土地產權制度
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土地產權制度范文第1篇
【關鍵詞】土地產權；；改革
一、農村土地產權制度的內涵、功能
（一）農村土地產權的內容。產權理論自形成以來就取得了蓬勃發展。應用于土地問題上，它規范了如何分配產生于使用土地的收益，解決了集體勞作時均攤成果的懶散問題。從法律上講：產權指財產所有權，這種所有權包括依法對財產享有的占有權、使用權、收益權和處分權。土地產權是有關土地財產的一切權利總和，其中以所有權為基礎，使用權為核心。
（二）農村土地產權的功能。產權具有明顯的三大功能：優化資源配置、激勵以及約束。在交易費用不為零時，不同的權利配置界定會帶來不同的資源配置以及經濟效益，因此要想最優化的土地資源配置，需要有合理的產權安排，從而更有效的利用資源；產權會影響激勵和行為，它使產權主體能排他性占有、使用土地并取得相應的報酬，形成有效激勵；產權有界在確定產權主體可以做什么，在什么范圍做，怎樣做的同時，也就確定了他不能做什么。
二、我國農村的產權分析
（一）我國農村的產權現狀。我國在1978年開始施行，至今，其已成為我國農村土地產權制度的基礎。家庭聯產承包即：土地在名義上歸屬集體，但使用權卻在一個滿足國家和農村經濟集體稅負要求的合約下歸屬農戶。家庭生產責任制使農民成為獨立的農地使用者，農業經營者，全面確立了農民家庭為基礎的耕作體系。
（二）我國農村下的產權制度的績效分析。所有權與使用權分離的家庭經營模式是有效率的，它較好地解決了生產經營活動中的激勵和監督問題。通過使家庭成為自身經濟活動剩余索取者、家庭成員成為財產的擁護者，并賦予家長配置資源、協調生產和應用激勵手段的權利，對勞動努力程度進行監督的成本會大大降低。
（三）我國農村下的產權制度弊端。（1）產權主體模糊。我國現行法律確定了鄉鎮、村、村民小組三個層次和社區自治組織、鄉村集體經濟組織兩種類型的農村土地產權主體，但這些法定的產權主體均具有模糊特征。這種模糊構架導致兩方面后果。其一，作為“農民集體”組成部分的個體農民事實上被割斷了與土地所有權的內在聯系，不能履行土地所有權。其二，由于法律規定的土地所有者是一個抽象的“農民集體”，它不具備法律人格，也無法具體地行使土地監督和管理職能，這就產生所有權虛置現象，使集體土地的法律保護難以實施。（2）土地產權權能的殘缺。以集體所有的農地產權還表現出權能的嚴重殘缺。一方面，政府對土地所有者的權利作了嚴格限制，如集體不能買賣土地產權，只能出租或讓渡使用權；也不能隨意改變用途，實際上集體雖是土地所有權的主體，但卻缺少占有、使用、收益和處分等重要權利；另一方面，由于農地產權不清及土地最終處置權由政府掌握，農民的使用權、處置權、收益權受損。確切地說，農戶沒有支配土地的權利，僅享有使用權，這種現象使土地的流轉、抵押受阻，限制土地的高效利用和要素資本化的轉變。（3）土地的流轉能力弱。我國土地流動性不容樂觀，由于農戶與農地并不是絕對意義上的支配與被支配，他所擁有的農地還附有國家和社區的多邊利益，在實施流轉時就不能傷害其他主體的利益，這使得他們顧慮重重，難以實現真正的物權支配，而土地的流轉恰恰是優化資源配置的有效手段，實現帕累托最優的必由之路。
三、我國農地產權制度改革的路徑研究
（一）國外的借鑒。土地產權出現的問題將改革提上日程，改革往哪走，借鑒國外經驗或許能給我們啟發。以美國為例，美國農業高度發達，除了自然、環境等客觀因素外，更與其獨特的農地產權制度有關。美國國土面積中58%歸私人所有，32%歸聯邦政府，10%歸州及地方政府，可見其土地以私有制為主。同時其法律保護私有土地所有權，土地可以自由買賣和出租，價格交由市場決定。這種模式具有兩個重要特征：產權清晰、完整且有保障，土地所有者在法律范圍內享有充分的自主經營權、并且在土地轉讓、租賃、抵押、繼承等方面完全不受外界干擾和侵略；地產市場發達，制度健全，美國土地買賣是私人之間的事，手續十分簡單，在雙方自愿簽訂協議之后，只需向政府繳足規定的稅金，進行注冊登記即可，且價格完全由買賣雙方協商，也可由私人估價公司幫助雙方達成協議。
（二）改革的建議。（1）放寬對土地的物權權限，實現產權的完整性。農地產權應是“一束權利”并非單方面的擁有，任何成分的殘缺都會引起不必要的損失，所以我國的農地產權改革應該考慮使農民享有占有支配權、經營使用權等一整套權利，而政府退出對農地的管制，放任自由，只充當土地最終所有者和處理土地糾紛的角色，這樣既不會改變我國農地公有制的本質，又具有像美國農權私有的激勵效能，從而解決下“農村集體”的所有權虛位和農戶的經營權受限問題。（2）建立法律保障體系，維護合法農地產權。有效的產權保護是現代產權制度的重要組成部分，有效的產權制度必須保護產權的功能和結構，使產權主體具有穩定的收益預期，能夠自主的形成契約，有效地解決權利糾紛，從而形成積累和投資，促進經濟的發展。國家立法機構應從法律法規上進一步理清農村產權的歸屬問題，并進一步細化相關條文，使得每一步執法都有理可依，從法律上確定農權租賃、抵押、繼承等方面完全不受外界干擾和侵略。
參考文獻
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[2] 韓振燕，辛天霞.產權理論與我國農村土地產權制度的改革[J].經濟體制改革，2006（4）：17-19.
土地產權制度范文第2篇
[作者簡介] 王曦（1972 ― ），女，湖北武漢人，江蘇第二師范學院經濟與法政學院副院長，法學博士，教授，研究方向：法學。
我國農村“四荒”土地權利流轉受限較少，市場化程度高，經濟價值日益凸顯。如何更好地統籌配置、合理利用農村“四荒”土地，切實發揮其綜合效益與價值，是城鄉整體可持續發展的重大問題。
一、農村“四荒”土地權屬界定
1996年國務院辦公廳《關于治理開發農村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》（以下簡稱《通知》）明確指出，“四荒”土地是指“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”。據我國《土地管理法》、《農業法》的相關規定，農村“四荒”土地的所有權歸屬于農民集體。農村“四荒”土地使用權的明確大體為幾個層次：《土地管理法》、《民法通則》明確了農村“四荒”土地使用權即承包經營權可以讓渡，可以依法通過簽訂土地承包合同的形式取得；《通知》、《農村土地承包法》進一步明確了農村“四荒”土地使用權取得的家庭承包、招標、拍賣、公開協商等合法方式，以及承包經營權取得的程序；《通知》在明確治理開發者在享有“四荒”土地使用權的同時，還指出購買者以拍賣取得的使用權，并非完全使用權，不包括地下埋藏物和礦產資源的使用權。
二、農村“四荒”土地權利運行現狀
（一）所有權的不完整運行
《土地管理法》、《農業法》都明確了農村“四荒”土地的農村集體所有，但在“四荒”土地資源開發利用形式日趨多樣化的今天，農民集體對于“四荒”土地所表現出的并非完整意義上的所有權。所有權被稱作為“完全物權”，是最充分的物權，由占有權、使用權、收益權與處分權四項權能構成。對農村“四荒”土地而言，最核心內容，一是土地使用權的充分發揮以及由此帶來的應得利益的充分實現；二是土地所有權發生改變的方式、條件以及由此所帶來的利益合理補償與充分實現等問題。目前“四荒”土地所有權對于農民集體的意義僅表現為，農民集體能夠憑借“四荒”土地的法定承包、租賃或拍賣等，獲取來自土地開發者的一定量合同收益；基于國家需要而發生的，農民集體對“四荒”土地被動且極不完善的最終處分權，即“四荒”土地所有權的變更。何時何條件下“四荒”土地所有權從農民集體所有轉變為國家所有，以及農民集體因為“四荒”土地所有權的喪失能夠獲得多少補償、怎樣補償，既非由農民集體說了算，也非交由市場說了算，而是全部由國家說了算，即《憲法》、《土地管理法》所規定的：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。
（二）使用權流轉的效益性目標日漸凸顯
“四荒”土地使用權與所有權的分離與流轉，從最初的土地承包經營，到后來的土地使用權的租賃、股份合作，再到以拍賣形式取得“四荒”土地使用權，以及抵押“四荒”土地使用權，經歷了不斷市場化的變遷。這種變遷中，包含“四荒”土地使用權的一級市場和二級市場流轉兩種類型。一級流轉完成了“四荒”土地所有權與使用權的分離，即“四荒”土地使用權初次轉移給使用者，反映出土地所有者與土地經營者的關系，實踐中主要體現為“四荒”土地使用權的承包、租賃、拍賣等行為；二級流轉與所有權沒有直接聯系，是指經營人在經營期內，將其依法取得的“四荒”土地經營權再讓渡給第三者的交易關系，如“四荒”土地使用權的轉讓、出租、抵押、入股等行為。
“四荒”土地的使用權，即承包經營權流轉的相關法律規定，主要體現在《農村土地承包法》（2003）、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（2005）（以下簡稱《流轉管理辦法》）、《農村土地承包糾紛解釋》（2005）以及《物權法》（2007）等法律文件中?？傮w來說，“四荒”土地承包經營權與《農村土地承包法》的立法旨趣本質上一致。即：賦予農民長期穩定的土地使用權，維護承包當事人合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定。但耕地與“四荒”土地存在功能的差異性，對農民而言，“四荒”土地沒有耕地那么明顯的現實福利性和社會保障功能，因此，“四荒”土地目標效益更傾向于實現社會綜合效益，即通過合理開發，改善生態環境，促進經濟與社會可持續發展。而且我國農村目前還有相當豐富的“四荒”土地資源，開發潛力巨大，因此，“四荒”土地承包經營權立法更多著眼于效率實現。
體現這種效率性目標的制度設置，在一級市場流轉上，“四荒”土地承包經營權更多是以市場化方式有償獲得，如拍賣的方式。在承包經營人方面，相對于家庭承包經營中耕地承包人一般為本集體經濟組織成員而言，農村“四荒”土地的承包經營人允許非本集體經濟組織成員進入。以其他方式承包農村“四荒”土地時，承包期限還可以由雙方協商確定，更自由。在二級市場流轉上，《農村土地承包糾紛解釋》、《流轉管理辦法》、《農村土地承包法》明確了“四荒”土地承包經營權流轉問題援引家庭承包中的相關規則，包括流轉原則、限制條件、流轉方式的適用前提和程序性要求等方面。其中，二者對權利處分所應遵循的條件及程序等細微處有所區別：即家庭承包中的轉包、出租、互換，雙方當事人合同簽訂后，要報發包方備案；采取轉讓流轉的，要求轉讓方應當有穩定的收入來源，而農村“四荒”土地承包經營權則無此要求。此外，就是農村“四荒”土地承包經營流轉接受方受限較少，可以是本集體經濟組織以外的個人、農業公司或其他組織。二者較突出的差別在于，“四荒”土地承包經營既可以家庭承包經營下的轉讓、出租、轉包、互換等方式處分權利，還可以抵押或入股等形式處分權利。這使得“四荒”土地承包經營者享有更獨立的處分權，利于“四荒”土地承包經營權更充分流轉及其效率性目標的實現。
不可否認，“四荒”土地使用權呈現不斷物權化的發展過程，土地權益日益明晰、完整與穩定。但筆者認為，以“四荒”土地側重效率追求，實現綜合效益的目標來論，放在當前經濟社會高速發展與城鄉統籌協調發展的現實環境下，“四荒”土地所有權、使用權的發展，都有更深入推進的可能與必要。在此，筆者意于對現有農村“四荒”土地所有權與使用權流轉制度設置中的一些問題做些商榷與探討。
三、關于農村“四荒”土地產權制度
變革的商榷與建議
法律是通過對不同利益的取舍來實現對利益關系的調整和分配。平衡和保護各方當事人利益應是立法的宗旨和價值尺度。具體到“四荒”土地所有權享有、使用權流轉的制度設計上，是要平衡和保護土地所有權人、使用權人，以及社會公共利益。
（一）對農村“四荒”土地所有權變更的商榷
在現今城鄉統籌發展背景下，國家發展，城市化推進對土地的需求客觀現實，一定條件下對農村集體土地所有權給予限制，以及將一定量農村土地變更為國有具有合理性?；诖?，憲法和土地管理法都明確了，基于公共利益的需要，可以依法征收或征用農村土地并給予補償。但是，公共利益不能等同于國家建設。
筆者認為，基于公共利益優先原則，若確屬公共利益需要，如基于國家安全和軍事用途或者基于交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業建設需要，國家依上述規定征收農民土地無可厚非，這是社會公共利益實現的需要，也是社會個體義務。但在征地后，就存在補償問題。它關涉農民土地所有權不得已發生變更時，其項下利益是否會一并受損。對此，筆者認為，應該也必須給予農民以合理補償，以確保其不遭受實質性利益損害。這種補償在“四荒”土地上至少體現為兩項：一是，對“四荒”土地所有權人的補償。從“四荒”土地所有權存在現狀看，表現為對于所有權人，即農民集體憑借該土地從開發經營人手中獲取的收益，以及農民集體喪失土地所有權的應得補償。二是，對“四荒”土地未到期使用權人的補償，即基于公共利益需要征收“四荒”土地，導致該土地使用合同未到期而終止，給土地使用者造成的損失補償。公共利益下的土地征收，土地所有權人未從中獲益，因此，對未到期使用權人的補償就應該由國家承擔，即國家需要對未到期使用者對該項“四荒”土地的治理成果，以及未到期的預期利益進行綜合評估并做出合理補償。
對于不屬于“公共利益”下的征地，即使是打著國家建設需要的招牌，也不應予以所謂“公共利益”的支持。筆者認為，此種情況應嚴格依憲法確定的國家財產權、集體財產權與公民私有財產權平等原則，以及“國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產”的規定，將農民集體所有權與國家土地所有權等同對待，即對于城市建設需要下的“四荒”土地，進行以農民集體為主體的市場化出讓――不改變所有權，由農村集體作為所有權人代表進行土地的市場化出讓，期限對應國有城市土地；終止原有土地經營合同，由農民集體對原經營權人未完成承包期內的損失，包括治理投入、預期回報等商定合理補償。
此外，《通知》明確禁止將“四荒”改作非農用途，尤其是城鎮郊區，并對此類行為做了限期改正，收回使用權，依法處罰等規定。這一看似屬于土地使用權的規定，筆者認為在現實條件下，與“四荒”土地所有權變更不可分割。現今城市化建設快速推進中，城鎮郊區“四荒”土地非農化的房地產開發絕不只是獲取更大收益的問題，已然是不可回避的事實。與其不分情況地強行管制，不如厘清產權，因勢利導引其健康發展。簡單說，即如果基于城市化建設的需要，該項“四荒”土地資源真的具備進行房地產開發的條件，就確定由土地的所有權人收回該土地使用權，補償使用者未到期損失，然后由農村集體經濟組織作為所有權人代表將該項土地進行市場化出讓，所得利益歸農民集體所有，以體現農村“四荒”土地資源的效率性追求，也更充分實現收益權權能。而對于不符合城市化建設需要下所謂房地產開發，則給予堅決制止，以維護農村“四荒”土地資源生態價值的實現。
（二）進一步完善“四荒”土地使用權制度設置的思考
1. 對“四荒”土地使用權一級流轉資金“村有鄉管”的質疑
《通知》中關于承包、租賃和拍賣“四荒”土地使用權所收取的資金實行“村有鄉管” ?？顚Ｓ玫囊幎?，就是說，資金取之于“四荒”，用之于“四荒”，?？顚Ｓ茫瑢Υ耍P者認為無不妥當之處。但這筆資金所有權雖歸農民集體，卻要由鄉鎮農村集體資產管理機構代管，村集體使用該項資金時，需要到鄉鎮管理機構申領，獲批后方能使用，對此筆者認為有待商榷。《通知》明確規定，農村“四荒”資源屬當地農民群眾集體所有。農村集體經濟組織依法成立由村民代表組成的工作小組，擬定方案，實施“四荒”使用權的承包、租賃或拍賣，須報經縣級以上人民政府批準的，應辦理有關批準手續。由此可知，一者，農民集體既然是土地所有權人，其依法流轉土地使用權所獲資金，該資金所有權人當然也還是農民集體。所有權由占有、使用、收益與處分四項權能構成，而占有是使用權得以充分實現的重要前提。在此，只要是農民集體依法流轉土地，除經所有權人同意外，其他任何人無權占有該項資金。再者，農村“四荒”資源流轉的行政主管機關是縣級以上人民政府，與鄉鎮農村集體資產管理機構并無必然聯系，流轉資金由鄉鎮農村集體資產管理機構代管無從說起。第三，所有權是最充分的物權。確保資金專款專用，不被村集體挪作他用，不能成為削弱農民集體法定所有權權利的正當理由。據此，筆者認為，“四荒”土地使用權流轉的資金實行“鄉管”于法無據，于理不通。
2.“四荒”土地使用權二級流轉法律設定的商榷
物權法定原則，是指物權的種類、內容、效力、公示方法等必須由法律明確規定，而非由當事人協議設定?！八幕摹蓖恋爻邪洜I權作為用益物權，不得例外。但現行相關規范性文件中關于“四荒”土地承包經營權流轉的規定很不完善。首先，從流轉方式看，現有法律是以不完全列舉的方式予以規定。這種列舉方式未能涵蓋實踐中已然存在的贈與、互易、代耕等流轉方式，也未設定未來實踐中可能出現新的流轉方式。進而，從現行規范適用看，現行立法是以“原則+例外”模式設計家庭承包方式和其他承包方式的流轉，規定“四荒”土地承包經營權可以轉讓、出租、抵押、入股或其他方式流轉，但對于各種流轉方式適用的前提條件、程序卻未予明確，需要援引家庭承包方式中的相關規定。家庭承包取得的土地承包經營權和“四荒”土地承包經營權的法律屬性雖然都定位于用益物權，但二者有差異。農地家庭承包經營權是以實現社會公平價值為追求。“四荒”土地承包經營權側重于資源利用率，經濟效益的實現。不同的功能定位決定了二者的適用條件、程序等都必然存在差異，不宜簡單套用。而依據現有法律設置，則必然致使不同功能與價值取向的用益物權適用相同規則，如此“四荒”土地使用權流轉自身的立法價值則難實現。
筆者認為，“四荒”土地承包經營權流轉立法價值取向既然定位于實現綜合效益，效率優先，兼顧公平，體現在流轉方式上，就應該放開對“四荒”土地流轉方式的限制，但應明確不同流轉方式各自的前提條件和程序性要求。對待實踐中客觀存在的，如贈予、代耕，以及未來可能出現目前尚未法定化的流轉方式，取舍標準應在于：只要該流轉方式不違反法律、法規等強制性規定，不損害社會公共利益，能夠被現行法定方式吸收的，不再另行設定；不能被吸收的，應予以法律認定，同時明確各自的適用前提條件和程序性要求。如互易、贈予的流轉方式即屬此種情況，既不能被現有的轉讓、出租、抵押、入股等法定方式吸收，也并不違法損害社會公共利益，故應予以確認，同時需明確相應規制促其正軌發展。
3. 有關“四荒”土地使用權抵押制度設置的思考
抵押，是債務人或者第三人不改變對財產的占有，而以該財產作為債權擔保的法律設置。如果債務人不履行債務，債權人有權依法以該財產抵價受償。具體到農村“四荒”土地，抵押標的物是土地使用權，不是土地本身。其抵押權是指“四荒”土地使用權人依法在規定年限內，不轉移對“四荒”土地占有，將“四荒”土地使用權抵押給金融機構，同時獲得相應資金。如果抵押人不履行債務，金融機構有權依法處分該“四荒”土地使用權，并由處分所得價款優先受償。
“四荒”土地使用權的抵押屬于二級流轉。物權法確認了“四荒”土地承包經營權的用益物權性質，其處分權能理論就是“四荒”土地承包經營權流轉，包括抵押的堅實支撐。當然，基于其農用用途的限定，農村“四荒”土地相對于一般國有土地使用權的抵押應該有土地用途受限等方面的要求。但現實中，“四荒”土地抵押實現的限制遠非這些。一方面，現有立法規定不明確且操作性不強，致使憑借法律有效解決爭議之路不暢。目前，我國對土地使用權抵押明文規定的法律法規，如《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（1990）、《城市房地產管理法》（1994）、《擔保法》（1995），《土地管理法》（1998）、《農村土地承包法》（2002）、《物權法》（2007）等在“四荒”土地使用權抵押的規定上銜接不暢，甚至存在內容相互沖突的情況。法律規定不明確，則必然帶來操作性不強的問題。另一方面，各職能部門責權利不明確規定，不科學，易導致法律適用力度不足。長期以來，缺乏專門機構，系統科學評估“四荒”土地抵押價格，交易價格不規范。目前，農村“四荒”土地抵押價格確定基本是由農村集體組織、村委小組對土地抵押價格進行商議、評估、定價，然后組織抵押雙方確定最終價格并進行抵押辦理。交易中，由于沒有科學的價格估算標準，金融機構為獲取最大利益而減小風險承擔，往往競相壓低地價，導致“四荒”土地抵押價格普遍偏低；而土地所有者更多只是考慮稅費成本，博弈之下，不利因素最終皆由土地使用權人承擔。基于農村地域特點，農村集體成員相互間，成員與集體間具有事實上的依附關系。抵押過程中，抵押人遭受侵害雖可以訴諸法院，但面對勢力強大的農村集體、金融機構，證據調取、訴訟成本等都處于明顯弱勢。由于缺乏有力的救濟途徑，農民合理權益難以保障。
現實中，農民發展現代農業需要資金，主要還是依靠發揮土地的財產屬性，抵押是很好的融資手段。為進一步深化農村金融改革創新，國家加大了對“三農”的金融支持力度，引導農村土地經營權有序流轉。國務院2015年8月頒布《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，以慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點工作。其所指農村承包土地為耕地，工作將農戶所承包耕地的經營權從承包權中分離出來，并賦予該承包土地經營權以抵押擔保權能。并且，經營權的抵押擔保不會改變土地承包關系，如果農民到期不能償還貸款，失去的是幾年經營收益，不會危及承包權。這無疑是在農村承包土地制度改革方面的推進。然而，制度既然能在社會保障功能強的耕地上給予支持，對于更側重效率性的農村“四荒”土地，限制因素理應更小。但現實中卻并非如此，“四荒”土地的制度推進落在了耕地之后。由上述分析即知，“四荒”土地使用權抵押面臨諸多困難和阻力。必須解決抵押估價程序不透明、金融機構肆意壓低地價致使抵押人利益受損等問題，同時也要處理好抵押權人的經濟期望與社會穩定、生態平衡間的關系。
筆者認為，對于農村土地承包經營權抵押工作的推進決不能只在耕地方面，它應該是各類型農村土地的全面推進，對此，修訂完善現有的土地使用權抵押的法律制度體系，切實完善抵押制度，對于“四荒”土地是當務之急。
要建立“四荒”土地抵押制度的基本架構。明確“四荒”土地使用權抵押的涵義，明確規定抵押主體、客體和內容；明確抵押權取得條件、方式與程序；建立科學合理的“四荒”土地使用權價格評估機制和抵押拍賣等配套制度，保障抵押順利進行；建立“四荒”土地使用權登記制度，即權利取得、變更、消滅等全方位的登記，明確抵押權變化過程中的權利歸屬，實現對“四荒”土地使用權權屬變化的全過程監管。
進而要進一步厘清幾個重要問題。一是明確“四荒”土地抵押權的法律性質是權利抵押，厘清“四荒”土地抵押權客體的具體內容。“四荒”土地抵押權的客體是“四荒”土地的使用權?，F實中，是指以承包、租賃和拍賣等方式取得的該項土地的使用、收益等權利。那么該“四荒”土地上的植物與建筑物是否屬于抵押權客體，即這些植物和建筑物是否應當作“四荒”土地不可分割的組成部分一并抵押。對此，筆者持肯定態度。關于“四荒”土地上的植物。土地使用權抵押不轉移對“四荒”土地的占有，也包括對土地上植物的占有，則利于防止他人濫砍濫伐破壞生態，此為“四荒”土地治理的題中之意，是其生態價值追求有力體現。并且，“四荒”土地與尚未收獲的植物本是物理上連為一體，即法律所稱地上物或定著物，法律界定明確。關于“四荒”土地上的建筑物。我國《城市房地產管理法》中關于土地使用權與地上房屋同時轉移的相關規定已然很明確。基于權利平等原則，“四荒”土地上的建筑物，完全可以參照執行，即將“四荒”土地連同土地上的建筑物一并抵押，抵押權人同時享有“四荒”土地以及該項土地上建筑物的使用權。
土地產權制度范文第3篇
關鍵詞:集體土地產權 制度 問題 對策
中圖分類號:F321.1 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3791(2012)10(c)-0246-01
自從1979年我國實行政策以來,中國農村經濟發生了巨大的變化。農業和農村的快速、穩步發展,不僅解決了全中國人民的溫飽問題,還帶動了整個國民經濟的迅速發展,為中國經濟的騰飛奠定了堅實的基礎。綜合國力以及國民生產總值的穩步攀升,使中國由貧窮落后走向繁榮富強。但是,隨著經濟的飛速發展和社會主義市場經濟體制的進一步完善,中國農村集體土地所有制度也面臨著新的問題和挑戰。在城市化及工業化的進程中,農用土地被大量占用,土地所有權的矛盾和糾紛也日益突出,一系列社會問題也隨之產生。對于失去了生產資料,卻又缺乏再就業能力的農民來說,僅靠數量有限的補償金來維持生活是十分艱難的。另外,的實行,使得每個家庭擁有的土地數量受到制約,很難形成規模化的生產經營模式,農民抵御自然災害和市場競爭的能力相對不足,很難滿足市場經濟的發展和人們生活的需要。
任何一種制度都應當隨時根據生產力發展狀況不斷加以調整和改進。現行的集體土地產權制度經過30多年發展之后,已經逐步顯現出其弊端。同時,我國正在建立和發展社會主義市場經濟體制,這種明顯帶有計劃經濟體制色彩的集體土地產權制度難以適應新體制發展的要求。
1 我國集體土地產權制度存在的問題
1.1 集體土地所有權主體缺位
我國《憲法》和新的《土地管理法》對集體土地所有權作出了明確的規定:“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有,由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的,可以屬于鄉(鎮)農民集體所有。村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的,可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有”。通過這樣的規定我們不難看出,農村集體所有的土地在實際操作中,已經交給村民委員會及村民小組經營管理,但村民委員會和村民小組都屬于基層行政組織,而非經濟組織,無法擁有土地所有權,這就無法切實保障農民的權益,也就導致了在征用農民土地時出現的大量的糾紛,因此,建立能夠保障農民利益的經濟組織來管理集體土地是勢在必行的。
1.2 集體土地產權體系不合理
按照一般的產權原理,產權應包括所有權、使用權和它項權利,其中它項權利又包含經營權、租賃權、抵押權等。但是,在農村集體土地產權制度中,土地產權關系較為混亂。具體表現在以下兩方面:一是按照土地用途將集體土地分為建設用地和農用地,區分為集體土地建設用地使用權和集體土地承包經營權,這種產權劃分是不科學的,這是因為這兩種權利都直接來自于土地所有權,按照一般產權理論,均應當稱之為使用權;二是管理體制無序化。在現行的土地登記辦法中,對集體土地建設用地使用權是進行法律登記的,而對集體土地承包經營權是通過其它途徑進行管理的,人為地將集體土地承包經營權排斥于《土地管理法》管理的范圍之外。這就會導致產權體系混亂,造成農村集體土地的管理無序化。
1.3 集體土地產權流轉制度不健全
在集體土地產權的流轉問題上,國家制定了一些相關的政策。但相對于國有土地產權的流轉相比,集體土地產權的流轉受到的限制更多。農民集體土地的使用權是不能夠出租或轉讓給城鎮居民的,也不能用于非農業建設;對于戶口遷入城鎮的農民來說,其原住宅也不得自行擴建和轉讓。隨著市場經濟的發展,集體土地所有權的流轉又是不可避免的,這就導致了大量農民以及農民集體的土地轉讓都是非法進行的,國家每隔幾年就要對土地市場的秩序進行整頓。由此可見,單純地限制集體土地所有權的轉讓是無法從根本上解決問題的,也無法適應社會主義市場經濟發展的需要。另外,由于是按人按戶承包的,土地被分割成零散的小塊,限制了大規模集約經營的發展,許多農民還延續著落后的生產方式,新的技術和設備無法被普及和應用,這也限制了農業資源的充分開發和合理利用。
2 完善我國集體土地產權制度的對策
2.1 重構集體土地所有權主體
我國集體土地所有權的主體,往往都是基層的行政組織,無法真正代表農民行使土地所有權。想要落實集體土地所有權,就必須把行政組織同集體土地所有權進行分離,可以參照經濟組織的形式,賦予農村社區法人資格,組建一定的經濟組織代表農民行使土地所有權,這樣才能夠形成自治與自主的集體土地生產與經營的模式,使集體土地所有權的行使機構真正發揮經濟實體的作用,避免流于形式。另外,農村集體在法人化之后,應該組織代表機構,運營財產,按經濟規律辦事,對全村土地的利用方式、分配或承包規則、土地利用的變動等作出最高決策,使它真正成為能夠代表農民利益、反映農民意志的機構。
2.2 集體土地所有權內容明晰化、法定化
我國《民法通則》第71條規定:“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利”。農民集體所有的土地由農民集體占有就是指農民集體能夠實際控制這些財產。民集體所有權的實現過程中,應當完善他物權的設定,保障承包經營權物權化。我國法律應明確規定承包經營權的內容,使其法定化,而不是由當事人雙方約定,如確認承包經營人依法享有承包土地的經營權、收益權和產品處置權,有權自主組織生產經營等。
2.3 健全集體土地流轉機制
將集體土地使用權界定為物權,享有轉讓、出租、作價入股、抵押等權利,不僅有利于土地產權的流轉,而且有利于使土地真正成為資產,為農民增收和進入城鎮奠定堅實的基礎。集體土地使用權同樣應當實行有償、有限期、可流動的使用制度。集體土地所有者也可以以出讓、出租、作價入股、劃撥的方式將集體土地使用權讓渡給本集體經濟組織內部成員使用,若讓渡給非本集體經濟組織內部成員使用,則必須征得本集體經濟組織內部2/3以上成員同意。
參考文獻
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土地產權制度范文第4篇
關鍵詞：集體土地所有權 土地承包經營權建設用地使用權產權改革
土地是我國最重要的資源。馬克思說過:“土地是一切生產和一切存在的源泉”。農村土地產權制度一般是指農村集體土地所有權及其派生出來的集體土地使用權和其他土地權利形成的相關制度。30多年來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國各級政府采取了一系列措施深化農村土地產權制度改革，推動農村穩步發展。以農地承包、集體建設用地流轉等為標志，農村集體土地產權制度改革和建設取得了很大進展，但也暴露出一些深層次的問題。
一、我國農村土地產權制度改革中存在的問題
（一）集體土地所有權價值難以實現
農村集體土地所有權，指農村勞動群眾集體經濟組織在法律規定的范圍內占有、使用、收益和處分自己所有的土地的權利，是我國社會主義土地所有權的一種重要形式。在我國農村，有相當一部分農民只知道集體土地屬于農民集體所有，但沒有所有權概念，對集體土地所有權價值知之甚少。導致如下結果：一是土地權屬不清，糾紛較多。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，土地界限拐點位置無證可查，導致部分土地界限長期存在爭議。二是集體土地所有權主體不明確。我國《民法通則》雖然規定了集體所有權，但沒有明確規定集體所有權的主體。該怎樣認識集體所有權的主體在立法上和法學理論上都存在著困惑。三是農民行權意識差，在行使所有權時農民“集體”很難成為實踐層面上的所有者主體，實際權利由鄉鎮政府、村民委員會的村干部或者村民小組長代替所有權人行使，這在土地發包、集體土地征收中，體現尤其突出。
（二）集體建設用地使用權流轉混亂，缺乏法律規制
長期以來，集體非農建設用地的自發流轉在客觀上對農村經濟發展、農民集體組織財富積累、提高農民收入等起到了促進作用，但是，這種流轉在政策和法律上未得到明確認可，在雜亂無序和隱蔽狀態下進行，引發了諸多問題，影響農村社會穩定與城鎮化的健康發展。
在農村集體建設用地使用權流轉方面存在諸多問題，一是集體土地隱形交易活躍，使耕地保護受到沖擊。隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租、轉租用于非農建設，或者低價出讓、轉讓農村集體土地等現象層出不窮。二是集體非農業建設用地使用權自發、無序流轉，導致政府難以有效控制建設用地供應總量，沖擊土地利用總體規劃及城市規劃的有效實施，使土地市場秩序受到嚴重沖擊。三是農村集體建設用地使用權流轉缺乏法律保障，交易不安全。由于法律對集體建設用地使用權流轉的條件、用途、權益、程序等缺乏明確規定，難以依法進行土地登記，對建設投資者不利，還會波及到其他利害關系人，使交易安全得不到保障。四是集體建設用地流轉收益分配關系混亂。由于缺乏法律監管與市場機制，土地的市場價值及資產資源屬性在流轉中不能得以充分體現，加之農村土地產權關系混亂，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益難以得到法律的切實保障。
二、繼續推進農村集體土地產權制度改革的對策
對于集體土地所有權，主要是通過確權頒證的方式予以確認，對于集體土地使用權，則由《土地管理法》、《物權法》等一系列法律法規加以規范，逐步建立有中國特色的農村集體土地使用權流轉的法規體系，推動解決我國農村土地產權改革。
（一）做好集體土地所有權確權頒證工作，明確農村土地產權主體
通過土地所有權確權登記頒證，可以明晰農村集體土地產權關系，固化土地權利，加速農村集體土地流轉，有力地推動農村經濟發展，維護農民土地權益。
（二）完善農村集體土地使用權權能， 積極推動土地承包經營權流轉
農村集體土地使用權是由農村集體土地所有權派生的一種用益物權。我國農村集體土地產權制度改革的核心即是賦予各類集體土地使用權以“處分”權能。
土地承包經營權制度是國家對農村土地產權制度進行重大改革的一項根本措施。土地承包經營權必須堅持自愿、有償、公平原則，在統一規劃及所有權屬和用途不變的前提下，依法進行流轉?！锻恋毓芾矸ā返谌l規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。
除法律明確規定的土地承包經營權流轉方式外，我國一些地方積極探索多種土地承包經營權的流轉方式，如成都市允許農戶委托集體經濟組織代為流轉其承包經營權，通過鼓勵農戶以土地承包經營權入股組織農村土地承包經營權股份合作社等方式，實現耕地的規模化經營。蘭州市按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。
（三）逐步推動集體建設用地使用權流轉
集體建設用地使用權是指農民集體和個人為進行非農業生產建設而依法使用集體所有的土地的權利。根據我國法律規定及集體土地使用權流轉的發展趨勢，農村集體建設用地使用權流轉形式應包括出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。
集體建設用地使用權的出讓，是指農村集體土地所有者將集體建設用地使用權出讓給土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付出讓價款的行為。集體建設用地使用權的出租，是指集體土地所有者或集體建設用地使用權人作為出租人，將集體建設用地出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。集體建設用地使用權的轉讓，是指農村集體建設用地使用權人將集體建設用地使用權再轉移的行為。集體建設用地使用權的轉租，是指承租人將集體建設用地使用權再次租賃的行為。集體建設用地使用權的抵押，是指集體建設用地使用權人不轉移對集體建設用地的占有，將該集體建設用地使用權作為債權擔保的行為。推動集體建設用地使用權流轉對于實現國有土地和集體土地“同地同價”，發揮土地這一生產要素的價值，進而提高農民收入等方面均具有極為重要的作用。
（四）合理分配農村土地收益
農村集體經濟組織對集體土地所有權的行使及土地收益的分配應實行民主管理原則，這樣才能提高農民的積極性，密切農民與土地的關系，使其自覺維護集體的土地，并能有效利用和管理土地，從而實現自己的土地權利。對于集體土地征收的補償，應支付給享有被征收土地所有權的農村集體經濟組織，由集體經濟組織進行分配，對于土地承包經營權流轉產生的收益應全部歸土地承包經營權人。
三、完善農村土地產權制度改革的配套措施
我國農村土地產權制度改革是一項綜合性的系統工程，需要許多配套措施保障實現。第一，扎實推進新型農村治理機制建設。如四川省多地農村形成了以村民議事會為決策機構，村委會為公共事業服務單位，農民集體經濟組織自主經營的新格局。第二，創立耕地保護機制。加強土地利用規劃及管理 ，實行耕地分級保護，通過設立耕地保護基金，建立耕地保護補償機制。第三，建立完善農村產權交易平臺。如成立綜合性的農村產權流轉服務中心，將產權的流轉整合到一個交易平臺辦理。第四，積極推進農村金融體系建設，加快農村金融制度改革步伐，為促進農村土地資本化創造條件。第五，創新農村土地產權交易擔保機制，以降低農村土地產權流轉風險。第六，完善產權制度改革相關法律、法規立法工作，為產權制度改革提供法律保障，進一步推進產權制度改革的法制化。
參考文獻
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土地產權制度范文第5篇
關鍵詞：小產權房；土地制度；市場機制
中圖分類號：F293文獻標識碼：A
“小產權房”是近年來出現在我國房地產市場的一個新概念，學術界已對其進行了廣泛而深入的探討。目前，“小產權房”已經成為了滿足我國城鎮居民住房需求的渠道之一。而我國《土地管理法》明確規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，除特殊情形外，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。即使“小產權房”的建設和交易是違法違規的，但我國“小產權房”的規模卻是相當龐大。這種現象的發生與我國的土地制度有著密切的聯系。
一、“小產權房”概況
“小產權房”并不是一個法律概念，而是人們在日常社會實踐和經濟交往中形成的一個約定俗成的稱謂。“小產權房”主要指的是擁有集體土地所有權的鄉（鎮）政府或村委會以“新農村建設”、“舊村改造”、“村鎮建設”等名義利用集體建設用地、存量宅基地甚至部分耕地，自行或聯合房地產企業合作開發，用于滿足當地農民的居住需求并以較低價格向本集體經濟組織以外的成員出售的商品房。
“小產權房”一般都位于城鄉結合部，而且大多只有農村集體土地使用權證，而沒有房屋所有權證。正是由于缺少房屋產權證，因此“小產權房”無法進入房地產市場進行自由交易，從而“小產權房”的價格與相應區域內的城市商品房的價格相比要低很多。
“小產權房”的存在加速了城鄉之間在形式上的融合，增加了農民收入，改善了農村環境。并且在我國保障性住房政策不完善的情況下，可以使城市低收入者實現住房夢，降低城市人口密度，減輕城市的公共負擔，甚至在一定程度上可以抑制房地產價格上漲。但“小產權房”打破了政府對建設用地供給的壟斷，打亂了城市規劃，造成建設用地失控，不利于耕地的保護，且規避了各項稅費，減少了政府的財政收入。而且“小產權房”不受法律認可，不需要在房管部門備案，也不在政府機構監管范圍內，因此在房屋使用過程中，若遇到一些房屋質量問題、公共設施維護問題，其救濟途徑都是非常有限的。因此，我們對待“小產權房”問題應該在政策上加以區分，充分利用經濟手段，用科學發展的眼光提出對策來解決問題。
二、“小產權房”現象產生的原因分析
由于“小產權房”缺少合法性基礎，所有人的權益得不到法律的保護，存在著一定的風險，因此我國建設部、國土資源部等先后發出文件要求嚴禁“小產權房”的買賣，但相關部門的禁止性規定并沒有能有效地遏制“小產權房”現象。
1、城市地價和商品房價格居高不下。在我國的市場經濟中，土地作為一種珍貴的、不可再生的重要生產資料進入了生產領域。這種由市場對土地價值進行評估和配置的經濟體制，改變了我國長期以來土地單純由國家劃撥且沒有市場價格的局面。隨著經濟的發展，土地的潛在價值重新被社會認同，認為在現代經濟中誰掌握了土地誰就掌握了資源。同時，從房地產開發的角度分析，房價上漲的根本原因是地價的不斷上漲。目前，房地產建筑領域不斷成熟和完善，蓋房子所需的建設成本基本穩定，但是成本中若加上根據容積率計算的樓面地價后，房子的總體成本則會大大提高，基本反映在了目前不斷高漲的房價上。
2、我國土地管理制度不完善。我國存在兩種土地所有制形式，即國家所有和集體所有?！靶‘a權房”的出現與我國集體土地使用制度的缺陷有關。由于國家對我國獨特的城鄉二元土地產權結構采取不同的管理方法，造成了農村土地和城市土地在權利結構、管理模式和市場方面的絕對分割。在我國現有的土地二元產權結構下，國有土地和集體土地所有權的權利不對等，農村集體土地所有權權能殘缺，所有權主體的界定不清晰，因此導致了土地資源配置的無效。“小產權房”現象正是我國這種殘缺的二元土地制度 “初始”安排的結果。同時，我國農村集體土地和國有土地同地不同權、不同價，這種產權制度安排為地方政府在確定農民補償款的過程中提供了巨大的權力尋租空間，嚴重侵犯了農民的權益，使得資源配置無效。
3、“小產權房”存在的根源是制度殘缺與市場失靈并存。我們可以看出，“小產權房”產生的根源是我國不平衡的二元土地制度，但僅這樣的土地制度安排不足以使“小產權房”發展到如此局面，關鍵還在于我國社會主義市場經濟體制的發展。二元土地制度下，農民集體不能完全享有集體土地的產權，集體土地使用權不能直接進入市場，而土地使用權市場缺乏有效的競爭，從而使得集體土地的補償價值和市場價值存在很大的差距。正是由于二元土地制度和市場經濟制度之間存在著這種矛盾，才導致了土地資源配置無效?！靶‘a權房”的出現，正是農民集體主動參與發展市場經濟，分享其所有的集體土地增值收益的結果。
三、針對“小產權房”現象的應對措施
對“小產權房”的規制應在考察其產生原因的基礎上進行對癥下藥。前文分析了“小產權房”存在的原因，我們應從經濟、社會體制改革尤其是土地制度改革方面來改善這一現狀。
1、加強對房地產市場的有效監管，穩定城市商品房價格。城市商品房的價格過高是居民選擇購買“小產權房”的重要原因。根據供求定理，城市商品房價格持續走高的原因在于房地產開發商追逐高額的利潤和房地產市場存在著巨大的市場需求。這些市場需求中，有剛性需求也有投資需求。因此，政府應積極運用法律手段、經濟手段和行政手段等多種方式，控制房地產市場投資過熱的現狀。此外，政府還應加大力度建設保障性住房，積極解決城市無房居民的居住問題，緩解住房壓力。
2、明確農村集體產權主體，使農民能夠真正獲得完整的土地產權。對農民集體建設用地流轉進行改革下一步的目標應該就是對流轉土地的權利、產權主體以及利益邊界進行法律界定，確認農民作為土地資產所有者的地位和應得的權利。這將有助于保證農民根據其產權地位分享城市化的成果，也能在一定程度上遏制基層政府賣地的沖動，有利于形成和諧的微觀市場結構。
3、改變目前多種管理模式下的土地供應，完善土地流轉市場。應逐步建立和健全市場化模式下的土地流轉體制，用市場配置的方式對各種土地的價值進行評估，削減目前“小產權房”存在的利潤空間；同時，政府應該對房地產市場從政策和法律層面進行調控，加強稅收、法律等方面的管理，改變單純通過市場競價的方式抬高土地價格，應多提供一些低價格的土地進行開發，使得普通民眾能夠消費此類商品房，政府更應提供部分土地進行保障性住房的建設。這樣，從市場供求兩方面緩解了大量出現“小產權房”的壓力。
4、加強土地用途監管控制。我國土地管理法明確規定，各級政府將根據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求對土地進行總體的利用規劃，未經允許不得擅自改變土地利用總體規劃確定的土地用途，同時對建設用地總量進行控制。政府土地管理部門應該加強對土地利用規劃和執行情況的監管力度，加大對違反用地規劃單位的處罰力度，并加大對現有行政劃撥用地單位所使用土地的監督力度，不斷細化相應配套政策，避免“無法依法”，并幫助制定合理的土地利用規劃及具體措施。
5、建立統一的城鄉建設用地市場，實現“同地、同權、同價”。加強城鄉土地市場體系建設，實行國有建設用地和集體建設用地的統一，關鍵是賦予城鄉集體建設用地相同的權益，其中“同權”是根本所在。若同為建設用地，已經不存在土地轉用問題，應當具有平等的產權。這樣，形成統一的市場后就能夠有效的反映具有稀缺性的城鄉建設用地的真實土地價格?？梢?，形成有效的激勵機制和統一的市場才是解決這一問題的根本出路。
四、結語
解決“小產權房”的問題，我們應當從土地所有制入手，全面審視現行的土地制度，結合新農村建設和城鄉的統籌發展，研究集體土地相關政策，包括土地入股、集體土地使用權轉讓等相關問題，對土地制度進行改革并不斷進行完善，從根本上解決城鄉二元化體制給經濟和社會發展帶來的弊端。由于住房問題涉及到了人民的切身利益，國家和政府更應該積極作為，解決“小產權房”問題，努力化解社會風險，為人民謀福利。
（作者單位：河北經貿大學研究生學院）
主要參考文獻：
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