土地利用規劃報告

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土地利用規劃報告范文第1篇

關鍵詞：土地利用規劃；環境影響；評價體系；若干問題；有效策略

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160632154

現階段，隨著人們生活質量和水平的不斷提高，對居住環境和工作環境提出了更高的要求，各種高樓大廈、建筑房屋的建設，使土地資源變得越來越稀有，因此做好土地利用規劃工作是十分重要的，只有這樣才能優化我國土地利用規劃環境影響評價體系，減少土地資源利用不當而誘發的環境問題發生。

1 我國土地利用規劃環境影響評價內涵和問題

所謂土地利用規劃環境影響評價主要是指在可持發展思想指導下，對土地資源利用規劃實施后可能誘發的一系列環境影響進行辨別和分析，從系統上進行評價和預測，將可能出現的環境問題發生率降到最低。由此可見，土地利用規劃環境影響評價能夠從一定程度上減輕不良環境的影響，起到保護自然環境的作用，但在實際評價的過程中仍然存在諸多問題，例如：過渡的耕地開發會引發水土流失、山地滑坡、泥石流等地質災害；土地資源利用不當會導致生態環境失衡；城市化土地資源的過度使用導致農耕地減少等若干問題突出 。

2 土地利用規劃環境影響評價操作流程

我國土地利用規劃環境影響評價屬于一項系統性、專業性較強的工作，但面對實際工作中出現的問題，還是應該制定一整套科學、合理的操作流程，只有這樣才能提高我國土地利用規劃環境影響評價工作的質量和水平，其具體操作流程如下：

2.1 建立相應的指標

在我國土地利用規劃環境影響評價體系中建立相應的指標可以分為3個不同的層次：指標層。這主要是指在土地利用規劃環境影響中具體反映的生態環境指標；標準層。主要是指很據可持續發展戰略要求的各項標準開展工作；環境層。這主要是指土地利用規劃中可能涉及的一系列環境指標。由此可見要想做好土地利用規劃環境影響評價操作流程首先要建立健全相應的指標，通過建立科學的指標，指導土地利用規劃環境影響評價工作的開展。

2.2 具體操作階段

熟悉土地利用規劃環境影響評價具體操作階段是開展整個工作必不可少的環節，前期準備階段。這主要是指搜集土地利用規劃的一些詳細資料以及當地環境發展的資料，對收集的資料進行系統的整理、分析，然后制定一整套科學合理的方案和指標。資料中一定要包括水土流失情況、土地荒漠化情況、耕地占地情況、濕地保護情況等多方面的內容。開展工作階段。這主要是對當前制定的方案進行逐步實施和考察，對于方案中不合理的情況及時進行調整，避免出現環境破壞的現象發生。書寫報告階段。這主要是指對實際土地利用規劃報告進行書寫和整理，使制定的方案更加規范。除此之外，土地利用規劃環境評價實際操作人員應該努力提高自身素質和專業化水平，熟練掌握每一個流程的具體操作方法，充分發揮自身積極性和主動性，更好的投入到工作當中。

2.3 堅持重要原則

在土地利用規劃環境影響評價過程中一定要堅持以下幾點原則：層次性原則，主要是指國家對于土地利用規劃環境影響評價體系分為地市級、縣區級2種，每一種層次都是不同的。要根據地域的差異性和地區發展的不平衡性進行評價；科學性原則。這主要是指在實際評價的過程中，要利用先進的科學技術進行綜合性的分析和整理，這也是進行評價的重要原則，同時還要利用互聯網技術等先進技術，將海量的信息進行分類處理，然后進行系統整合，為土地利用規劃環境影響評價體系提供強有力的數據支持；多樣性原則。主要是指利用多種評價體系進行統一的分析和整理，同時要借鑒各地先進的管理和評價手段綜合分析，真正做到取其精華去其糟粕，在實踐的基礎上創新，在創新的基礎上實踐，與時俱進、開拓創新，實現優勢互補。

3 結束語

在我國土地資源銳減、環境問題突出的背景下，開展土地利用規劃環境影響評價工作是十分必要的，它不僅能夠提高我國土地資源的利用效率，同時還能起到保護環境的作用，優勢是顯而易見的，因此在實際操作的過程中，需要建立相應指標、熟練操作流程、堅持重要原則，只有做到以上幾點，才能解決我國土地利用規劃環境評價的若干問題，從而實現我國可持續發展戰略。總之，構建土地利用規劃環境評價體系、解決土地利用規劃環境評價若干問題，是一項漫長而艱巨的任務，需要黨和政府、相關部門、以及工作人員三者的共同努力。參考文獻

[1]袁維，張安明，王麗果.我國土地利用效益評價研究[J].安徽農學通報（上半月刊），2012（01）：24-26.

[2]逄忠臣，馮仁德.基于PSR 框架模型的土地利用環境影響評價[J].安徽農學通報（下半月刊），2011（16）：131-132.

土地利用規劃報告范文第2篇

關鍵詞：利益主體；土地利用規劃；Mendelow理論

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

我國早在上世紀80年代就開始了土地資源規劃管理，以實現國土資源最優化利用。隨后各地區在土地優化配置的理論下開展土地利用規劃管理。在實際管理中，管理工作雖然取得顯著成績，但其中依然存在多種問題。部分學者認識到，在土地利用規劃的大背景下，必須結合人地關系理論、公眾參與理論等多種社會科學，正確認識到圍繞在土地利用規劃周圍的各種利益關系，通過協調各方面關系，實現利益主體與土地利用的統一。

一、利益主體理論

1、利益主體理論的產生

利益主體理論最早出現在1927年，隨后幾十年的發展中，Freeman于1987年將該理論運用與實踐，他認為：利益主體是利益相關者的代表，而利益相關者，就是會對組織（或個人）既定目標產生影響的組織（或個人）。該理論的核心思想體現在兩方面：一方面，各個組織（或個人）在各項工作中必須要考慮各個利益相關者的實際訴求，有利于確保決策（管理或動作）的科學性；另一方面，在兼顧多方利益的同時，通過協商、參與，達到利益最大化的目的[1]。

我國對利益主體理論的研究起步較晚，1998年，周業安、楊瑞龍先生首次將利益主體理論應用在研究中。近年來，利益主體理論在我國獲得發展，已出現在市場營銷、企業管理、旅游合作等領域中，取得顯著成果。

2、土地利用規劃背景下利益主體研究

我國土地利用規劃是一項系統的復雜的工程，涉及到多個部門、單位、個人之見的協商、配合，本文將我國土地利用規劃背景下各個利益相關者進行統計，具體結果見表1。

表1 我國土地利用背景下利益相關者統計

組織類型 具體統計細分

政府部門 當地土地管理部門、當地政府部門、其他行政部門（如環保部門、城建部門、交通部門等）

社會個人與組織 規劃地區內居民、規劃地區內的企業、規劃地區內的各個社會團體或協會、規劃地區內從事農業生產的各個生產單位（或個人）

外部環境

自然環境（區域內的自然景觀、農作物、自然天氣特點）

經濟環境（區域內社會生產情況、建設生產情況）

社會環境（區域內居民、單位、社會團體）

文化環境（區域內文化風俗、等）

從表1可發現，政府部門、社會個人與組織、外部環境是影響土地利用規劃的三個最主要因素，上述三者就是利益主體。

3、利益主體的二維分析

本文以Mendelow的權利――利益矩陣分析三者之間的利益訴求。首先，利益主體都有最高目標，即保證土地利用規劃能滿足自己的實際訴求。然而實際訴求反作用于利益主體，利益主體之間的訴求不同，規劃過程中所反映的訴求信息出現偏差；其次，利益主體都期望以最小投入獲得最大回報，而訴求偏差導致最大回報目標之間出現偏差，利益主體之間的實際投入必然不同；最后，利益主體希望獲取最多的土地規劃利用信息，而實際信息獲取存在不同[2]。

二、模式構建

土地利用規劃中不但影響利益相關者的實際利益訴求，更會間接影響國家決策，因此為實現利益主體與土地規劃利用之間的和諧統一，必須妥善處理多方面關系，從多方面角度思考問題，以“利益影響”與“實際影響”兩方面進行分析。

1、模式構建原則

（1）自然與人文統一的原則

土地規劃利用會影響未來相當長一段時間內規劃區域土地的使用問題，土地是規劃的核心問題。土地作為自然環境中的重要組成部分，對其規劃必須要考慮自然環境要素；然而“規劃”是人的進行生產的重要途徑，在“規劃”過程中必然會出現“人文”特點，因此，沖長遠利益出發，堅持人與自然和諧相處、實現自然與人文的統一是首要原則。

（2）國家與地方的統一

地方政府是國家形象的代表，但在關系理論中，地方政府與國家是兩個相互獨立的利益要素，導致部分地方政府在土地利用規劃中出現“先地方，后國家”的情況，優先考慮本地區發展，忽視了國家利益。因此，土地利用規劃必須要以國家長遠規劃、發展為前提，在滿足國家建設需要的前提下正確處理地方建設問題。

2、模型構建

從利益主體的實際利益訴求來看，模型構建必須符合以下幾方面要求

（1）利益相關者的利益表達

基于利益主體的土地利用規劃必須以各個利益主體為出發點，通過各種形式統籌多方面利益主體的訴求。首先，可通過召開座談會、聽證會的方式保證各個利益主體能充分的表達自己的利益訴求。在召開座談會、聽證會過程中，要重點關注居民、組織團體的利益訴求，由于兩者的訴求不明顯，實際利益有可能受到忽視。實踐證明，當忽視居民、組織團體的利益訴求時，會導致兩者出現不配合、非正當的抵抗情況，不利于規劃計劃的實施。其次，以國家利益作為最高訴求標準。國家利益是多個利益相關者的利益的集中體現，必須要在維護國家利益的前提下統籌管理各方面利益。最后，處理地方政府與企業組織之間的利益關系。

地方政府與企業組織之間的利益關系是現階段我國土地利用規劃中最主要的主體利益關系，由于兩者涉及的范圍廣、利益層次多，導致兩者的利益關系復雜多樣[3]。

（2）規劃團隊專題技術研究

規劃團隊是專門從事技術研究并提供決策依據的單位, 在土地利用規劃利益主體分析中發揮著重要作用。團隊通過收集土地利用規劃的基礎性數據, 通過各種研究方法討論規劃區人口、土地需求量、土地供給量等實際問題，分析、編制各項規劃專題，并為土地利用科學宏觀布局、調控提出具有參考價值的建議, 以達到持續、高效利用土地資源的目的。對規劃團隊而言，必須要具備扎實的基礎知識與技術手段；同時能認真聽取、分析不同利益主體的利益訴求，將具體利益訴求置于規劃方案之中，實現利益由“抽象”到“具體”的轉變, 在技術可行性基礎上提高可實施性。

（3）初步方案反饋

規劃團隊在全方位考慮利益主體的利益訴求之后,可以此為基點擬定規劃方案，之后將方案以專題研究報告（或技術分析報告）的形式通過座談會、聽證會等方式反饋給各利益主體, 保證方案能夠得到多方協調論證與溝通。通過利益關系信息之間的傳遞與各利益相關者之間地溝通，反復斟酌多方對方案的意見，并再次獲取各個利益相關者的利益要求及意見。

（4）利益矛盾提取

“經濟人”的思考是每個利益主體必須經歷的思想行動,這一現象導致規劃中不可避免的會出現利益沖突。如何規避利益沖突就成為規劃團隊工作的出發點與歸屬，在遵守“三個”的原則下，必須發揮其在土地利用規劃中的作用，通過提出具有可行性的規劃方案設計實現對各方利益的協調、整合與制衡,實現最佳利益平衡點的獲取。

三、總結

土地利用規劃是社會公共項目決策的重要體現，因此在規劃設計過程中必須要綜合多方面利益主體的利益訴求。現階段，很多學者都在嘗試在法學、經濟學等社會科學中汲取營養, 通過引入相關理論對土地利用規劃進行了多角度研究。研究發現，土地利用規劃涉及到的利益相關者群體復雜、利益關系變化多樣，本文通過將利益相關者理論引入到土地利用規劃管理中，針對構建的土地利用規劃新模式, 本文提出以下方面的思考。

(1)本文主要分析土地利用規劃編制決策階段中，利益主體（與相關者）的不同訴求層次并提出構建相應模式的具體措施，在本次研究中，規劃實施管理階段在土地利用規劃過程中發揮著不可替代的作用。只有提升實施管理水平，才能保證規劃有效實施[4]。土地利用規劃階段中多個利益相關者與其利益訴求具有明顯差異性，同時不同利益主體在規劃編制中的實際貢獻也有所差異。因此，把利益相關者理論運用于實施管理階段應該還有待深入研究和探討。

(2)從本次研究中發現，規劃團隊的作用十分明顯，他不僅是規劃的研究者, 也是利益關系的協調者。但在現實中，規劃團隊是受托于政府部門，因此在實際研究、分析中不可避免的出現偏向政府利益方面的決策。如何實現政府利益與多方利益的統一成為今后研究的重點。

參考文獻：

[1]程久苗.基于利益相主體的土地利用規劃決策機制研究[D].華中農業大學博士生論文，2011, 5：23-29.

[2]黃旭，特吉奧?斯皮德.土地利用規劃中的利益主體及其行動策略[J].國際城市規劃，2013,12（08）：13-19.

土地利用規劃報告范文第3篇

[關鍵詞] ArcGIS；土地利用總體規劃；數據建庫；技術流程

[作者簡介]王沈佳（1989—），女，東華理工大學測繪工程學院研究生；陳 婧（1987—），女，東華理工大學經濟與管理學院研究生。（江西南昌 330013）

一、引言

隨著土地資源管理不斷地科學化、信息化，其技術思路逐漸由“以圖管地”轉變為“以庫管地”，從而進一步實現土地資源管理的規范化。同時，國土資源“一張圖”建設也要求建立包括各級土地利用總體規劃數據在內的規劃數據庫。在土地管理過程中，為整合資源，改變信息孤島狀態，國土信息化必然以數據中心建設為核心。信息是一種重要的資源，只有全面掌握，才能提升管理效能，這也要求建立國土資源管理數據庫。而數據庫的建立又是保證圖數一致的基本條件，這也從另一層面規范了土地資源的管理。

二、土地利用規劃數據庫建設

[一]規劃數據建庫的技術要求

1.成果匯交標準

依據規劃數據建庫的相關技術標準，成果匯交的標準主要在數據內容格式、組織單元和數據文件組織結構等幾個方面。

（1）數據內容格式。規劃數據建庫的數據內容包括數據庫成果和說明兩部分。數據庫成果主要有空間數據（如矢量數據和柵格圖）、非空間數據（如規劃文檔和表格）以及元數據；說明主要有數據庫有關情況說明、規劃數據庫成果報送清單、規劃數據庫質量檢查結果記錄等。各種數據內容的格式要求如表1所示。

（2）組織單元。鄉（鎮）規劃數據庫成果以縣級行政轄區為組織單元，數據必須進行行政區拼接，無拓撲錯誤。中心城區規劃數據庫與市域（或縣域）規劃數據庫一并匯交。

（3）數據文件組織結構。在國土資源部關于加快推進土地利用規劃數據庫建設的通知（國土資發[2011]3號）的附件《土地利用總體規劃數據庫成果匯交要求》中明確規定，報送的規劃數據庫成果以文件夾的形式組織。

2.數據庫的分層

在國土部的鄉（鎮）級土地利用總體規劃數據庫標準（TD/T 1028-2010）中明確規劃數據庫的圖層有：境界及行政區、地貌、地理注記、規劃基礎信息、基期現狀、目標年規劃和規劃柵格圖等七類。其中的圖層分為必選和可選兩種，通常必選圖層可滿足規劃成果數據庫提交的需要，具體見表2：

[二]規劃數據建庫的技術路線

鄉級規劃數據庫建設，是將縣級第二次土地利用調查數據庫作為基期數據，進行規劃編制，在進行鄉鎮規劃數據庫建設時，可以有兩種數據庫建設模式以供選擇：

（1）分鄉鎮進行規劃數據庫建立，再將其合并，進行接邊匯總成縣級規劃數據庫，可以同時組織人員進行，但是存在接邊工作；

（2）以整個縣級區域為基礎，建立一個整體規劃數據庫，其中分別導入各鄉鎮規劃數據，再通過行政界限進行切割成各鄉鎮的規劃數據庫。

本文探究利用ArcGIS進行鄉級土地利用規劃數據庫建設的方法，在此就按分鄉鎮的技術路線進行建庫。

三、基于ArcGIS的鄉級規劃數據庫建設

[一]規劃數據庫的設計

土地利用規劃數據庫主要包括空間數據和屬性數據兩類數據。空間數據以各種基礎地理空間數據為主，屬性數據則包括詳查成果中的地理空間要素的屬性及變更數據等。建立土地利用規劃數據庫，就需要對基礎地理空間數據進行設計。

在《鄉（鎮）級土地利用總體規劃數據庫標準（TD/T 1028-2010）》中規定，數據庫的內容主要包括基礎地理信息要素、土地信息要素中的土地利用規劃要素等，各要素依次按大類、小類、一級類、二級類、三級類、四級類劃分，并對應以十位數字進行編碼。在數據庫中，空間要素采用分層的方法進行設計，主要有境界與行政區、地貌、地理注記、規劃基礎信息、基期現狀、目標年規劃、規劃柵格圖7類圖層（詳見上文2.3），每個圖層屬性表結構定義也在建庫標準中有嚴格規定。

[二]規劃數據庫的建立

借助ArcGIS 9X的ArcCatalog建立數據庫可采用新建地理數據庫和移植已存在的數據到地理數據庫兩種方法，選擇何種方法主要取決于數據源和是否在地理數據庫中存放定制對象。

國土部在下發建庫數據質量檢查軟件的同時，也提供了SHP交換格式模板。考慮新建規劃要素集工作量龐大，耗時耗力較多，本文研究時選取移植已存在的數據到地理數據庫的方法，將模板中的要素圖層移植至左里鎮數據庫的建設中。在ArcCatalog中具體操作流程為：

1.建立數據庫[Geodatabase]。個人數據庫[Personal Geodatabase]和文件數據庫[File Geodatabase]均可。鑒于個人數據庫和文件數據庫存放數據形式的不同，本文研究選取文件數據庫進行建設；

2.新建要素類[Feature Dataset]。要素類從形式上等同于圖層類，左里鎮土地利用規劃數據庫主要設置了地理注記、基期現狀、境界與行政區、目標年規劃和規劃柵格圖等要素類。按要求，新建要素類的參數設置如下：

地理坐標系——西安1980；

垂直坐標系——黃海1985；

容差均設0.0001

3.新建要素集[Feature class]。要素集即空間要素圖層，按照建庫標準的要求，新建要素集要對圖層中的每個字段嚴格進行定義。由于本文研究選取移植已存在的數據到地理數據庫的方法進行建庫，所以其各圖層的字段均為標準格式，不必逐一進行定義。

[三]規劃數據入庫

規劃數據入庫即向已建好的土地利用規劃數據庫中加載數據，是建庫的核心。地理數據庫中支持Shapefile、Coverage等格式的數據。

由于在實際操作中，往往會存在規劃圖層字段名不符合標準規定，因此會出現規劃圖層字段定義和數據庫圖層字段定義不一致的情況，所以在載入規劃數據時，要對字段逐一進行匹配。加載完成后，可在ArcCatalog中進行預覽。

[四]對數據庫進行拓撲關系處理

由于土地規劃數據是空間數據，空間數據存在一定的拓撲關系，因此對數據庫加載數據后，要進行拓撲關系檢查。一般而言，拓撲處理的關系要求有：

1.面不能重疊或有縫隙；

2.零星地物不能落在圖斑邊界線上；

3.線狀地物不能跨越圖斑等等。

在數據庫的每個圖層文件，以及多個圖層文件之間的數據都有不同的拓撲關系，因此定義拓撲規則時要具體因情況而異。

定義好拓撲規則后，就可以對數據庫進行拓撲檢查。對檢查出來的拓撲錯誤，根據具體情況進行修改。

[五]規劃數據庫的實現

完成對數據庫的拓撲檢查和拓撲錯誤修改后，即可實現數據庫的建設。至此，即可完成對土地利用規劃數據的建庫。利用土地利用規劃數據庫質量檢查軟件對此數據庫進行治療檢查，即可得知建好的規劃數據庫合格與否。

四、鄉級規劃數據庫質量檢查

建庫數據質量統一用國土部下發的土地利用規劃數據庫質量檢查軟件對匯交的數據自行進行檢查，并輸出規劃成果數據質量檢查報告和檢查錯誤記錄。一般情況下，檢查結論為“合格”時可匯交數據。上級部門復核數據為不合格或認為標注例外的原因不合理，將返回修改意見，重新匯交數據，直到數據合格。

建庫數據質量檢查分為自動檢查和交互檢查兩部分。自動檢查對質檢細則的檢查方式為“自動”的內容進行檢查，一般主要針對數據的格式、是否符合數據庫相關要求。交互檢查對質檢細則的檢查方式為“人機交互”的內容進行檢查，并人工給出檢查結論，一般針對上下銜接、圖數銜接進行檢查。

本文研究時對左里鎮土地利用規劃數據庫的建庫數據嚴格進行了自動檢查和交互檢查兩部分的檢查，結果是：因空間數據拓撲錯誤扣除2.8分，因數據結構不規范扣除4分，因元數據二級錯誤扣除1分，總計扣除7.8分，數據質量合格。

在以上幾方面導致扣分的主要原因中，拓撲錯誤及數據結構導致的扣分可在建庫操作過程中有效減少。在對數據庫進行拓撲關系檢查時，盡可能詳細地定義拓撲規則，全面檢查拓撲錯誤，并及時處理這些拓撲錯誤。而數據結構嚴格按照建庫標準中的規定進行定義即可避免因數據結構不規范導致的扣分。

五、結論

土地利用規劃數據庫的建設，是進一步發揮好土地利用規劃管控作用的根本要求，是積極推進依法行政和政務公開、切實提高土地管理效率和水平的客觀需要。土地利用規劃的信息化設計與管理必須基于一個明確的技術標準。通過土地利用規劃數據庫的建設，形成規劃修編圖件成果及規劃編制相關統計表格。規劃指標及規劃文本作為規劃實施年度計劃指標的核減依據。規劃成果數據（圖件及表格）作為規劃實施建設用地控制指標的核減依據，從而為下一輪更加科學地進行規劃編制提供參考。

在江西省內，目前采用較多的規劃修編與建庫軟件平臺為MapGIS土地利用規劃修編系統。但由于土地利用規劃數據庫質量檢查軟件以ArcEngine 9.3 Runtime為開發平臺，所以建庫時需要對規劃數據進行格式轉換，而不同軟件間的數據格式轉換常常產生一些拓撲錯誤及其他問題。利用ArcGIS的Geodatabase進行規劃數據建庫可以有效消除不同軟件平臺間的數據兼容問題，減少因數據格式轉換產生的拓撲錯誤，提高規劃數據庫建設的合格率，加快規劃數據庫的建設。另外，使用Geodatabase模型建庫能更加直接地體現數據庫中對象與對象間的關系，更有利于數據庫結構清晰，不但有效降低了建庫的復雜性，而且能夠保證數據間相互關系的正確性。Geodatabase數據模型是建立在DBMS之上的統一的、智能的空間數據庫，其具有一般空間數據庫所不具有的特點與功能。

[參考文獻]

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[4]崔鐵軍.地理空間數據庫原理[M].北京：科學出版社，2007.

[5]鄧青春，辜寄蓉.基于ArcGIS的縣（市）級土地利用規劃建庫流程研究[J].現代商貿工業.2007，？穴12？雪.

土地利用規劃報告范文第4篇

關鍵詞 土地利用規劃；關系協調；國外

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2007)05-0043-05

進入20世紀后半葉后，國際社會開始提倡可持續的人類發展戰略目標，土地資源的可持續利用是經濟與社會可持續發展的重要保障。為此，以統籌安排各項用地、優化土地資源配置為研究內容的土地利用規劃，成為各國各級政府為實現當地社會經濟可持續發展的一個重要社會實踐［1］。雖然各國的國情不同，土地利用存在的問題和規劃目標不一樣，但如何協調社會經濟活動中各土地利用主體在土地資源利用中的利益關系，卻是每個國家土地利用規劃中的一個基本內涵，而社會經濟活動中的各利益集團或個體之間的協調，在土地利用規劃編制中又主要集中體現為三對矛盾的協調：一是市場調節與宏觀調控的關系；二是不同行政級別之間的關系；三是私有財產權（發展權）與公共利益的關系。本文分別以這幾個重要關系的協調為主線，對當前國際土地利用規劃中各方利益協調的研究現狀進行了綜述與總結，以期為我國即將開展的新一輪土地利用總體規劃的編制提供借鑒。

1 市場調節與宏觀調控

土地資源配置的政府管制與市場調節的矛盾，一直是土地利用規劃中討論的熱點，不少經濟學主張充分運用市場的杠桿作用，推動土地與資金、勞動力等其它社會生產要素的優化組合，實現社會生產效益最大，而社會學者卻呼吁加強政府對土地這種特殊商品的宏觀調控，從全社會的福利最大化來配置土地資源。土地利用規劃的實質是通過制定各種土地利用規則，對人們利用土地行為作出相關的約束，從而在區域整體上實現土地資源的可持續利用。但是，土地利用規劃并不是意味著對市場機制的全盤否定，鑒于市場規律在土地資源配置中的重要作用，不少專家強調要正確處理好市場調節與宏觀調控的關系，呼吁推行基于市場的土地利用規劃［2～3］。

從理論分析，二者關系的協調取決于規劃區域市場經濟的發育程度和政府的宏觀調控能力。一般認為，區域市場經濟越發育，其自我調節能力越強，在土地資源配置中的協調潛在能力也就越大，在土地利用規劃中要考慮市場機制的影響也就越大。一個區域的市場經濟發育程度，主要表現在對經濟活動的自我調節和自組織功能實現能力，而這種能力又取決于市場的組成和結構的完善程度，具體表現為各個市場參與主體市場行為的自由度，市場交易物品產權界定的清晰度，以及市場上的交易物品和參與主體組成上的完備度。一個完備的市場結構包括價格機制、競爭機制、供求機制、工資機制、利率機制、風險機制等一系列完整的內容，其中任何一種機制的不健全，都表明市場經濟不完備。因此，衡量區域市場經濟發育程度，可通過其各種機制的表現能力來體現。土地資源作為一種特別的商品，產權是否完整和能否自由流轉是衡量市場發育程度的主要因素。而政府對土地利用規劃的調控能力，主要取決于政府具有的制定規劃能力、長期決策能力和實現規劃的財政能力。Hans則進一步分解為政府決定城鎮的未來發展、政府對于特別地段的發展結構有很清楚的計劃、政府擁有強有力的法律能力（特別是土地征用權）、政府是占主導地位的土地所有者、政府擁有自己的不動產公司、政府能調控相關市場（如信用市場、土地供應市場）等方面，并指出在政府調控占主導的土地利用規劃中，私有不動產開發商，僅僅是作為規劃的執行者，他們要生存就必須按政府制定的規劃來做。雖然在市場經濟條件下，私有企業可以自己選擇不同的城市進行投資，但土地開發商、不動產投資商和基礎設施建造商，和制造商不一樣，他們和土地密不可分［4］。

Hans還對國際上土地利用規劃實踐進行了歸納總結，從政府對土地資源宏觀調控能力的大小，提出了五種宏觀調控與市場調節關系的土地利用規劃類型：新北歐型、Thatcher型、美國類型、Coasian型和全球化類型。新北歐型，人們通常也稱為項目導向性規劃。重點項目用地或基礎性項目可根據企業用地的要求，對規劃進行調整。地方政府財政越緊張，企業用地的主動性越強。Thatcher型，基本上完全由市場來配置，地方政府能力很弱，這種模型不可能長久，因為當每一批投資者按照他們的愿意進行建設后，他們就會影響當地政府，支持政府使政府的權力增大，從而阻撓新的投資者瓜分他們已形成的利益。不少專家認為這種規劃是政府對土地利用調控能力的喪失［5］。美國類型是指現在經濟利益集團主導著規劃方案的編制，旨在強化當前不動產的價值，與新北歐型比較，其最大的不同之處在于規劃的編制是由于企業界發動，而新北歐型是由地方政府發起，不動產商只能在個別項目選址上影響規劃，與Thatcher型比較，地方政府發揮著重要作用，例如：在高收入群體為主的社區，某開發商發現建造一個針對中、低收入人群的大型購物中心，能獲較大利潤。在Thatcher型下，這個項目很可能得到實施，而在美國類型中這是不可能的，因為大多數的現有的財產所有者認為這樣會損害他們已有的利益。Coasian 型，是假設財產權非常完善和明晰，且市場信息很透明，交易成本為零，則企業界可以不需要公共的土地利用規劃。土地所有者要改變土地用途，只要和相關的財產所有者進行公開透明的交易就可行了，基礎設施也由私有企業承建，然后向使用基礎設施者收費。在這理想的市場經濟環境中，似乎唯一要做的就是確定和保護財產權。顯然在實踐中不存在這種理想的市場經濟，所以就需要規劃來協調，來最大限度地降低實踐中各種交易成本，即利用規劃來提高資源的配置效率。為此，各個體或利益集團之間如何通過合同條文來相互規定就顯得非常重要，規劃就是強調土地利用各種規章制度的建立。與美國類型比較，最大的區別是追求的總價值最大化，而美國類型是面向現有財產的最大化（不是全部居民）。全球化類型，是指隨著經濟全球化的推進，土地利用不僅限制于本地的競爭，還受到外部的影響。因此，應引入區域間的合作機制，每個地區都想形成自己的特色，從而提高區域的發展競爭力。

價格是市場經濟的靈魂，市場調節離不開價格這個核心因素，因此，在規劃編制中充分考慮價格因素，是協調宏觀調控與市場調節關系的基本要求。但要利用價格因素把宏觀調控與市場調節結合在一起，有三個基本問題需要解決［6］：一是對現行各種用途的土地價格進行估算。分析確定目前不同地段、不同區位的土地不同利用方式之間的價格差距。二是確定規劃中不同土地用途之間轉變的價格合理門檻。這個門檻的確定，既要考慮整個區域甚至一個國家的相對平衡，具有可比性，又要考慮現狀的影響。土地利用方式的轉變，有二類成本要區分，一是與用地直接相關的基礎設施建設，如“七通一平”；二是與外部的連接成本，如主干道、學校、公共交通等配套建設成本。一般情況下，用地內部建設由開發商承擔，而配套建設是否需要社區承擔，值得討論。一方面，進行配套建設，需要開發商與地方政府談判，談判結果與雙方的談判技巧及集團利益密切相關，常常是現有的利益集團具有優勢，而且規模越大優勢越明顯，而對于新的、小規模的開發商不利。另一方面，配套設施建設成本在社區之間也存在區別，取決于現有的交通網絡、學校等基礎建設。因此，不同土地用途之間轉變的價格合理門檻要根據地區具體情況來定。三是明確規劃實施后的公共利益估算。由于規劃所追求的并不是單純的土地利用經濟效益，必須考慮土地利用的公共利益。由于公共利益難以量化，這成為規劃中價格信號運用的難點之一。

陳美球等：國外土地利用規劃中各方利益協調的研究綜述

2 不同行政級別之間關系的協調

在討論土地利用規劃編制模式時，其焦點往往會集中在是“自上而下”還是“自下而上”？其實質就是土地利用規劃在不同級別行政區劃的協調問題。這在行政能力越強大的國家，相互影響就越大。一般認為，“自上而下”的模式有利于強化宏觀調控，而“自下而上”有利于發揮各地的地域特點。

在大多數西方國家，由于實行高度自治的政治制度，聯邦政府、州政府、地方政府，甚至各社區之間，并沒有很強的行政約束能力，在全國層面、全省層面進行土地利用調控，主要是通過一系列的法律法規來約束，除了土地利用規劃，更主要的是諸如資源、環境部門的相關法制。

如在加拿大的Alberta省，根據社區政府條例，地方社區在土地利用規劃上擁有廣泛權力來管制私有土地的開發、保證經濟社會的有序發展，社區規劃的主要目的是追求有序的、經濟的和有效的發展、土地利用、居民生活，以及維持和改善人們生活的環境質量。社區土地利用規劃是由一系列的規劃組成，分為各社區必須編制的正式法律規劃和可自行選擇編制的非正式法律規劃二類，其中正式的法律規劃主要包括社區發展規劃、區域建設規劃和區域再開發規劃，非正式法律規劃涉及交通規劃、休閑規劃、社區規劃、商業開發規劃及相關的土地利用研究專題［7］。省級土地利用規劃主要從生態環境保護角色來對全省的土地利用進行約束，鼓勵各社區制定具體的環境敏感區、水源及流域保護區、重要魚類及野生動植物的保護，要求保護重要的農業用地，強調不能分割土地利用，要協調好農用地與其它用地的沖突、社區間的用地布局，但直接對土地利用進行規定的政策并不多，主要是通過對社區服務設施及基礎的建設投資來進行調控。除省級土地利用規劃外，社區的土地利用規劃還受相關法規的約束，很多可能損害環境或人類健康的土地利用行為，都在省有關部門的監管之下。Alberta省對濕地、湖泊、江河等自然資源作出統一的規定，特別是省環境部門制定一系列有關政策，對地方的土地利用在環境保護上作出規定，另外，Alberta省能源與利用委員會和自然資源保護委員會是獨立的部門，對社區土地利用規劃也具有約束力，關系著對石油、天然氣、煤和電能的開發利用，以及設定禁止狩獵和旅游區、造紙廠及采礦項目的審批。而聯邦政府對社區土地利用規劃主要是間接和宏觀的控制作用，主要側重于對魚類保護或通航的考慮，通過提供財政支持和稅收優惠來發揮作用。

在技術上，土地利用規劃的簡單分區（SPZ）的提出，較好地處理了一直存在的中央與地方、宏觀與微觀之間的關系，即上下規劃之間的沖突，使以往上級是下級規劃的“提供者”，變成了“戰略指導者”［8］。顧名思義，SPZ是指只是規定簡單的用途管制條例，較為宏觀，規定特別要強調的用途，為基層的土地利用規劃提供了較大的空間，是突出了上一層對下一層規劃的宏觀指導性，既保證了規劃質量，也節省了不少相互之間的談判成本。澳大利亞維多利亞的VPPs就是一個成功的運用例子。

維多利亞的規劃體系，源于英國的城鎮規劃實踐，并融入了美國經驗，其特色是既強化州的調控能力，又保證了地方政府的實施及管理能力［9］。1996年，通過了《規劃與環境條例 1996》，提出了《維多利亞規劃條款》（VPPs），確定了規劃的目標是促進全州的發展、自然資源的保護、生活水平的提高、造福于全維多利亞人的資源可持續利用。條例要求維多利亞所有區域要按規劃方案實施。規劃方案是在條例指導下由規劃大臣組織編制的關于土地利用與開發的法律規范，包括戰略目標和相關條文二部分，其中戰略目標包含土地利用的簡明陳述、評價和確定，開發與保護政策，以及政策的實施，所有的土地利用變化都要符合州和地方的發展戰略，在表述上，州土地利用政策更加廣泛、宏觀和長遠；而地方土地利用政策則具體、微觀，甚至與特定的地段相聯系［10］。明確要編制《社區戰略報告》（MSS）作為各地編制規劃的依據，從而形成了一個全新的規劃思路：全州統一規范、格式與要求，地方在統一要求下，可充分考慮各地的特色進行規劃編制。在VPPs中，明確了對全州適用的標準，這些標準條款包括州政策、32個用途分區、22個覆蓋層、60個特定條款、12個一般條款［11］。而MSS必須在《地方規劃政策框架》（LPPF）編制，LPPF則在《州規劃政策框架》（SPPF）的指導下完成。VPPs明確規定SPPF確定全州土地利用和開發的基本原則，敘述重要的州發展戰略，從居民點、環境、住房、經濟發展、基礎設施、特定用途與開發六個方面羅列了相關政策，這些政策對全州規劃方案編制提出統一要求。LPPF立足于自身的特色，制定社區發展戰略和地方規劃政策，明確了社區土地利用與開發的主導方向。MSS則包括社區發展戰略計劃、土地利用與開發目標、發展戰略與土地開發利用之間關系的簡要介紹、土地開發利用機會相關限制的總體說明、明確與SPPL及區域內其它社區的戰略發展關系等等。

用途分區比較靈活，更多的是允許使用，只規定少量的限制使用，采取二級分類：一類用途包括居住用地（進一步細分為五個二級類）、工業用地區（進一步分為三個二級類）、商業用地區（進一步分為五個二級類）、農村用地區（進一步分為三個二級類）、公共用地區（進一步分為十一種二級類）、特種用地區（進一步分為五個二級類）。用途分區控制著土地的利用與開發，每種用途分區包括本區的目的及利用中相關要求，并羅列了三種利用說明（不含開發，開發的要求另外規定）：一是不需要批準的用途，二是要求得到批準才可使用的用途，三是禁止使用的用途。

VPPs只是為規劃提供了標準規范和模板，不是規劃方案，更不是對全州土地利用結構的具體要求，各地還是要制定規劃方案。VPPs對各地的規劃方案作出了嚴格的規定：各地編制具體的規劃方案時，只允許在VPPs中選擇適用的用途分區和覆蓋層，不允許自己設計或對現有的進行分割；規定了規劃方案的內容結構（包括目錄、使用指南、SPPF、LPPF、用途分區、覆蓋層、特定條款、一般條款、解釋、綜合文件、修改說明），并對每個部分的內容進行了明確，甚至對排版格式、文字使用、標點符號都作出了統一的規定，如規定不能使用古詞、法語單詞、不確定的同義詞，用“must”或“will”，而不用“shall”，用“show”而不用“demonstrate”。

3 土地發展權與公共利益關系的協調

早在19世紀中期英國因工業化帶動的城鎮化發展時期，考慮到公共的健康和利益，政府提出對私有土地使用的控制和監督，首次提出了土地利用規劃的思想，就出現了政府對土地公共利益調控與土地私有權力保護之間的沖突［12］。

為了更加地處理好土地利用公共利益與私有財產權保護的問題，公共參與應運而生，且成為了一條最基本的土地利用規劃原則，使規劃不只是公務員的事，平衡了公眾利益與私有財產權益的關系，且讓規劃在實施中有了良好的基礎［12］。

德國的技術合作公司(GTZ)把土地利用規劃直接就定義為是基于土地可持續利用的不同土地使用者的對話與談判，是一個相互充分交流與合作的過程［13］。把公眾參與視為土地利用規劃的核心，并通過多個規劃實踐，總結出規劃中公眾參與的經驗，如事先了解要解決的問題和參與者的興趣、適當考慮討論項目之外的因素和政府服務功能、具體參與方式要考慮當地的文化與傳統、盡量采用直觀可視的工具（如航片、地圖、三維立體圖）、根據規劃的工作步驟，一步一步地推進。由英國考古委員會組織編制基于保護歷史遺產的土地利用規劃時，同樣離不開公眾參與，除了吸收相關土地所有者參加外，還邀請多個國家非政府組織參與，相互討論形成統一意見［14］。

在美國的加利福尼亞，對一個規劃委員會的工作好壞評價，不只是規劃決策是否明智，還要看吸納民眾參與的多少。公眾參與積極性也高，他們以能為社區發展發表意見感到自豪。在參加具體討論之前，他們常常和鄰居、朋友溝通，了解大家的想法，甚至會開一個小型的討論會，就大家關心的問題形成一個共同建議，并確定向規劃委員會反映的具體方式［15］。在加利福尼亞政府法規布朗條例中［16］，明確規定公眾有權參加各種公開的會議，特別是涉及多數人利益的會議，公眾有權旁聽和評價相關規劃事項，有權得到相應的會議材料，可以對會議進行錄音錄像，參會人員沒有登記的義務，即使要作登記，也是自愿性的。規劃委員會在重要會議召開之前，也必須在72小時之前把會議時間、地點和議題通告相關人員（特別重要的聽證會需要提前10天）。為了保證會議的有序進行，對公眾發言的時間規定了一定的限定，并不允許發表重復或與會議主題無關的意見。條例甚至還詳細說明如果會議爭議太大無法繼續進行時，要進行清場，但新聞界的人員和有關的部門工作人員可以留下，會議主席無權制止發言者發表自己的觀點和對規劃委員會的評價［17］。在加拿大的Saskatoon市，為了提高公眾參與的積極性，社區服務部開展四項工作［18］：一是在地方社區協會的指導下，在每個街區成立了地方公民委員會；二是對每個地方公民委員會的成員進行規劃方面知識的免費教育與培訓；三是對重要的街區制定地方區域規劃，分析街區社會經濟發展面臨的挑戰及反映在土地利用上的問題；四是對每個街區逐年的主要指標進行分析評估，如人口數量與結構變化及分析、家庭收入、就業水平、私有財產、犯罪記錄、社會救濟人口比例。讓人們對現狀有一定客觀的認識，并取得了明顯的效果，在各種規劃決策的討論會上，反對的聲音比以前少多了，而且由于公眾對規劃有了充分的了解，土地利用的申請者也能非常規范地辦理有關手續。

韓國的“限制發展區政策（RDZ）”，由20世紀70年代提出之初，受到土地所有者和開發商的普遍反對，到現在被公眾普遍接受的轉變，也充分說明了公眾參與的重要性［19］。在1971年，韓國官方引入了限制發展區政策來防止城市之間發展連成一體及城市的無序發展，由于這個政策影響了私有財產權，受到土地所有者和開發商的普遍反對。從20世紀90年代后期開始了由中央政府推行的RDZ政策的改革，提出了環境友好型土地利用規劃，認為公眾參與的土地利用規劃是解決私有利益與公共利益、國家利益與地方利益矛盾沖突的最好辦法。為了讓公眾了解規劃的重要性，政府加大了可持續發展的宣傳，并在分析可持續發展、財產權和公眾參與基本原理的基礎上，歸納了規劃中可持續發展的五個原則：自然環境的保護、經濟增長中不可再生資源的利用最小化及減少廢物產出量、地方經濟充滿活力和多樣化、滿足人類的需要和社會公正、社會公平（含代際公平）。強調私有財產權的使用，不能破壞環境，在追求最大經濟效益的同時，對社會的負面影響也應最小。從2000年9月開始，RDZ改革進入了國家與公民相互協商的新的階段，人們普遍對限制發展區政策持支持態度。

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土地利用規劃報告范文第5篇

關鍵詞:土地利用規劃管理

一、加強領導重視力度,提高認識

土地利用總體規劃是國家集中統一管理土地的重要體現,是加強土地宏觀管理的關鍵措施,是實施土地用途管制的基本依據。土地利用規劃工作的基本任務,是根據經濟社會發展的要求和土地條件,統籌安排各業用地,規定土地用途,依據法律和規劃維護和監督城鄉建設、土地開發等各項土地利用活動的合理有序進行,實現土地的科學開發和合理利用,以促進經濟社會可持續發展。規劃工作包括規劃編制、審批和實施管理等方面,是一項長期、連續的任務,規劃實施管理是規劃工作的重點和核心,是實現規劃各項目標和任務、發揮規劃宏觀調控作用的基本措施。各級土地行政主管部門要充分認識規劃在土地管理工作中的基礎地位和“龍頭”作用,充分認識做好規劃實施管理工作的重要意義,切實加強規劃實施管理,保障土地利用和管理目標的實現。各級土地利用總體規劃批準后,要及時組織規劃實施,絕不能放松規劃工作。要把規劃實施管理放到土地管理工作的重要位置,納入領導目標責任體系,主要領導要親自抓、負總責。各有關部門要大力支持規劃工作,加強配合,自覺遵守和積極維護經依法批準的規劃。

二、建立健全規劃審查和計劃管理制度,加強監管

1、加強對城市規劃、村莊和集鎮規劃的用地規劃審查、審核。對報國務院審批的城市總體規劃和城鎮體系規劃,在規劃編制和上報過程中,省級土地行政主管部門要依據土地利用總體規劃嚴格審核把關,確保規劃期內城市建設用地規模和范圍與土地利用總體規劃相銜接。規劃期限不一致的,要審查城市人口預測和人均用地指標是否合理,結合土地集約利用水平和利用效益,確定合理的用地規模。由地方人民政府審批的城市總體規劃和城鎮體系規劃,也要參照上述要求,建立相應的審查、審核制度。

2、切實做好農用地轉用的規劃審查工作。在建設用地項目報批過程中,各級土地管理部門要依據土地利用總體規劃嚴格審查,并由負責規劃的職能部門出具審核意見,對建設項目是否符合規劃、計劃負責。對單獨選址建設項目,已列入土地利用總體規劃的,要及時做好規劃和用地審查的各項工作,按照規定及時批準用地;未列入土地利用總體規劃,但符合《土地管理法》第26條規定的,要按照法律和《土地管理法實施條例》的規定,根據國務院和省級人民政府對項目的批準文件,及時調整規劃,并將規劃調整方案與建設用地的有關報批資料一并報批;對未列入土地利用總體規劃,也不符合《土地管理法》第26條規定的,不得批準用地,確需建設的項目,需先修改規劃,按規定程序報原批準機關批準后才能審批用地。申報的分批次農用地轉用,不得超出土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍。因特殊原因,小部分用地確需超出規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍的,在編制農用地轉用和土地征用方案的同時,可以對規劃作局部調整,落實到規劃圖上,并將規劃調整方案與建設用地的有關報批資料一并上報,在審查項目的同時由負責規劃的職能部門對規劃局部調整進行審查確認;全部或大部分超出規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍的,須按法律規定修改規劃并報原批準機關批準后,才能審批用地。

3、加強對農用地結構調整的規劃引導。依法做好鄉(鎮)土地利用總體規劃的公告工作,通過公告土地利用規劃用途,引導農民合理調整農用地結構和布局,發展適應市場、優質高效的農產品,保障農業的可持續發展。

三、建立健全法規,使規劃管理有法可依