眾多、經濟基礎薄弱，經濟增長和社會發展對能源供給有著很強的依賴性。近些年來，我國能源供應緊張，供需矛盾日益突出，能源安全受到挑戰。例如，2005年我國原油近一半靠進口，對外依存45%左右，而預計到2010年這個比例將提高到60%。雖然我國目前已經制定并實施了《煤炭法》、《礦產資源法》、《電力法》、《節約能源法》和《可再生能源法》等能源法律，以及一定數量的能源行政法規、規章和地方法規，但是，我國當前的能源立法主要關注和調整的是能源的特定、具體領域的法律關系，相關法律、法規之間也不盡協調。總體上，我國能源立法缺少全面體現國家能源戰略和政策導向、綜合調整能源社會關系的能源基本法，特別是缺乏對國家能源安全的戰略和政策應有的關注和法律規范，保障我國能源安全的基本法律制度和加強國際合作的法律規定也亟待加強。能源基本法首先應該明確我國能源戰略的法律地位和戰略目標，并通過一系列的基本法律制度和法律責任的設定對于國家能源戰略的實現提供法制保障。隨著我國能源生產、消費快速增長，能源安全、供給、需求、管理體制、環境承載、市場監管等方面出現了一些新的矛盾和問題，我國現行的能源管理制度、管理體制和運行機制已經不能夠適應新形勢的客觀要求，這些問題都需要統一的權威的能源基本法加以管理、規范和解決。在對能源管理制度、管理體制和運行機制進行法律構建時，能源供給安全應當是我國能源基本法考慮的一個核心價值和基本出發點。具體地，我國能源基本法立法應當考慮以下一些基本思路和內容：一是明確國家能源安全戰略和政策導向、規定調整能源發展的基本規劃和方向。由于近些年來我國經濟快速發展帶來的能源壓力，國家開始水電、核能等一系列大型能源建設項目，以增加能源供給。增加能源產業投入、提高能源供給的能源發展戰略顯然是我國能源安全供給的基本保證。已經提上立法日程的能源基本法是我國能源法律體系中的基本法，它是能源戰略的實施和國家能源經濟安全在國家強制力的基礎上得到保障。 二是提高能源科技創新能力，加強技術規范和標準工作。能源法可以通過促進和推動能源技術創新與革命，提高能源效率，降低整體能源消費強度。技術規范和標準工作是依法行政和科學管理的基礎，國家通過制定能源和環保的生產、消費技術政策、技術規范和各種標準，指導和帶動企業的技術進步和社會的合理消費。在此基礎上，能源法可以對能源開發利用設備標準、能源技術專利保護、能源技術政策與能源技術研發基金等做出規定，增強企業自主創新能力。三是在鼓勵能源資源勘探開發，擴大基礎設施的開發的同時，建立和健全我國的能源風險防范體系，健全能源儲備體系和能源應急體系和應急計劃。能源儲備是抵御風險、保障能源安全最重要的手段之一，也是發達國家普遍采用的方式。面對復雜多變的國際政治形勢以及經濟全球化下的國際能源市場，需要通過能源法建立相應制度以保證能源穩定供應，保障國家經濟和社會安全。四是發展可再生能源和新能源，促進能源節約和能效提高，確保能源供給安全，減少經濟對石油等化石能源的過分依賴，提高經濟自身對石油等化石能源風險的抵抗能力。五是加強能源領域的國際合作。經濟貿易的全球化決定了任何國家都不能脫離國際能源市場考慮能源安全問題，隨著我國利用國際市場能源比例的不斷增加，能源供求安全受世界政治、經濟和軍事等各種因素波動的影響也越來越大。能源基本法應當促進我國積極參與全球性、區域性的能源安全合作，拓寬多渠道的能源供應體系。此外，能源基本法還可以對能源爭端的解決機制作為相應的法律規定。

二、能源可持續安全——能源法安全價值之延伸

工業革命以來的人類社會、經濟發展史，就是一部化石能源的開發、利用史，它形成了當代人類社會對石油、煤炭、天然氣等化石能源的巨大慣性和依賴性。現實中，人類社會長期以來的能源法律與政策受功利主義的經濟觀支配，能源戰略的重點在于考慮到如何管理短期的能源供應，確保充足的能源供應。 實際上，各國能源法反映了這種功利主義的經濟價值觀，這種短視的、功利的能源經濟價值觀體現在能源法的價值、目標及其法律制度建構等諸方面。其結果是，能源法較多地關注實現以化石能源為核心的能源供給安全的短期目標，而較少關注改善能源結構、提高能源的利用效率、節約能源和促進能源的公平利用。由于石油、煤炭、天然氣等化石能源日益瀕臨枯竭，以及人類社會的科技進步、制度創新、環境約束等變革因素的存在，現實社會中的能源需求與供給時常呈現出一種不確定的動態變化特征，這也決定了能源安全不僅是一個短期的供給安全問題，而且還是一個具有全局性、長遠性和前瞻性的可持續安全問題。能源可持續安全價值的提出，正是源自于對以資源、能源為基礎的國家可持續發展前景的思考。我國《國民經濟和社會發展第十個五年計劃能源發展重點專項規劃》曾明確提出，能源安全是國家經濟安全的重要組成部分，并提出在保障能源安全的前提下，把優化能源結構作為能源工作的重中之重，努力提高能源效率、保護生態環境。

有學者指出，不管是由于資源日益耗盡的現實還是由于社會政治原因，追求能源安全已經成為限制能源需求和避免過分依賴化石燃料的一個重要原因。 作為對以化石能源為基礎的能源安全價值的進化和發展，能源可持續安全價值立足于可持續發展的基本理念，強調人類社會、經濟發展由過度依賴于化石能源的供給安全向能源可持續利用方向的轉變，這也是未來人類社會能源安全的根本出路之所在。實現這樣一種轉變，涉及到國家權力的運用、市場機制的引導、社會消費傾向與習慣的調控等多種因素，它需要通過能源法特別是能源基本法進行全面的規范、引導和調整。加強我國能源法制的意義就在于給政府、企業和社會公眾等多樣化的能源相關主體及其行為提供有效的法律指引和控制。同時，依靠法律手段管理和規范能源開發、利用活動，實現我國能源的可持續安全，既是依法治國、依法行政的客觀需要，也是落實科學發展觀和建設資源節約型、環境友好型社會的必然要求。制訂我國能源基本法，必須充分認識與我國可持續發展戰略密切相關的能源可持續安全問題，在進行能源發展戰略法律定位和能源基本制度法律架構時，充分考慮能源安全的長期性、整體性、綜合性和前瞻性，而不能將其單純地作為一種解決現實能源供給安全問題的應急性的法律制度工具。以能源可持續安全價值為目標，我國在能源管理體制和制度、能源市場及其運行機制等方面的創新和變革具有較大的空間，特別是應當借鑒發達國家的能源可持續安全管理的有益經驗，在強調能源供給安全的同時，通過能源供給結構的政策法律調整以及加強能源需求的法律管理制度，對社會、經濟活動的能源供給和能源需求進行調控和引導，推動我國能源可持續安全價值的法律實現。

與傳統法律以個人自由與權利為基石的安全價值取向及其從個體到整體的法律過程不同，能源安全價值以社會整體公共利益和安全為基礎和出發點，它體現為一個從整體到個體的法律過程。有研究者提出：擺脫能源問題困境需要一個理性的共同體下的政府進行強制性、家長式的操控，這種操控應當反映建立在公共利益基礎上的自由、平等的法律精神。 由于能源的開發、利用涉及國計民生，需要政府對企業、消費者等市場主體的開發利用行為進行規范和控制，考慮到能源消費已成為人民群眾日常生活消費的重要構成要素，并與人民群眾經濟利益息息相關，追求能源可持續安全價值的重要基礎在于形成廣泛的社會共識，確立不同利益主體的利益表達程序以及公眾參與能源決策的程序，即在廣泛地吸納社會不同利益主體意見和看法的基礎上，通過權衡眼前利益與長遠利益，實現能源生產、消費的共同安全和長遠安全。 在通過政策與法律手段促進能源可持續安全方面，國外一些國家和地區的做法值得我們借鑒。歐盟的能源效率在發達國家地區中也是最高的，它對實施可持續發展堅持分擔責任的原則，即可持續發展不是某一個部門或某一個主體能完成的，而是需要各個層面包括聯盟、成員國、地方和地區政府、商業部門、企業、消費者等所有利益相關者共同承擔義務的事業。在可持續能源政策制定與實施過程中，各級管理者都有責任，而地方與地區當局在能源管理與能源服務中發揮著主導作用。可持續能源政策的實施方式一般由政府牽頭組織，非政府組織、企業以及消費者共同參與，這種多層治理的方式，提高了可再生能源政策的機制能力。

能源可持續安全主要包括提高能源效率、節約能源和用可再生能源替代化石能源等三個關鍵因素。 在促進和推動能源利用效率的提高方面，我國具有較大的潛力，如我國每噸標準煤的產出效率僅相當于日本的10.3%、歐盟的16.8%。2006年頒布的我國《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出：到2010年單位國內生產總值能源消耗比“十五”期末降低20%，并把它作為《規劃綱要》中僅有的八項約束性指標中的一項。能源法特別是能源基本法應當通過能源開發與利用規劃、能效促進與強制等方面的法律制度推動我國經濟結構的調整和經濟增長方式的轉變。節約能源和適度消費也是保障能源可持續安全的必要手段和重要途徑，在節約能源方面，堅持開源與節流并重，把節約能源放在優先地位，逐步建立能源節約型經濟結構和社會消費模式。尋求化石能源的替代能源是保證我國能源安全的一個重要組成部分，其基本思路是擴大可再生能源在能源結構中的比重，并逐步替代化石能源，能源供給結構性安全是能源可持續安全的基礎，能源基本法應當推進能源結構的戰略性調整，能源產業和消費結構的優化調整將直接影響我國優化經濟結構目標的實現，需要通過制定跨地區、跨行業、跨部門的能源綜合發展政策來實現，而這些綜合政策制度，只有通過能源法上升到法律層面才能得到有效實施和保障。國外的一些做法值得我們借鑒，如日本的能源進口依存度很高，日本的能源立法和政策著重于替代能源和能源節約型產業的發展。日本議會在2002年的一項法案中規定，發電公司的風能或其他形式新能源發電要占一定比例。此項法案指定風能、太陽能、地熱能、水能和生物能為新能源。日本經濟、貿易和產業省根據法案指定廢棄塑料和其他廢物為第六種能源。要求每個企業要利用新能源發一定電量，如果達不到要求，必須從其他公司購買新能源補上缺口。

三、能源環境安全——能源法安全價值之拓展

能源供給安全、能源可持續安全可以被認為是一種狹義的能源安全，它主要立足于為社會、經濟發展提供現實或長遠的能源供給安全保障。廣義的能源安全還包括因能源生產、消費引發或者造成的生態環境安全問題。本文所提的能源環境安全是指隨著能源生產、消費活動而伴生的生態環境安全，如開發煤炭造成的生態環境破壞后果、利用煤炭造成的生態環境影響等。除了造成空氣污染、水體污染、熱降解效應等環境問題外，化石燃料的大量使用，是人類活動對全球氣候變化的有害影響的重要方面。 傳統石油、天然氣和煤炭的價格，并未反映污染或全球氣候變化成本。 化石能源帶來了較大的環境外部不經濟性，如煤炭、石油和天然氣等化石能源的生產和消費導致二氧化碳排放的增加，進而引起全球性的氣候變暖。因而，能源環境安全實質上是能源特別是化石能源的生產、消費帶來的外部性問題。以工業化為主要特征的現代工業文明已經深深地植根于廉價的化石能源，化石能源已經構成了世界經濟和社會發展的物質基礎。隨著人類社會化石能源生產、消費規模的不斷擴大，環境安全日益成為能源安全不可剝離的伴生安全因素。

過去，各國的能源政策和法律一直忽視能源生產和消費活動的環境外部不經濟性，對能源開發利用過程中產生的生態環境的外部不經濟性，往往采取的是被動式的治理、補救和賠償。能源法缺乏對能源生產和消費以及開發、利用活動中的環境義務和責任的系統法律規定。近年來，各國已經將更多的注意力轉向能源生產和能源利用所產生的環境后果方面，注重將環境安全納入能源政策與法律框架之中。例如，美國為了應對全球氣候問題的挑戰，2005年頒布的《能源政策法》特別將“氣候變化”單列為第十六篇章，以試圖通過立法改善其拒簽《京都議定書》造成的負面國際形象。歐盟則注重把環境保護的目標融入包括能源部門在內的各個部門政策和決策之中，在能源生產至消費過程中的每個環節考慮環境影響，并在所有能源活動中融入環境目標。1999年歐盟制定了第一個能源和環境協調的戰略，2001-2002年期間，歐盟委員會又提出了一批關于把環境考慮融入能源政策的動議。這些動議覆蓋的內容包括可再生電力能源、生物燃料、能源效率的行動計劃、開放電力和天然氣市場的措施、反擊氣候變化、熱電聯產、提高建筑行業的能源效率等等。歐盟特別重視氣候變化在能源政策中的整合。 氣候變化已成為能源政策的重要依據，在歐盟2000年后實施的氣候變化框架計劃中，能源是該計劃的重點。為達成京都承諾，歐盟做出了能源戰略上的調整：改變能源生產和使用方式，提高大眾使用能源效率和能源需求管理，轉向低碳或無碳燃料；通過整合各種能源環境措施，如通過能源管理和節約能源以降低能源強度，特別是提高可再生能源降低碳強度；提高能源效率和可再生能源的措施、采取排放交易。

在國際法層面上，能源生產、消費與環境問題在全球化背景下的交互作用決定了國際能源安全問題與全球環境問題在國際立法上日益緊密的聯系。例如，氣候變暖已經成為當今國際社會最為關注的全球環境問題之一，針對全球氣候變化的《氣候變化框架公約》及其《京都議定書》生效以后，締約國在能源產業投入、提高能源供給、能源發展戰略等方面不可避免地受到全球氣候變化國際立法的影響和約束，特別是傳統的煤炭、石油、天然氣等化石能源的發展產生了較大的約束。為應對全球氣候變暖的威脅，有學者已經提出，由于能源利用在排放引起氣候變化的溫室氣體方面的作用，應當根據聯合國《氣候變化框架公約》制定一部能源效率與可再生能源的議定書。 我國的經濟正在快速融入全球經濟的主流，作為國際社會負責任的大國，我國不僅需要從本國自身的資源和利益出發，也還應考慮全球共同的環境利益。因此，制訂我國的能源基本法，不僅要考慮我國的能源和環境利益，也需要兼顧全球的環境共同利益，與國際社會進行必要的協調，制訂一部順應全世界能源與環境格局的能源基本法。

嚴峻的資源、能源、環境現實決定了我國必須走科技含量高、經濟效益好、能源消耗低、環境污染少的新型工業化道路。我國能源生產總量、能源消費總量分別居于世界第三位和第二位，隨著我國社會經濟的發展和人民生活水平的不斷提高，能源的供給和需求不斷增長，我國能源生產和消費產生的環境問題日趨嚴峻。除了燃煤造成的嚴重環境污染，伴隨著經濟發展和城市化水平的提高，機動車污染問題日益顯現出來。目前全國民用機動車保有量已經超過4300萬輛，專家預計到2020年，我國機動車保有量將增至1.3億輛。隨著我國城市機動車保有量不斷增加，機動車尾氣已經成為城市空氣污染的重要來源。 在我國《節約能源法》和《可再生能源法》制訂和實施之前，《煤炭法》、《礦產資源法》、《電力法》以及數量眾多的能源行政法規、規章，具有濃厚的能源產業與行業特色。由于當時環境問題尚未充分暴露和突顯，這些單項法律、法規和規章基本沒有涉及環境保護和能源的可持續開發利用，缺乏綜合性、統一性的能源環境管理法律制度，致使能源發展中面臨一系列問題。在這種情況下，能源法只是一種集合各種法律法規的雜亂體系，或者說行政管理規章的變種，缺乏整體性考慮。順應國際潮流和變化，我國能源法立法應當擴展安全價值視角，在能源基本法的制訂中確立能源環境安全價值。環境保護是我國實施可持續發展戰略的基礎，在人民群眾環境保護呼聲不斷提高、環境保護壓力逐年加大情況下，從環境保護的角度來審視我國能源發展的安全價值，降低能源生產與消費帶來的環境成本，保護公眾健康和維系良好的自然環境，走一條能源和環境協調發展的道路，應當成為我國能源法安全價值的必然選擇。

能源管理法律法規范文第3篇

關鍵詞：可持續發展；能源開發；法制建設

Abstract：China’senergyandenergylegalconstructionareadvancingalongtheroadofsustainabledevelopment.TherealityofChina’senergydevelopmentrequirestheoptimizationofenergystructure，exploitationandutilizationofenergy，especiallythenewandrenewableenergy.However，bothadvantagesanddisadvantageexistintheexploitationandutilization.Toreasonablyexploitandutilizetheenergy，Chinamustpersistinsustainabledevelopmentprincipleandestablishrelevantlymaturelegalsystemthatfocusesonreasonableenergystructure，protectionandinnovationofenergytechnology，riskresolutionofenergysafety，andproperadjustmentandinterventionofenergymarket.

Keywords：sustainabledevelopment；energydevelopment；legalsystemconstruction

一、可持續發展：中國能源發展及能源法制之路

1992年6月，在巴西召開的“聯合國環境與發展會議”上，183個國家的政府首腦簽署了五個實現和貫徹可持續發展的國際文件，其中《21世紀議程》已成為可持續發展的行動綱領。但是，《21世紀議程》并未直接對能源的使用提出明確的義務要求，而只是在交通通信部分的文本中提及需要更有效更環保地使用能源(注：《21世紀議程》第7.5段建議“在人類居住的地方促進可持續性能源和交通系統”。)。為了彌補這種缺憾，在事隔十年后的2002年9月4日，可持續發展世界峰會在南非約翰內斯堡通過了《聯合國可持續發展世界峰會實施計劃》(又稱《約翰內斯堡實施計劃》)，該實施計劃規定了《21世紀議程》遺漏的能源建議，將能源政策作為可持續發展議程中的核心部分，各國同意采取聯合行動“以充分增進人們獲得可靠廉價能源服務的機會以及實現在2015年前使貧困人口減少一半的目標”。為此，各國一致贊同以下六項優先性建議：①“加強使用可靠、廉價、經濟上可行、社會上可接受且無害環境的能源服務和資源”。這就要求加速研究氫燃料電池技術，廣泛使用風能和太陽能，或在山區建設適宜的小水電設施。要達到這樣的目標，各國必須“加強地區和國家合作，包括通過能力建設、財政和技術援助支持各國的努力”。②“進一步使用現代生物技術”。此項目承認將現存的農業或林業廢料用做能源財富的機會，使生物質利用商業化，并在農村地區加以使用。③“支持轉向使用較潔凈的液態和氣態燃料，這種使用被視為更加無害環境，社會上可接受且成本效率較高”。④“為了實現第一個建議目標，制定國家能源政策和管理框架，以幫助創造能源部門所需的經濟、社會和體制條件”。⑤“加強國際和區域合作”以便實現上述目標并再次“特別注意農村和偏遠地區”。⑥“加緊協助和促使貧窮人口獲得上文所述的能源系統”(注：《約翰內斯堡實施計劃》第8(a)(b)(c)(d)(e)(f)段，參見[澳]艾德里安·J·布拉德布魯克、[美]理查德·L·奧汀格主編的《能源法與可持續發展》，曹明德、邵方、王圣禮譯，法律出版社2005年版，“原著序言Ι”第10-11頁。)。《約翰內斯堡可持續發展宣言》及《約翰內斯堡實施計劃》為世界各國的能源發展及法制建設指明了方向：應該堅持可持續發展原則，避免功利性的短期經濟目標；應該實行能源與環境、生態和經濟發展相協調的政策；應該利用經濟和技術資源使用新能源和可再生能源(如太陽能、風能、氫能等)。

1994年我國制定了《中國21世紀議程》，對社會和經濟的可持續發展以及資源的合理利用與保護確定了總的指導思想、發展模式和具體行動綱領。但是，《中國21世紀議程》只是規定對開發利用清潔能源在稅收、信貸和價格方面給予優惠(注：《中國21世紀議程》在2.16段(d)項規定：對環境污染治理、開發利用清潔能源、廢物綜合利用和自然保護等社會公益性項目，在稅收、信貸和價格等方面給以必要的優惠。)，這種規定未能全面和明確地確立能源發展的戰略地位。然而，這種不明晰的狀態很快就得到了矯正，中國的能源發展必須走可持續發展之路，這主要基于中國社會的經濟發展背景和可持續發展的要義：一是中國經濟自2003年進入新一輪高速增長周期以來，再次遭遇了能源瓶頸的限制。2005年，在政府宏觀調控作用下，能源緊張的局面稍微得以緩解，但能源缺口依然存在。二是按照中國目前的發展速度，到2010年，中國石油需求量預計將達到3.5億噸，其中50%左右需要進口。到2020年，中國石油需求量預計將為5億噸，其中60%需要進口。未來中國石油對海外資源的過度依賴和國際市場極大的不可預測性，將給中國經濟安全和可持續發展帶來威脅。三是可持續發展對能源的要求。無論是經濟的發展還是社會的發展，都要以一定的自然資源和生態環境作為前提和條件。如果其發展是以消耗浪費資源和自然生態環境的破壞為代價，實際上是以犧牲他人利益和后代人的利益而求得部分人的發展，這種發展是不符合可持續發展理念的。可持續發展“既不是經濟發展或社會發展，也不是單指生態繼續，而是指以經濟—社會—自然為中心的復合系統，是使人類在不超越資源環境承載能力的條件下，促進經濟發展，保持資源永續利用和提高生活質量”[1]。能源是人類賴以生存和發展的不可缺少的物質基礎，如果能源的利用方式不合理，就會破壞環境和生態甚至威脅人類自身的生存。因而，可持續發展戰略要求建立可持續的能源支持系統和對環境友好的能源利用方式。國家“十一五”規劃明確了能源的可持續發展方向，著力提高能源效率、改善能源結構、強化能源儲備，積極推進可再生能源和新能源的開發利用，以達到為國家總體發展戰略服務的目的。“能源戰略的根本目標，就是要支持和保證中國社會經濟發展目標的順利實現。一是支持年均7.5%左右的經濟增長速度和人民群眾日益增長的能源消費需求；二是能源的生產、消費與人口資源環境相協調；三是提高能源供給的安全性。”[2]基于國家發展改革委2007年4月《能源發展“十一五”規劃》的規定：十一五期間應“貫徹落實節約優先、立足國內、多元發展、保護環境、加強國際互利合作的能源戰略，努力構筑穩定、經濟、清潔的能源體系，以能源的可持續發展支持我國經濟社會可持續發展。”可見，“十一五”期間能源將依循可持續發展理念而發展，并且與我國經濟社會的可持續發展相一致。在能源建設方面，其總體安排是：有序發展煤炭；加快開發石油天然氣；在保護環境和做好移民工作的前提下積極開發水電，優化發展火電，推進核電建設；大力發展可再生能源。此種能源建設的總體安排，必須要有法制的支撐和法律的規制。因此，與之相適應的能源法制亦應“與時俱進”。

但是，與能源相關的法律如《節能法》、《煤炭法》、《電力法》等皆是在“九五”期間制定并實施的，由于當時可持續發展所需要的體制和機制條件尚不完備，因而，在法的規范和制度上未能體現可持續發展的豐富內涵。現階段，能源法制建設應符合能源、經濟、社會和環境協調發展的目標，2005年通過的《中華人民共和國可再生能源法》盡管是在這一大背景之下制定的，體現了可持續發展理念，但是由于過于原則而不具有操作性和具體適用性。目前，國家有關部門正在加快《能源法》的研究和起草，同時在抓緊《石油天然氣法》、《國家石油儲備管理條例》研究起草的前期準備，正在修訂《煤炭法》、《電力法》、《節能法》和《節能用電管理法》等法律法規，這一系列的立法工作將有助于全面推進我國能源領域的法制建設。

二、利弊共存：能源開發利用的客觀現實

能源可按相對比較的方法來分類：①一次能源與二次能源；②可再生能源與非可再生能源；③常規能源與新能源；④燃料能源與非燃料能源；⑤清潔能源與非清潔能源[3]2-3。人們常常將新能源與可再生能源并稱，這是因為它是能源領域的新技術，“新的和可再生的”是一個完整的含義，在英文中縮寫為NRSE(即newandrenewablesourcesofenergy)[3]25。一般而言，常規能源是指技術上比較成熟且已被大規模利用的能源，而新能源通常指尚未大規模利用、正在積極研究開發的能源。因而，煤、石油、天然氣以及大中型水電被看作常規能源，而太陽能、風能、現代生物質能、地熱能、海洋能以及核能、氫能等則為新能源，其中太陽能、風能、現代生物質能、地熱能、海洋能為可再生能源，氫能是一種二次能源，其他則為一次能源[4]。

能源是人類社會賴以生存和社會進步的重要物質基礎，人類文明的進步實則都和能源的利用息息相關。現代社會，為了滿足人們的生活需要和經濟社會發展的要求，任何一個國家都不得不重視能源的開發利用和新能源的探尋。在今天，失去了能源的支持，社會將是無法想像的。然而，能源的開發利用盡管可以為人們帶來諸多好處，但是也會造成諸多弊端尤其是對環境的損害。事實上，任何一種能源包括新能源與可再生能源的開發利用，都會對環境帶來一定的負面影響，諸如酸雨污染、土地荒漠化、生物多樣性減少、溫室效應和全球氣候惡化等。

對化石燃料包括煤、石油、天然氣的開采、燃燒、耗用等，都會給環境帶來損害。煤的開采會污染水質，其燃燒會排出大量的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等有害氣體。在石油的開發利用方面，采油尤其是注水采油會導致地面沉降；采煉中“放天燈”燃燒的廢氣會帶來一定的環境影響；在儲運中的燃爆與泄漏可引起嚴重的環境污染；燃燒中的二氧化碳比煤略少，氮氧化物與煤相似，主要排放物是二氧化硫。天然氣是一種清潔能源，但也排放一定的氮氧化物(NOx)(注：大氣中的NOx幾乎有一半以上是由人為污染源所產生的。NOx污染主要來源于生產、生活中所使用的煤、石油、天然氣等化石燃料的燃燒，是電力、化學、國防等工業以及鍋爐和內燃機等設備所排放氣體中的有毒物質之一。)，還有使用與傳輸中甲烷的損失與泄漏，其中還有一些氡隨之進入室內。水力發電盡管屬于一種可再生能源，但也可能引發自然(包括地表、水文、氣候等)、生物(野生動植物)、水體的物理化學性質、社會經濟等方面的變化。在新能源與可再生能源方面，生物質燃料在較差的爐灶中燃燒容易生成一氧化碳、煙及有機化合物；風力發電是發展最快的能源來源之一，但風力發電中使用旋轉的渦輪會殺死候鳥和本地鳥類；太陽能是一種很有效的能源手段，但太陽能電池在制造中會產生一些有害物質；在地熱利用中，溫泉水中會溶有石頭中的有害物質，地熱發電目前效率不高而且僅限于一些特殊地點，其使用也會帶出地下有害物質；而核能雖然具有比較清潔、產生溫室氣體數量少以及對生物多樣性的影響比較小等優點，但卻存在核輻射的潛在風險以及對核廢料處理的擔憂。高技術能源的研究及生產會有助于氣候環境的改良，但由于技術上的局限，尚不能充分發揮它們的作用，對20億左右至今仍無法獲得可以負擔得起現代能源的人們幫助甚微，相反，可持續發展的新形式會要求一種經濟上可行、滿足需要、自力更生和無害環境的能源(注：有關能源的利弊兩面，可以參見王革華等編著的《能源與可持續發展》，化學工業出版社2005年版，第134-137頁；[澳]艾德里安·J·布拉德布魯克、[美]理查德·L·奧汀格主編的《能源法與可持續發展》，曹明德、邵方、王圣禮譯，法律出版社2005年版，第44-51頁。)。

可見，能源的開發利用，總會存在正面和負面兩個向度的影響。如何才能使能源的開發利用趨利避害，無疑是我們需要解決的重大問題。為此，一方面需要在技術層面上進行技術升級，使其盡可能最大限度地開發利用能源，并同時避免或減少不利影響的發生；另一方面需要在管理層面上強化管理質量，提高開發利用質量，并防止因能源管理不當而可能產生的危害。更為重要的是，必須借助法律的手段使能源開發利用最大限度地服務于社會、服務于經濟、服務于環境、服務于可持續發展，同時只有通過法律手段才能有效地防止因能源開發利用而可能產生的不利和損害。因此，興利除弊、趨利避害，必須要有因勢利導、健全完善的能源法制。

三、可持續發展原則的確立與興利除弊：能源法制及其完善

為適應可持續發展的要求、解決我國社會經濟發展中的能源瓶頸，就必須要建立一套具有針對性的、切合我國現實的能源法制系統。換言之，我們只有建立了先進、完備的能源法制系統，才可能促進中國經濟社會的可持續發展，解決能源發展的現實問題，促進新能源和可再生能源的合理開發利用。基于可持續發展理念和能源現實及其未來發展走向的考量，我們應將能源法制作為一項復雜系統的工程，而不能僅從立法層面來尋求問題的解決。因此，我國當前的能源法制建設，除應加強相關法律、法規的創制與修訂外，還應綜合考慮整個能源法律系統的完善以及與相關法律或政策的配套和銜接，并應考慮能源法的貫徹實施、人們的能源法制觀念以及能源法制價值導向等等。限于篇幅，本文專就與可持續發展理念相一致的能源法制原則確立、促進能源合理開發利用的法制保障兩個方面提出建議。

1.可持續發展原則的確立

能源的發展必須基于可持續發展理念。人們一般認為，可持續發展可作為能源發展的一項倫理原則或國際法上的原則。在筆者看來，可持續發展不應僅僅作為能源發展的一項倫理原則，也不應只作為能源國際合作的一項原則，而應該作為一國國內能源法的一項基本原則而得到確立。這是因為：可持續發展奠定了解釋法律、運用法律和發展法律的基調，是所有國家的關鍵性標準[5]。這一基準對于能源法制亦同樣適用，因而，有關能源的法制亦應貫徹這一基本理念，在能源法中確立其為一項基本原則。可持續發展，如果只是作為一項倫理原則或國際法原則而不能作為國內能源法的一項法律原則得到確立的話，那么，可持續發展就只能是一種“軟約束”，缺乏法律的強制力。失去了法律原則和法律觀念的支撐，可持續發展就會呈現出一種“脆弱的可持續性”，最終就會演變為不可持續發展。為保障能源的可持續發展，讓政府和相關企業一起遵循，就必須將可持續發展從倫理原則轉化為法律原則。

可持續能源的倫理原則有三個：一是生態可持續性原則(或稱種際正義原則)。人類必須以一種不危及地球生態系統完整性的方式開發利用能源。二是社會及經濟平等原則(或稱代內正義原則)。個人可以在平等基礎上按適當的標準獲取能源，并應允許其滿足能源需要。三是對后代負責的原則(或稱代際正義原則)。人們必須以一種不危及后代人滿足其能源需求能力的方式開發利用能源[5]。為避免這三項原則僅局限于一種道義或停留在紙面，就需要通過立法加以明確，通過法律的規定予以具體化，從而使可持續發展的要求具有可行性和適用性。通過這些具體化的規定，諸如：能源的開發利用應與環境保護相結合，能源的使用應友好于環境；應提高能源利用效率，節約使用能源，減少浪費；應積極提倡、大力發展新能源和可再生能源；應建立若干激勵機制；應提高公眾對能源問題的認識和參與程度；應設置能源安全和風險防范機制；能源開發利用的法律責任機制，等等，從而實現可持續發展由倫理原則向法制原則的嬗變。

2.能源法制保障架構

為保障能源的穩定安全、有序健康、合理利用和可持續發展，系統而健全的能源法制必不可少。為實現“十一五”時期我國能源建設的總體安排(有序發展煤炭；加快開發石油天然氣；在保護環境和做好移民工作的前提下積極開發水電，優化發展火電，推進核電建設；大力發展可再生能源)，能源法制應在如下幾個方面建立有效的趨利避害機制：

①在能源結構方面，應實行能源多元化機制。基于中國能源儲備狀況和資源稟賦、現有產業與技術基礎，中國能源應建立能源結構調整法制，在法制的層面上落實結構調整的方向、步驟和時段，明確各種能源開采使用的數量與程度，特別是應明確水電、核電和可再生能源開發利用的助推措施，等等，從而促成能源多元格局的形成。

②在能源技術方面，應建立技術創新和保護機制。能源的發展和新能源與可再生能源的開發利用，技術是關鍵。因而，在技術法制方面，應充分支持先進技術和新技術的研究開發、推廣應用。在這方面，我國技術法制的完善還具有相當大的發展空間，諸如技術研發優先領域的確定、技術強制標準的制定、技術研發的資助與獎勵、技術成果的轉化與采購、技術成果的保護、技術開發的合作與商業化等等。

③在能源安全方面，應建立能源安全與風險防范機制。能源安全包括兩個方面：一是能源供給安全；二是能源使用安全。在能源供給安全方面，盡管是在國家戰略高度加以考慮，但尚停留在政策層面，而法制方面的建設幾乎處于空白。只有建立一種穩定的法律機制，方能克服能源供給面臨的不穩定性和消除不可預期的風險。為保障能源的安全供給，法制應倡行：第一，節能，大力發展節能產品，降低能耗；第二，儲能，實行能源儲備制度；第三，開能，即開發替代能源，加強新能源技術開發，以替代傳統化石燃料能源等。在能源使用方面，則應建立有效的風險防范機制，確立各類主體的安全義務，通過事前預防、事中控制、事后救濟等多種途徑，防范風險的發生或使風險損害降低到最小程度。

④在政府干預方面，應建立政府適當作為機制。由于能源不僅僅是一個使個人獲益的私物，它還同時涉及公眾事務，而且還與社會經濟和環境保護問題密切相關，因而，如果采取完全放任的自由主義(或稱非干預主義)，就可能產生“公共地悲劇”，能源開發利用的社會成本和環境成本將外部化。但是，如果政府進行過多干預，則能源的開發利用和發展就會失去動力，就會扭曲能源市場，同樣也是行不通的。因而，必須建立一種適當干預的機制，政府應在適當的領域以適當的方式干預能源產業和市場，諸如采取行政計劃、行政許可、行政指導、政府補貼、稅收激勵、優先采購等措施。

⑤在市場調節方面，應建立公平、有序的市場機制。能源開發利用不可能完全和永久地依靠政府和行政干預，能源的可持續發展戰略主要并最終應依靠市場。在有序競爭的作用下，市場比政府能更好地配置資源。在市場機制方面，國家應通過法制，明晰能源產品的產權、確立公平的交易機制等等。但是，由于新能源與可再生能源在開發推廣的前期，其成本高昂，往往無法與常規能源站在同一起跑線上競爭，因而為了鼓勵新能源與可再生能源的開發利用，就可以在立法上采取一些促其走向市場的舉措，如實行可再生能源配額制、限制交易許可制等。

參考文獻：

[1]中國科學院可持續發展戰略研究組.2004中國可持續發展戰略報告[M].北京：科學出版社，2004：349.

[2]闕光輝.全景中國——中國能源：可持續戰略[M].北京：外文出版社，2007：16.

[3]王革華.能源與可持續發展[M].北京：化學工業出版社，2005.